吉林省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于加强我省未利用地管理与保护意见的通知

吉林省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于加强我省未利用地管理与保护意见的通知

吉林省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于加强我省未利用地管理与保护意见的通知

吉政办发〔2003〕22号

各市州、县（市）人民政府，省政府有关部门：

省国土资源厅《关于加强我省未利用地管理与保护的意见》已经省政府同意，现转发给你们，请认真贯彻落实。

吉林省人民政府办公厅

二○○三年四月二十四日

关于加强我省未利用地管理与保护的意见

（省国土资源厅二OO三年四月十八日）

未利用地是重要的后备资源，是土地利用结构调整的最大变数，也是生态省建设中合理利用土地资源的有效缓冲空间。利用和保护好未利用地，对于提高生态保育水平，确保生态安全，为全省经济可持续发展提供生态支持，具有举足轻重的作用。

一、未利用地资源的基本情况

《中华人民共和国土地管理法》明确，未利用地是指农用地、建设用地以外的土地。按照国土资源部制定的全国土地分类（试行）和我省土地资源利用实际，我省未利用地，主要包括苇地、滩涂、荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地、其他未利用土地等9种类型。

（一）未利用地构成。从长期的历史过程看，未利用地大部分是由于土地资源过度开发和不合理利用演替形成的。根据2001年土地利用现状变更调查结果，全省共有未利用地140.52万公顷，占幅员面积的7.4%。具体构成如下：

未利用地分类面积统计（表格详见《吉林政报》）

（二）未利用地地域分布。从地域分布上看，白城市未利用地面积最多，占全省未利用地的38.7%；其次是松原市、延边州，分别占13.5%和13%；再次是长春、吉林市，均占8.8%；数量较少的地区是辽源、白山、通化、四平市，分别占1.8%、3%、5.5%、6.9%。详见如下统计：

未利用地市州分布情况统计（表格详见《吉林政报》）

（三）未利用地的生态作用。由于地貌构成上的独特组合（东、西、北分别为长白山、松嫩平原和大小兴安岭），我省生态系统呈现为一个完整的物流体系。对该体系生态安全构成隐患的，正是生态脆弱区内土地的不合理开发利用。我省未利用地60%以上分布在中西部的生态脆弱区内，东部的未利用地虽然面积较少，但大都分布在江河谷地等重要的生态功能区内。我省未利用地大多承担着重要和不可替代的生态功能，如容纳、过滤、保持水土、涵养水源等等。因此，对未利用地应立足于保护，以充分发挥其生态功能。

二、未利用地过度开发和不合理利用产生的主要问题

根据统计部门公布的国民经济统计数据，我省耕地面积建国初期为446.8万公顷，2000年为399.4万公顷。而根据土地部门所作的土地利用现状变更调查，2001年底全省耕地面积为557.4万公顷（土地部门调查的耕地面积在1997年第二次全国农业普查过程中与省统计局联合发布，此后逐年变更）。与建国初期数据比较，我省耕地面积增加了100多万公顷，说明对未利用地等土地资源的开发强度比较高。未利用地等土地资源的过度开发和不合理利用，造成了较为严重的生态问题，“沙线东移，沟壑西展”，生态恶化现象比较严重，这种趋势直到近年来仍没有得到有效遏制和缓解。具体表现为：

（一）土地沙漠化扩大。根据2001年末有关数据显示，白城、松原两市现有未纳入统计部门统计范围的耕地为48.36万公顷（土地部门土地利用现状变更调查的耕地面积减去统计局公布的国民经济统计数据），几乎都来自于土地资源的过度开发。这些新垦荒地很多都是处于防护林网保护之外的潜在轻度沙漠化土地，土地开垦后脆弱的植被层遭到破坏，造成地表裸露。在干旱、少雨、大风的气候条件下，就地起沙，加速了土地的沙漠化进程。根据《吉林省生态环境现状调查评价与<生态省建设总体规划纲要>方案的研究》提供的成果表明，西部沙漠化土地面积为78.43万公顷，占该区土地总面积的12.3%。同时，我省境内向（海）?D乌（兰图嘎）、洮儿河右岸、海?D丰（辽宁昌图?D我省梨树）3条大沙带都有不断东扩的趋势，土地沙漠化正在向东转移，对中部商品粮基地构成严重威胁。

