包头市人民政府办公厅关于印发包头市草原生态保护补助奖励机制实施方案的通知

包头市人民政府办公厅关于印发包头市草原生态保护补助奖励机制实施方案的通知

包头市人民政府办公厅关于印发包头市草原生态保护补助奖励机制实施方案的通知

包府办发〔2011〕175号

各旗、县、区人民政府，稀土高新区管委会，市直有关部门、单位，中直、区直企事业单位：

经市政府同意，现将《包头市草原生态保护补助奖励机制实施方案》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

二○一一年九月十九日

包头市草原生态保护补助奖励机制实施方案

为贯彻落实国家草原生态保护补助奖励政策，根据《内蒙古自治区草原生态保护补助奖励机制实施方案》，结合我市实际，制定本方案。

一、包头市草原基本状况

（一）天然草原现状

我市处于干旱草原和荒漠草原过渡地带，属于西部干旱、半干旱地区，国土面积27691平方公里。全市草原共有5大类10个亚类，草地面积辽阔，资源丰富。据2009—2010年全区草原普查调查统计，全市草场面积为3019万亩（其中，达茂旗2447万亩、固阳县399万亩、其它旗县区173万亩）。2008年以前，由于受干旱、过度放牧、垦荒等自然和人为因素影响，我市大青山以北地区生态植被状况日趋恶化，草原“三化”（退化、沙化、盐渍化）现象逐年加剧。其中，达茂旗草原“三化”面积达到2128万亩，占当地草原总面积的85%，严重影响我市北部地区生态屏障和农牧民生产生活。

经过西部大开发政策的落实和我市全面实施围封禁牧工程，草原生态得到明显改善。据我市草原部门监测，2008年山北地区植被平均盖度达到29.5%，较禁牧前提高8.1个百分点。2009年和2010年，山北地区由于遭受几十年不遇的严重干旱，草场植被盖度与2008年相比有所降低，但明显好于往年干旱年份，而且根系固沙作用明显，全市草原生态进入退化趋缓、局部好转的恢复阶段。

（二）草原保护建设取得的成效与存在的问题

1．取得的成效。

“十一五”期间，市委、市政府实施了“收缩、转移、集中”发展战略，大力推进围封禁牧舍饲圈养工程，通过禁牧、退耕、转移安置、村庄撤并等措施，收缩农牧业战线，促进草原生态自然恢复，加强草原生态保护与建设，草原生态建设工作取得了可喜的成绩。

（1）鼠虫害得到了有效控制。“十一五”期间，我市草原鼠虫害发生面积达2327.3万亩，其中严重发生面积1278万亩，防治面积达1258万亩。各级财政投入的防治资金约1200万元。草原治虫灭鼠工作的积极开展，有效地保护了草原植被。

（2）草业建设成效突出。“十一五”期间，全市草原建设总规模1130余万亩，其中人工种草达300余万亩，饲料作物种植面积达760余万亩，调制青贮饲料总量达80亿公斤。饲草料的大面积种植，不仅夯实了我市养殖业的物质基础，同时对缓解我市草场压力起到了积极作用。

（3）生态建设成果显现。2007年8月开始，全市实施禁牧以来，3000多万亩草场得到了休养生息的机会，市本级及旗县区财政累计投入草场禁牧补贴经费近4亿元，有效解决了牧民转移安置、就业、教育、养老保险等问题。草原生态植被得以明显恢复,禁牧前植被监测指标为：草群高度13.2厘米、盖度21.4%、鲜草产量1022.3公斤/公顷，禁牧后同期植被监测指标达到：草群高度15.03厘米、盖度29.51%、鲜草产量1377.7公斤/公顷，三项指标同比分别增加13%、38%、35%以上。

（4）舍饲圈养效果明显。为配合草场禁牧，2007年—2009年全市推进舍施圈养工作三年累计投入扶持资金高达1.52亿元，累计新建和改扩建棚圈270万平方米，青贮窖32万立方米，为转变畜牧业生产方式打下了坚实基础。我市牲畜存栏在刚实施围封禁牧时有所减少，但近年来又得到了恢复和增加。2010年牲畜存栏较2006年增加10%，肉类总产量提高35%。

2．存在的问题。

（1）牧民生产生活成本增加。部分牧民转移安置后，由于生活方式发生了转变，日常消费性支出以及生产资料费用大幅增加。据2010年抽样调查，全市牧民转移进城后，每户水电暖等生活必需支出较在牧区生活年均增加5000元以上，特别是在城镇购房的牧户支出更大。同时，禁牧后仍从事养殖业的牧户，由于饲草料外购，饲养成本比禁牧前增加60%以上。

