晋城市人民政府关于印发山西转型综改试验扩权强镇晋城巴公试点实施方案的通知

颁布单位：山西省晋城市人民政府	文号：晋市政发〔2013〕29号
颁布日期：2013-09-27	失效日期：
效力级别：地方政府规范性文件

各县（市、区）人民政府、开发区管委会,市人民政府各委、办、局：

《山西转型综改试验扩权强镇晋城巴公试点实施方案》已经市人民政府第30次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻落实。

晋城市人民政府

2013年9月27日

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山西转型综改试验扩权强镇晋城巴公试点

实施方案

泽州县巴公镇位于晋城市区北部，是城市总体规划确定的城市“六区”组团之一，南接城区，北连高平，全镇辖44个行政村，6.2万人，112平方公里。既是山西的文化名镇，也是我市的工业重镇和经济强镇。

近年来，巴公紧紧围绕市委、市政府“一争三快两率先”战略，按照“园镇一体、工业主导、三化统筹、宜业宜居，打造晋城北部卫星城”的总体思路和目标，通过“三园并举，推进工业新型化”，以煤炭、化工、冶金、装备为支柱的产业体系初步形成；通过“四轮驱动，推进城镇化”，“城市”的形态日益凸显，产城互动、城乡一体呈现强劲发展态势。

然而，进一步发展却受到了现行体制的严重束缚，镇政府城镇规划建设管理权缺失、财权事权不对等、行政审批权不适应、执法无权无队伍无手段等，“小马拉大车”步履蹒跚，已成为阻碍巴公镇健康快速发展的主要羁绊。可以说，巴公拥有推进工业新型化与城镇化良性互动的所有现实基础，具备转型综改、扩权强镇的所有内在要求。在省综改办的指导下，在巴公进行综改扩权强镇试点，释放改革红利，整合管理资源，探索实行一套人马、两块牌子的“园镇一体”管理体制，不仅能够破解巴公加快转型跨越发展的体制障碍，而且能为晋城市和全省转型综改开辟新的道路、提供新的范式。

根据中央编办《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》（中编办〔2010〕50号）、山西省委《关于开展扩权强县试点工作的意见》（晋发〔2011〕16号）、山西省政府《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验实施方案》（晋政发〔2013〕16号）、晋城市政府《晋城市国家资源型经济转型综合配套改革试验实施方案（2013—2015年）》（晋市政发〔2013〕14号）和泽州县政府《泽州县资源型经济转型综合配套改革试验实施方案》精神，为加快推进山西转型综改试验扩权强镇巴公试点，破解巴公经济社会转型跨越发展的体制机制障碍和政策瓶颈，特制定本实施方案（本方案仅限于泽州县巴公镇现有镇域范围）。

一、总体要求

（一）指导思想

按照国家资源型经济转型综改试验区建设和省委、省政府开展扩权强县试点的精神，围绕实施市委、市政府“一争三快两率先”战略，以深化行政管理体制改革为核心，着力扩大镇域管理权限、增强自主发展能力；以工业新型化为重点，着力推进传统产业升级改造和新兴产业规模化发展；以镇区高起点规划为引领，拉大巴公主镇区框架，提高城镇综合承载能力，着力推进产城互动、城乡一体；以服务晋城“两区”建设为目标，着力打造晋城休闲度假“后花园”，经过3—5年的努力，把巴公建设成为晋城及全省转型综改试验扩权强镇示范区。

（二）基本原则

1.坚持行政改革统领、综合配套推进的原则。围绕扩权强镇行政管理体制改革，统筹设计综合性、配套性改革方案，统筹破解各领域、各环节、各层面改革难题，统筹协调各项改革路径、举措和力量，扎实推进扩权强镇试点。

2.坚持产城互动、城乡一体改革发展的原则。新型工业化、镇域城市化、城乡一体化，三化融合互动，突破产业转型、城乡统筹、民生改善、生态修复四大领域的体制机制障碍。

3.坚持学习借鉴与自主创新相结合的原则。既要认真学习借鉴江苏、浙江等省扩权强镇试点和成都、滨海新区等综改试验区以及我省其他各类试点的经验，又要敢于担当，勇于先行先试，大胆创新和探索。