（二）土地盐碱化逐渐加剧。过度开垦破坏了地表植被和生态平衡的稳定性，加剧了土壤水分蒸发和盐分上升运动，造成土壤盐碱化。特别是新开垦的水田，由于排灌设施不完善甚至不具备，水分不能及时排除，造成了土壤盐碱化和次生盐渍化。据有关研究成果，我省西部共有盐碱化土地165.3万公顷，占该区总面积的25.9%。20世纪80年代初和90年代末数据的对比表明，西部土地盐碱化程度加重的趋势相当明显。这期间，中度和重度以上盐碱化土地增加了101万公顷，增幅达2倍多。

（三）草地退化日益严重。盲目开垦草原加之不合理利用等人为因素，对我省西部草原造成了严重破坏。到1999年，我省西部有草原136万公顷，比1985年减少了52.67万公顷，年均减少2.8%。此外，现有草地中退化面积占80%以上，草地生产能力已近枯竭。与1985年相比，退化草地增加了近45万公顷，其中90%以上为中度和重度退化。如果以这样的速度减少和退化，再过20年，西部草原将不复存在，后果难以想象。

（四）局部地区水土流失仍在发展。根据省水土保持监测部门遥感监测调查结果，20世纪90年代末全省水土流失面积为315万公顷，占土地总面积的16.48%。由于水土流失，每年大约有1.07亿吨的土壤流入江河，流失的养分相当于25万吨化肥。尽管多年来加大治理力度，水土流失得到了一定程度的治理，总面积有减少趋势，但局部地区仍在进一步发展，在治理的同时，还在不断产生新的水土流失。资料显示，1995年前11年间，因开荒等人为因素新产生水土流失面积58.26万公顷，平均每年新增5.3万公顷。

（五）湿地萎缩现象严重。表现在西部，主要是对河漫滩和湖泊泡沼周边地带湿地的农业围垦逐年加剧，造成了较为严重的土地盐渍化和沙化。如被列入国家级自然保护区（1986年）和国际重要湿地名录（1992年）的向海自然保护区，自1989年至1998年，有近400公顷沼泽湿地被垦为耕地，占该保护区沼泽湿地面积的1.7%。表现在东部，一是对分布在山间盆地、谷地、河漫滩中草丛沼泽的围垦。布尔哈通河、图们江和东辽河等流域表现比较突出。二是对湿地中泥炭矿产的掠夺式开采。泥炭资源遍布东部的丘陵低山地区，各地普遍采用手工操作、一挖到底的做法，使得许多具有重要生态和经济价值的泥炭沼泽遭到严重破坏，失去了持续利用的价值。由于对湿地的过度围垦和开采，造成湿地面积锐减，调蓄洪水功能逐渐下降，致使水患频率大大增加。1995、1998年两次特大洪水，都与湿地生态破坏有着极其密切的关系。同时，围垦湿地改变了原有的景观生态格局，对生物多样性构成了严重威胁。

（六）地下水位下降。我省各地特别是西部地区开发的水田，大部分采取打井灌溉方式，造成地下水过度开采。同时，由于气候干旱，降雨偏少，长期开采量大于补给量，区域地下水位大幅下降，改变了地下水的补给、迳流和排泄规律，更加剧了淡水紧张局面。据省地质环境监测总站多年监测结果统计，近年来西部地区由于大量开采地下水，区域地下水位普遍下降，局部地段下降了2-3米，下降幅度为地下水含水层厚度的5-20%。这些开采的地下水，有相当一部分是用于新开垦水田的灌溉。过量抽取地下水，无疑会使西部本来就很脆弱的生态环境和地质环境更加恶化。