（2）牧民就业空间相对狭窄。禁牧后，除约35%的劳动力仍从事第一产业外，其余劳动力需要转产转业。由于牧民长期形成的生活、生产方式在短期内难以转变，又缺乏其它专业技能，导致就业面狭窄，难以通过外出务工等方式增加收入。

（3）牧民政策性收入差距大。牧民禁牧后，草场禁牧补贴成为牧民收入的主要来源（人均5100元/年）。但由于牧民草牧场承包面积不同，补贴数额差距较大。年人均享受草牧场补贴资金最多的牧民达到1.5万元，最少的牧民只有225元。

二、总体思路及原则

（一）总体思路

以科学发展观为指导，坚持草原生态保护与建设并重，自然恢复和工程措施并举的指导方针，尽快扭转草原生态环境总体持续退化的趋势，强化草原生态的战略地位和作用。按照“四保一完善”（即保生态、保收入、保稳定、保供给、完善相关制度）的总体要求，以保护和改善天然草原生态环境，增加牧民收入，促进畜牧业生产经营方式转变，发展现代草原畜牧业为目标，整合多渠道资金、技术以及资源优势，促进牧区经济社会稳定与繁荣，推进生态文明与进步。

（二）具体目标

力争到“十二五”期末，使草原生态持续退化的局面得到显著改善，单位面积产草量明显增加；全市草场沙化、退化趋势得到有效遏制，治理面积进一步扩大，生态环境明显改善，山北地区植被覆盖度达到35%，较2010年的30%提高5个百分点；优质牧草种植面积稳定在70万亩以上，年生产干草总量5.6亿公斤；牧民年平均收入增长12%。积极稳妥做好牧民转移安置工作。

（三）基本原则

1．坚持统筹规划、突出重点、全面推进的原则。

统筹安排草原生态保护补奖项目区，突出基本草原保护为重点，全面推进禁牧工作。

2．坚持生态优先、生产发展、生活富裕的原则。

以恢复和保护草原生态环境为切入点，改善牧区传统的生活方式和生产格局，调整畜种和畜群结构，大力发展家庭牧场和牧民经济合作组织，发展集约化、标准化的高效畜牧业，拓展牧民增收渠道。

3．坚持政府引导、部门合作、牧民为主的原则。

各级政府要积极引导、广泛宣传、周密部署。各相关职能部门要在政策制定和资金投向上形成合力，尊重牧民意愿，充分调动牧民保护草原生态和可持续发展利用的积极性和责任感，使牧民明确既是草原保护的受益主体也是责任主体。

（四）基本要求

1．草原生态补奖政策关系到广大牧民的切身利益，为稳步推进政策落实，我市采取“四到”旗县区的措施，即任务、资金、办法、责任到旗县区。全市要加强统筹监管，各旗县区的实施方案须经市草原生态保护补助奖励机制领导小组办公室审核批复后方可实施。

2．我市草原生态奖补机制所涉及到的草原不设立草畜平衡区，全部为禁牧区。

3．为了保证补奖机制落实的公平合理，全市牧区承包到户草场全部实施全覆盖补贴。我市将根据实际确定每个旗县的补奖任务及资金。

4．2010年自治区下达给达茂旗所实施的阶段性禁牧区项目，全部转入草原生态保护补奖机制区，并执行统一补助标准。

5．为了避免农牧户补奖额度过高或过低，我市实行封顶和保底措施。封顶的标准是，按照我市上年度农牧民人均纯收入的2倍进行控制，对符合奖补条件的农牧民、农牧工，执行5000元保底标准（石拐区另行研究确定）。

6．2011年，我市将结合自治区补奖机制开展转移安置试点工作，计划在达茂旗实施。转移安置工作要坚持牧民自愿，不搞硬性摊派，确保移得出、稳得住。

7．实行牧民管护员制度，牧民管护员的工资由自治区、市及旗县区三级共同承担。

8．已经依法流转的草原其禁牧补助仍然归原承包人，如与现行法律法规相违背，以现行法律法规为准。

9．坚持“五到户”，即任务落实到户、补助发放到户、服务指导到户、监督管理到户、建档立卡到户。

10．加快牧区畜种改良步伐，提高个体生产性能，有效弥补减畜损失。扶持半农半牧区和农区加强畜牧业基础设施建设，增强饲草料供给能力，不断提高畜牧业生产能力，稳定畜产品市场供给。

（五）实施范围

以我市2010年草原普查确定的天然草原为依据，凡具有草原承包经营权证或联户经营权证，从事草原畜牧业生产的农牧民、农牧工均可享受禁牧补助。达茂旗、石拐区、九原区和昆区等牧区经营权证到户的草场要达到全覆盖。