4.坚持整体推进、重点突破的原则。在搞好顶层设计、整体推进各项改革前提下，根据不同时期、不同领域、不同环节的扩权强镇改革任务，制定改革攻坚时间表和路线图。

（三）改革发展目标

——到2015年，以“园镇一体”为核心的行政管理体制基本形成，规划建设权、财政权、行政审批权、城管执法权等相应落实到位；以户籍制度改革、村改居等为主要内容的城乡一体化改革扎实推进，产城融合、城乡统筹格局初步形成；新兴产业促进机制、传统产业改造升级机制、落后产能淘汰机制、生态环境恢复补偿机制等初步完善；土地、投融资、科技、人才等要素盘活机制初步建立。

——到2015年，传统产业新型化、新兴产业规模化的态势日渐强劲，产业园区集聚、企业园区集群的格局基本形成，经济强镇的实力更加凸显，小城市的产业体系初步完善。工农业总产值达到200亿元；财政总收入达到10亿元，公共财政预算收入达到3亿元；服务业占GDP比重达到30%以上，非煤产业占工业增加值的比重达到86%以上。

——到2015年，镇域城镇化达到全国平均水平，城乡一体化走在全省前列，小城市架势已经拉开，城市的综合承载功能和综合服务功能日渐完善，晋城北部新城的雏形基本形成。城镇化率达到55%以上，镇区人口达到5万人；镇区集中供热普及率达到90%以上，污水处理率达到90%以上，镇域用气普及率达到98%以上。

——到2015年，全镇城乡居民收入、社会保障水平位居全省前列。

二、重大改革

（一）建立健全“园镇一体”行政管理体制

以加快转型综改试验扩权强镇为核心，对巴公镇域行政、园区管理体制进行重组再造，实行“园镇一体化”管理，副县级规格，赋予其部分县级行政管理权限和市级园区管理权限。基于小政府、大社会和建设服务型政府的理念，设置相应的办事机构和派出机构。派驻机构中党组织除上级有明确规定外，统一实行属地管理；在行政上实行双重领导体制，领导干部任免需征求镇党委意见；主要负责人的考核纳入镇政府考核体系，接受镇党委、政府的统一领导。

人员编制上，坚持精简、效能、综合原则，一岗多职、一人多责，无论是内设机构，还是派驻机构，都只履行行政管理职能，其附属的诸如设计、咨询、检测、环评等服务，一律不设机构、不增人员编制，一律交由社会中介组织承办。因扩权增岗确需增加的人员编制，主要在镇政府和园区管委会原编制中进行调剂，市县适当予以支持。

执行严格的推进计划。2013年底，制定出台“巴公扩权强镇行政管理体制改革实施细则”，成立起镇内设机构和派驻机构，明确职能，落实编制，规定级别，任命选举新一届镇党委、政府班子，镇内设机构、派驻机构的主要负责人和工作人员到位配齐，并挂牌运转；2014年底，主要职能基本落实；2015年底，进行总结回顾，对机构设置、职能和人员编制进行微调，至此，巴公“园镇一体”行政管理体制基本完善。（牵头单位：市编办，泽州县委、县政府等配合）

（二）推进财税体制改革

根据《预算法》“国家实行一级政府一级预算”的预算管理制度，按照事权与财权相匹配的原则，相应扩大巴公镇政府的财权，赋予其县一级独立财政管理权利。

理顺巴公镇与晋城市、泽州县的财政体制，建立独立的镇级税收征管机构及金库，凡应属税务部门征收的镇域内所有企业税收及相关非税收入由巴公镇镇级税务部门征收缴入镇金库。同时，应分配给巴公镇的各项均衡性和专项转移支付资金由泽州县财政按照相关规定分配下达巴公镇。镇金库未建立前，由县财政及时办理财政结算相关事项。