三、加强未利用地管理和保护的对策

造成我省未利用地等土地资源过度开发和不合理利用的原因，除经济利益驱动、生态环境保护意识薄弱等因素外，管理方面的缺陷不容忽视。根据有关部门对近10年来未利用地开发成耕地的批准情况的统计，未经批准、擅自开发的比例占总数的37.5%；经土地部门批准的为33.3%；经其他有关部门批准的为29.2%。因此，加强未利用地保护，改善和恢复生态环境，首要的是靠加强和规范管理解决问题。为此，应采取如下措施：

（一）依法加强对未利用地开发的管理和监督工作。过度的未利用地开发，即改变未利用地的用途，将其开发为耕地和建设用地，是造成我省生态问题的主要原因之一。《中华人民共和国土地管理法》第三十九条规定：“开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行"。根据《土地管理法》及相关法律法规的要求，为保护和改善我省生态环境，要在省政府的统一领导下，由国土资源部门会同农业、林业、牧业等相关部门，根据各自的职能分工，依法加强对未利用地开发的管理和监督工作。

（二）严格按照土地利用总体规划和生态省建设总体规划纲要管理和保护未利用地。土地利用总体规划是规范各类土地开发利用活动的法定依据。《国务院关于吉林省土地利用总体规划的批复》（国函〔1999〕96号）明确指出：“城乡建设、土地开发等各项土地利用活动都必须符合《规划》的要求”。今后我省未利用地的利用、开发等各项活动，必须严格遵守土地利用总体规划。编制、实施涉及未利用地资源的部门专项用地规划，应当服从或与土地利用总体规划相衔接。对未利用地的保护和治理，要按照《环境保护法》、《草原法》、《森林法》等法律法规的要求，与生态省建设总体规划纲要的实施紧密结合。

中西部平原区，要以防治土地荒漠化为目标，着重加强荒草地、盐碱地、沙地等未利用土地的保护和治理，控制耕地开发，有计划地实施退耕还草、还水，加强防护林网建设，改良更新草原，防止过度放牧；东部山地丘陵区，要以防治水土流失为目标，重点加强对沟谷沼泽等未利用土地的保护和治理，控制耕地开发，恢复各流域湿地生态；要有计划地实施坡耕地、参地的退耕还林还草，推进天然林保护工程，合理开发利用草山、草坡，不断改善森林生态系统和草地生态系统。

（三）对未利用地开发实施项目管理。对将未利用地开发成耕地和建设用地的，应由国土资源部门会同相关部门组织论证、审查、批准。在管理未利用地开发项目过程中，首先必须按照生态建设要求，对耕地开发实行严格控制。同时，要加强监督、检查。对未经审批、擅自开发未利用地影响生态环境的，依法严肃处理；对已经造成生态环境破坏的，依照相关法律、法规，责令限期退耕，恢复植被。

（四）积极推进土地复垦、整理。根据我省实际，在严格控制未利用地开发的前提下，可以通过开展土地复垦、整理完成国家法律规定的耕地占补平衡任务。据调查，我省共有各类工矿废弃地以及水毁废弃地11万多公顷，可以满足全省耕地占补平衡的需要。开展土地复垦整理，增加有效耕地面积，提高土地利用率，恢复和改善生态环境。搞好土地复垦整理工作，要合理安排耕地补充资金。按照《土地管理法》规定，建设单位缴纳的耕地开垦费和政府缴纳的新增建设用地有偿使用费，应专项用于耕地补充。

（五）加强未利用地调查、规划等科研工作。要按照生态省建设要求，进一步开展未利用地的调查、评价和规划工作，拓展和延伸调查评价的广度和深度。要按照国土资源部的统一部署，完成省、市、县三级土地开发整理专项规划编制。要针对未利用地的重点区域，选择课题，由省国土资源厅会同有关部门，开展持续的跟踪监测和分析研究工作。

（六）大力开展宣传教育活动。要在全省范围内开展一次关于未利用地保护和管理的宣传教育活动。具体由国土资源部门牵头，负责拟定宣传提纲，编制宣传内容，相关部门积极参加，宣传媒体积极配合，各方面抓好落实。

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