三、补奖方案

（一）禁牧补助

1．补奖标准。

按照每亩补助6元执行。自治区下达天然草场每亩禁牧补贴5.28元，每亩不足部分0.72元由旗县区财政补齐。

2．补奖面积。

补奖牧区禁牧草场面积2415.29万亩，目前已落实承包到户面积2415.29万亩，其中达茂旗2353.91万亩，石拐区10.8万亩，九原区32.88万亩，昆区17.7万亩。牧区承包到户草场全覆盖。

3．保底。

保底标准为每人每年5000元，保底资金由旗县区财政承担。

（二）牧草种植补贴

1．补奖标准。

优良多年生牧草每亩补贴100元，在3年内补给。具体补贴标准为新建当年60元/亩（30元/亩以种子形式补贴，另30元/亩补贴直接发放到户），第二年30元/亩，第三年10元/亩（达到亩产标准以上给予补贴）；2010年以前保有面积补贴标准为10元/亩（达到亩产标准以上给予补贴），补贴年限为2年。优良一年生牧草补贴标准为15元/亩·年。新建饲用灌木补贴标准为10元/亩，补贴年限为1年。

2．补奖面积、范围、对象、方式。

（1）面积：

执行自治区下达的补贴面积。

（2）范围：

牧草良种补贴对全市优质多年生牧草和饲用灌木实行全覆盖补贴。达茂旗牧区及其他旗县区5个牧业嘎查和固阳县一年生牧草部分覆盖补贴，农区一年生牧草不予补贴。

3．对象。

生产中种植牧草良种的农牧民。

4．方式。

地方补贴资金以种子形式发放、中央补贴资金以一卡通形式发放到户。

（三）牧民生产资料补贴

按照《内蒙古自治区草原生态保护补助奖励机制实施方案》确定的范围执行。在达茂旗补助6500户，每年每户500元。

（四）配套政策

1．内蒙古配套政策。

（1）牧民更新的种公羊予以补贴，标准为种公羊800元/只/年，肉牛良种基础母牛饲养每年每头补贴50元。2011年自治区以项目的形式组织实施，具体补贴的标准和范围按照自治区农牧业厅、财政厅下发的《内蒙古自治区种公羊、肉牛冻精及良种肉牛基础母牛饲养补贴实施方案》（内农牧畜发〔2011〕121号）执行。

（2）对牧民购买的畜牧业用机械，在中央财政资金补贴30%的基础上，自治区财政资金累加补贴20%，使总体补贴比例达到50%。

（3）牧民管护员工资每人每年4000元，由自治区各级财政承担，其中，自治区级承担50%，盟市旗县承担50%。

（4）转移安置试点补贴每人补贴8万元，由自治区各级财政承担，其中，自治区级承担50%，盟市、旗县承担50%。具体实施方案待自治区方案出台后，另行研究确定。

2．包头市配套政策。

（1）禁牧补贴：

禁牧补贴标准由自治区按标准系数折算后的每亩5.28元调整为每亩6.00元，调整不足部分由旗县区财政承担（0.72元/每亩）。

（2）保底政策：

保底标准为每人每年5000元，保底资金由旗县区财政承担。

（3）草种补贴：

我市除执行自治区补贴标准外，市本级与旗县区共同追加配套补贴新增多年生牧草种子资金30元每亩，补贴面积12万亩，种子由市级相关部门统一采购后，按计划发放各旗县区种植。补贴资金按市本级与旗县区按1:1匹配。

（4）草原管护补贴：

经费由自治区、市本级、旗县区按2:1:1匹配。

四、保障措施

（一）组织领导保障

为了加强草原生态保护补奖机制工作的领导，市政府决定成立草原生态补奖机制工作领导小组，领导小组办公室设在市农牧业局，负责奖补机制的日常工作。领导小组办公室下设监理监测组、人工种草技术支撑组和项目服务组三个工作组。各旗县区尽快成立补奖机制领导小组，一把手担任组长，分管领导为副组长，各局主要领导为成员单位的专门工作机构，负责落实补奖机制的重大事宜。根据各地实际情况，认真研究补奖机制的实施办法、制定有关方针政策及相关规定。各苏木、嘎查也要成立相应的组织机构。形成自上而下的组织保障体系，层层签订责任状，形成一级抓一级、层层有人管、事事有人办的工作格局,为全面落实补奖机制提供强有力的组织保障。

（二）法规政策保障

落实补奖机制，严格执行《中华人民共和国草原法》、《内蒙古自治区草原管理条例》、《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》、农业部《草畜平衡管理办法》等法律法规以及自治区即将出台的内蒙古自治区禁牧和草畜平衡监督管理办法、补奖机制管理办法、牧草种子补贴管理办法等一系列相关管理办法和规定，全面落实好草原生态保护补助奖励机制。各旗县区要根据实际确定切实可行的办法，加大草原“双权一制”的落实和清理非牧民占用草场工作力度，使补奖机制的落实有法可依、有章可循。