在现有财政支付体制不变的情况下，将巴公镇域内所有企业上缴税收县级留成部分按镇与县3：7分成，以2013年巴公镇域内税收收入为基数，市县分成比上年增长部分按50%返还镇财政。巴公镇域内的非税收入（土地出让金、计划生育社会抚养费、矿产资源有偿使用收入、煤炭可持续发展基金、排污费等）除上缴国家和省外，市、县分成部分全部留给巴公镇。镇级税收收入、非税收入应全部用于镇域内政权机关运转、经济社会事业发展、市政基础设施建设及其它一般公共服务支出等。

赋予镇政府建立对上级专项资金整合集中使用探索权，诸如建立对城镇污水处理设施配套管网以奖代投、小城镇建设奖励资金和移民搬迁改造资金等专项资金的统筹使用管理制度。制定压煤村庄搬迁政策，将搬迁费用列入煤炭企业生产成本，税前支出，并配套减免企业煤炭出境费等相关收费，调动企业搬迁积极性等。

执行严格的推进计划。2013年底，制定出台“巴公扩权强镇财政体制改革实施细则”、“巴公扩权强镇税收征管体制改革实施细则”、“巴公金库设立方案”，理顺市县与镇的财政体制，明确下放财权的名录、渠道和数量；2014年，新的财政年度，完全执行新的财政体制，该放的财权放下去，该拨付的资金拨到位；2015年，总结、微调、完善。（牵头单位：由市财政局、市国税局、市地税局、人行晋城中心支行分别按职责牵头，泽州县政府等配合）

（三）深化土地管理制度改革

在我省将要进行的土地利用总体规划中期评估后，安排巴公镇优先进行土地利用总体规划修改调整。

将巴公列为全省范围内跨区域城乡建设用地增减挂钩试点和跨区域耕地占补平衡试点，列为晋城市城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用两项政策交叉使用试点。试行土地“地票”交易，以市场方式规范土地指标流转。

通过复垦开发老旧住宅、搬迁压煤村庄、关停“五小企业”、废弃煤矿等土地为耕地所增加的建设用地指标，除用于当地经济社会发展外，余量可进入市土地交易市场进行公开交易。

按国家《关于促进小城镇健康发展的若干意见》要求，小城镇现有建设用地的有偿使用收益，留给巴公镇政府财政，统一用于巴公城镇的开发和建设。按照《晋城市加快工业园区建设的实施办法》，园区土地出让收入市、县分成部分，在足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社保支出及法定支出外，全额用于园区基础设施建设。

加大对巴公用地支持力度。巴公“园镇一体”作为全省扩权强镇试点的一种新的探索，在省级下达我市土地利用计划后，市政府可为扩权强镇单列计划指标，对巴公予以倾斜。

执行严格的推进计划。2013年底，制定出台“巴公扩权强镇土地管理制度改革实施细则”，明确各项土地改革试点的实施主体，并编制相关实施方案；2014年，大胆推进各项试点，并落实对巴公土地的收益和指标的倾斜政策；2015年，总结、微调、完善。（牵头单位：市国土资源局，泽州县政府等配合）

（四）推进投融资体制改革

加快审批体制改革。坚持减放并举、能放则放，凡符合国家、省、市产业政策，在泽州县审批权限之内的企业、政府投资项目，除法律、法规明确规定必须由泽州县审批、核准、备案之外，由巴公镇自主审批确定，报泽州县主管部门备案。凡规划、城建、土地、环保等方面原由市审批、核准的行政审批事项，通过直接放权、委托管理、机构延伸等形式下放。（牵头单位：市监察局，市规划局、市住建局、市国土局、市环保局、泽州县政府等配合）

创新市政设施投融资方式。鼓励社会资金、外资采取独资、合资、合作、入股、产权转让和特许经营等多种方式，参与市政设施建设、经营。充分利用镇财政和土地储备中心两个融资平台，鼓励实行BOT（建设—经营—转让）、BOOT（建设—所有—经营—转让）、BOO（建设—所有—经营）、ROT（重整—经营—转让）、POT（购买—经营—转让）、BLT（建设—租赁—转让）等方式投资建设市政设施。（牵头单位：泽州县政府）

创新园区建设管理体制。改变工业园区政府建政府管单一模式，积极推进产业地产运营商管理模式、发达地区开发区整体引入模式、优秀园区管理团队提升园区管理水平模式。政府投资园区建设的资金可以租厂房、补贴物业费的形式吸引企业进园入区。（牵头单位：泽州县政府）

执行严格的推进计划。2013年底，制定出台“巴公扩权强镇投融资体制改革实施细则”，明确市县各减少的审批环节、简化的审批程序、下放的审批权利；2014年，按新的投融资体制运行，使巴公切实感到招商引资上项目的便捷；2015年，总结、微调、完善。（牵头单位：市监察局，市发改委、市规划局、市住建局、市国土局、市环保局、市商务局、市招商局、泽州县政府等配合）

（五）创新城乡统筹体制机制

深化户籍制度改革，流动人口实行统一的居住证登记制度。同时，健全完善配套改革措施，保障新落户人口与原居民、城镇人口与乡村人口平等享有就业、住房、医疗、养老、教育等权利。全面推进“村改居”工作，完成镇核心区域的巴公一村、巴公二村、巴公三村、巴公四村、官庄村、东四义村和西四义村“村改居”。

执行严格的推进计划。2013年底，制定出台“巴公扩权强镇城乡统筹体制改革实施细则”，明确巴公镇户籍制度、村改居等改革具体办法，做好摸底工作；2014年，完成镇区人口户籍登记和镇区“村改居”工作；2015年，完成全镇域人口户籍登记和工业园区内村庄的“村改居”工作。（牵头单位：市公安局、市民政局分别按职责牵头，市人社局、市住建局、市卫生局、市教育局、泽州县政府等配合）

（六）创新产业转型和工业园区建设体制机制

创新产业转型体制机制，成立产业升级指导委员会，建立领导联系产业制度，协调解决产业转型发展中的突出问题。工业园区建设，按照“产业集结、工业集聚、企业集群”和市场化运作的原则，加快体制机制创新。完善产业发展与生态环境保护修复机制，建立排污费征收标准动态调整机制，实施排污权有偿使用及交易制度，探索排污权抵押贷款管理办法。（牵头单位：市经信委、市环保局分别按职责牵头，市发改委、市科技局、市中小企业局、泽州县政府等配合）

三、重大事项

（一）以实现“五规合一”为核心高标准编制城镇建设总体规划

围绕巴公镇经济和社会发展中长期目标，依据城市总体规划，着眼巴公长远可持续发展，聘请省内外顶尖城市规划单位或团队，高标准高起点编制城镇建设总体规划，以此为引导，同步完善产业规划、土地利用规划和环境保护规划，以明确建成区规模，拉大镇区框架，优化镇区功能分区，提高建设档次和品位，增强产业集中、综合承载和服务功能。该规划要具有现代气息、地域符号、人文关怀、产业布局合理、生态园林等特点。（责任单位：巴公镇党委、政府）

（二）以加快工业园区建设为核心加快推进产业转型

装备制造工业园依托清慧制造、东方等企业，重点发展基础零部件、机械配套件、煤矿机械、高端管件等装备制造产业；钢铁煤化工工业园依托兰花、天泽等煤化工企业，通过严格环境准入，资产重组、产业整合等，加快发展循环经济；依托中小微企业孵化园泽州示范基地，加快中小微企业发展。要统筹园区水、电、路、气等基础设施建设，合理布局各园区功能，为新兴产业按“飞地经济”模式发展留出空间。（责任单位：巴公镇党委、政府）

（三）以镇区扩容提质为核心加快城乡一体化进程

加快巴原新城建设，抓好压煤村庄搬迁、旧村改造、市场化开发、保障性住房及基础设施建设，推进城乡一体的就业、社会保障、公共财政和社会管理等。完善以路、水、电、气为主的基础设施网络体系，打造镇村“15分钟交通圈”和市镇“15分钟交通网”。实施科工贸大街、华达街延伸、民生路和西环路等建设工程，初步形成“四纵四横”城市道路骨架；推进集中供水管网建设，完善换热站和主辅管网建设。（责任单位：巴公镇党委、政府）