（三）资金保障

补奖机制是一项复杂的系统工程，与牧民的生产与生活息息相关，涉及千家万户。要严格按照自治区政府的统一部署，以实施补奖机制为契机，整合涉及“三牧”工作的各类资金和项目，形成保生态、惠民生、促和谐的统筹协调机制。市和各旗县区现有的草原生态保护建设预算内资金要继续留用，并逐年增加投入，市本级2011年已列入预算的5150万元禁牧补贴资金不列入此次补奖范围，用于原计划旗县区牧民生产补贴、改善住房和园区基础设施建设。奖补机制实施期间，市本级部门工作经费每年100万元，列入市本级财政预算；各旗县区根据各自实际情况，确定工作经费，足额列入预算。

（四）技术人力保障

补奖机制涉及草原面积大，实施范围广，技术难点多，市政府将组织力量对补奖机制政策深入研究，并制定工作计划，编制实施方案，全程跟踪调研，及时发现，解决实施中出现的新问题。草原监理监测组由市草原监督管理所牵头，会同各旗县区草原监理部门和技术推广部门，负责对实行禁牧和草畜平衡的草原进行监督管理，负责管理牧民监管员队伍，并负责起草禁牧和草畜平衡监督管理办法，负责对草畜平衡及植被恢复状况进行动态监测，为开展补奖机制提供科学依据，并负责起草监测技术标准。人工种草技术支撑组由市草原工作站牵头，会同各旗县区草原技术推广部门，负责对人工种植优良牧草进行技术指导和服务，并负责起草技术手册。项目服务组由市农牧业局抽调技术人员组成，负责整个工程的管理、监督和项目库建设。

（五）动态监测与评估保障

为了及时掌握草原生态保护补助奖励机制实施的成效，在实施补奖机制区域，将应用3S技术，结合地面抽样调查数据，建立监测评估指标体系，对区域内的草原变化情况进行全面监测与评估。全市共设监测样地、样点101个，其中地面监测点32个，同时抽取牧户调查样点32个，重点固定监测样点15个，主要草原类型的调查路线样地22个。监测指标包括生态状况、植被生长状况、家畜状况等30个指标，评价指标包括植物种数量、盖度、产量、超载率等13个指标。

禁牧区每年进行一次植被恢复状况监测与评价，植被恢复水平分为未恢复、初步恢复、较好恢复、恢复四级进行评价。

（六）奖惩机制保障

补奖机制的一个重要特点就是实行奖励制度。目的就是要充分调动广大牧民和地方政府保护草原生态的积极性。我市也要参照国家和自治区的相关规定，结合实际，细化奖励的相关标准，制定补奖机制奖惩办法，对奖补工作成绩突出的单位和旗县给予奖励。同时还要建立责任追究制度，纪检监察部门实行全程跟踪督察。对于在禁牧区放牧，对牧民奖补资金落实不到位的旗县，要层层追究领导责任，市政府将落实补奖机制作为对旗县区政府实绩考核的关键性指标。

（七）草原监督管理保障

旗县区人民政府应当健全和完善草原监督管理机构，配备专职草原监督管理人员，保证禁牧管理工作经费，确保禁牧区禁得住。监督管理的重点应当包括，草原所有权单位和使用权单位与草原承包经营者签订禁牧责任书和草畜平衡责任书；禁牧落实情况的监督检查和查处规定。

为了把国家草原生态保护补助奖励机制落到实处，促进牧民增收，加强基层草原管护力度，每个嘎查（村）根据实际情况，聘用1—2名草原管护员为固定公益性岗位。嘎查（村）级草原管护员由旗县草原监理机构根据草原面积、管护任务确定人员数量，统一组织考试录用，采取一年一聘，统一管理。

（八）牧区经营管理体系保障

加强牧区经营管理体系建设，是做好草原奖补机制落实的基础。各级农牧业经营管理部门要及时掌握牧区牧民生产生活状况的第一手资料，建立经营管理信息库，全程跟踪补奖机制落实后，牧区的经济发展状况，牧民的收入变化情况，尤其是转移牧民生产生活和就业安置情况，对补奖机制实施中的经验教训及时总结整改，提出相应的政策调整意见。

（九）纪检监察保障

为了防止在实施补奖机制过程中出现滞留、套取、冒领和贪占资金问题，我市将建立严格的监督检查制度。补奖机制要实行全过程的公开透明，充分发挥纪检监察和审计等部门的监督作用，完善监督工作链条，切实防止党政机关公职人员占用草场冒领补助资金以及草场占有不公等问题。纪检监察部门对补助资金的发放工作要提出纪律要求，对于在资金发放过程中发生严重违纪行为的工作人员要实行责任追究，并加大对违纪人员的查处力度，确保补奖资金能够落到实处，确保农牧民的权益得到保障。

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