（四）以完善公共服务功能为核心进一步改善民生

着力实施就业、社会保障、教育强基、健康提升、文化建设、便民服务和民主法治建设等6大工程，加快四校（高中、初中、小学、幼儿园）、三中心（文体中心、农民培训中心、便民服务中心）、二院（中心卫生院、综合性敬老院）、一网（保障网）建设。（责任单位：巴公镇党委、政府）

（五）以建设龙王山休闲度假区为核心加快推进镇域生态化

以镇区园林化、园区生态化为重点，大搞植树造林，形成点、线、面生态林业网络。借白马寺山景区成功开发之力，将龙王山开发与白马寺山景区相融合，鼓励和引导各类资金参与投资建设，整合资源，深度开发，把龙王山建成晋城市区“后花园”、巴公南部“休闲、健身、体验”三位一体休闲度假区。重点抓好东四义健身、体验、休闲庄园建设和山耳东景观绿化等。狠抓环境综合整治，根治道路（街道）、村庄、养殖场（户）、大气和水环境的“脏、乱、差”状况，重点抓好巴公河生态治理和巴公南河生活污水处理。（责任单位：巴公镇党委、政府）

四、重点项目

巴公已处在加速推进工业化、城镇化、农业现代化的新阶段，围绕产业转型、生态修复、城乡统筹、民生改善四大任务，实施项目强基工程，倾力打造北部工业园区、中部商业生活区、南部休闲旅游区三大板块，率先实现城乡发展一体化建设目标，为扩权强镇试点奠定坚实基础。

2013—2015年，全面启动和实施53个重点项目，总投资约120亿元，其中：2013年计划投资21.83亿元，竣工项目12个；2014年计划投资35.39亿元，竣工项目13个；2015年计划投资23.76亿元，竣工项目19个。（责任单位：巴公镇党委、政府）

五、保障措施

（一）加强组织领导

巴公扩权强镇试点，是全省综改扩权强镇试点，也是市委、市政府综改“一号工程”，市县镇党委、政府及有关职能部门必须切实加强组织领导，市政府成立转型综改扩权强镇巴公试点领导组及办公室，组长由市长担任，办公室设在市综改办，泽州县和巴公镇也要成立相应的组织机构，明确责任主体，做到机构健全、人员到位、责任落实，确保巴公扩权强镇试点扎实推进，取得实效。

（二）健全责任机制

建立健全巴公扩权强镇试点目标责任制，层层分解任务，层层细化责任，每项工作都要明确分管领导、责任部门和责任人，每项任务都要制定具体的完成时限和标准要求。对重点扩权事项、重大项目，实行领导包保责任制。实施年度目标管理，及时研究、分析、解决改革试验中出现的新情况、新问题，确保实施方案任务的完成。

（三）加大考核、问责力度

健全考核机制，按照目标责任制的要求，采取集中检查、个别抽查、跟踪督查、年中年终考核等多种形式，加强督促检查，确保各项工作落到实处，取得实效。实行岗位问责，加大奖惩问责力度，建立专项奖励基金，以计分排名次的方式，与单位和个人年终考核挂钩。

（四）优化改革探索环境

健全鼓励创新机制、试错纠错机制、保驾护航机制和考核奖惩导向机制，不断激发改革者的热情和智慧，使扩权强镇试点永葆活力和动力。

（五）加强宣传引导

广泛开展舆论宣传，宣传各地扩权强镇、转型综改试验的创新举措、先进典型，调动全社会积极参与综改试验的自觉性、积极性，形成主动投身改革、真心拥护改革的社会大环境，营造鼓励探索、勇于担当、上下齐心推进巴公扩权强镇试点的浓厚氛围和工作合力。

（六）加强交流沟通与协调配合

建立镇县市与省的上下沟通交流机制，在省综改办的指导下，建立健全市县镇三级综改工作例会制、进度定期上报制、季度汇报制等制度，主动对接，争取上级支持；加强综改职能部门与其他相关职能部门之间的协调配合，排除梗阻，形成合力；加强对外交流，走出去请进来，互相学习，互相促进，丰富综改内容，完善综改思路与举措。

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