市政府办公室关于印发进一步推进城市公共交通优先发展实施意见的通知

市政府办公室关于印发进一步推进城市公共交通优先发展实施意见的通知

市政府办公室关于印发进一步推进城市公共交通优先发展实施意见的通知

锡政办发〔2016〕4号

各区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：

《关于进一步推进城市公共交通优先发展的实施意见》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

无锡市人民政府办公室

2016年1月15日

关于进一步推进城市公共交通优先发展的实施意见

为深入贯彻党的十八大、十八届五中全会精神，落实《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号）和《省政府关于进一步落实城市公共交通优先发展战略的实施意见》（苏政发〔2014〕80号）各项要求，全面推进城市公共交通优先发展，更好地满足人民群众出行需求，现提出如下实施意见：

一、发展目标

认真贯彻党的十八大、十八届五中全会精神以及国家和省对公共交通优先发展的相关要求，坚持公共交通优先发展理念，以满足广大人民群众出行需求为出发点，以公共交通引领城市发展为战略导向，坚持政府主导、统筹协调的战略方针，优先配置公共交通资源，建立健全完善的促进公共交通优先发展的政策支持体系，努力构建以轨道交通为骨架、公交为主体、信息化管理为手段、综合枢纽为衔接支撑的安全可靠、便捷高效、舒适文明的综合公共交通服务体系，提升公共交通吸引力和服务水平。

到2020年，市区万人公共交通车辆标台数达19标台，首末站发车准点率达98%以上，城市轨道交通营运和建设总里程达110公里，中心城区公交专用道设置率达30%，公交优先通行交叉口比率达26%，城市公共交通出行分担率达30%以上，城市公共交通占机动化出行比例达60%，实现公交、地铁、出租车、公共自行车交通一卡通。

二、发展原则

（一）政府主导、统筹发展。坚持政府主导运作、企业自主经营、各相关部门分工协作的工作机制。健全政府对公共交通发展的扶持机制和政策，发挥政府在资源配置、政策保障、服务监管等方面的主导作用，加大政府投入，强化政府责任，加强行业管理，建立城市公共交通的长效监管机制。

（二）规划先行、规范发展。突出公共交通在城市总体规划中的地位和作用，科学合理、适度超前地编制城市公共交通规划，实现与城市综合交通发展的有机衔接，提高我市城乡一体化水平，统筹城市公共交通基础设施建设，引导城市空间布局的优化调整。

（三）以人为本、持续发展。以为人民群众提供安全可靠、经济适用、便捷高效的公共交通服务为出发点，建立与现代公共交通相适应的规划、建设、管理体制机制，强化企业主体责任，妥善处理好发展与稳定之间、政府和市场之间的关系，保障城市公共交通的可持续发展。

（四）科学管理、优质发展。综合运用行政、经济、法治、科技等手段，提升管理能力，强化行业监管。落实安全生产责任主体，加大安全运行投入，健全安全管理机构，加强对从业人员的培训，保持车辆、设施、设备的完好有效。同时通过增收节支、优化线路、调整票制、强化考核等措施，确保城市公共交通企业的稳定运行。

（五）高效低耗、创新发展。按照资源节约和环境保护的要求，以绿色发展、循环发展、低碳发展为技术基础，优化城市交通结构，大力发展低能耗、低污染、低排放、大容量的城市公共交通系统，打造集约化出行网络，鼓励智能技术、新能源的使用。

三、主要任务

（一）加强城市公共交通规划引导和资源优化配置

1．科学编制规划。在对交通现状、需求和发展前景进行充分调查研究的基础上，以公共交通为核心，在编制城市总体规划时，同步编制城市综合交通体系规划，建立以公共交通为导向的城市发展和土地配置模式。城市综合交通规划要明确公共交通优先发展原则，统筹重大交通基础设施建设，合理配置和利用各种交通资源；城市公共交通规划要理顺道路网络、城市用地和综合交通的关系，科学规划站场和线网布局，优化重要交通节点设置和换乘衔接，明确专用道和设施用地控制要求，合理确定各种公共交通方式的功能分工，加强与个体机动化交通以及步行、自行车出行的协调，促进城市内外交通便利衔接和城乡公共交通一体化发展。由市交通运输局负责编制我市公共交通“十三五”专项规划，明确建立公交、地铁互为补充的立体公共交通体系和以公共交通为导向的土地配置模式，作为“十三五”期间我市城市公共交通发展的指导性规划。（责任单位：市发改委、市国土局、市住建局、市交通运输局、市规划局、市城管局）

2．严格规划管理。自2015年起，按照《江苏省城市公共交通规划导则》要求，每5年制定或修编1次城市公共交通规划。制定或修编之前，组织开展居民出行调查。规划编制和居民出行调查所需经费纳入市财政预算。根据城市公共交通规划制订行动计划，明确公共交通规划各项任务的责任主体，加强对城市公共交通规划实施过程的监督，将规划的执行情况纳入绩效考核目标，确保规划执行到位。（责任单位：市交通运输局、市财政局、市规划局）

3．严格落实交通影响评价制度。凡建设项目达到《建设项目交通影响评价技术标准（CJJ/T141-2010）》启动参数的，必须开展交通影响评价工作。市规划部门要组织公安、交通运输、住建等相关部门对交通影响评价报告进行审查论证，作为项目审批依据，必要时提出项目停建、缓建或改建意见。（责任单位：市规划局、市公安局、市国土局、市住建局、市交通运输局）

（二）统筹建设和完善城市公共交通基础设施

1．发展大容量公共交通。科学发展轨道交通，确立城市轨道交通的骨干地位，发挥轨道交通引导与支撑城市空间结构优化调整作用，落实《无锡市城市快速轨道交通近期建设规划》和《无锡市城市轨道交通近期建设规划(2013年-2018年)》，加快建设地铁1号线南延段、3号线、4号线一期工程，坚持建设、运营、经管一体化，科学构建轨道交通与公交接驳系统，完善换乘设施，开展快速公交、有轨电车等大容量公共交通适时发展的研究。（责任单位：市发改委、市住建局、市交通运输局、市规划局、新吴区政府、太湖国家旅游度假区管委会、交通集团、地铁集团）

2．加快换乘枢纽和场站建设。结合主城区、锡山区、惠山区、滨湖区、新吴区和太湖新城等板块的线网发展计划，依托火车站、机场、长途汽车站、旅游景区（度假区）、轨道交通等交通节点，进一步优化全市公交场站布局。结合新能源和清洁能源公交车发展实际，加快加气站和充（换）电站等设施建设，新建大型公交场站配建适当的纯电动车可充电车位。完善公共交通场站设施，加大港湾式公交停靠站和停保场建设，新（改）建主要交通干道全部按照港湾式公交停靠站同步设计建设，建设费用纳入道路建设和工程改造资金。同步规划、建设多种交通方式换乘中心，随轨道交通同步建设驻车换乘停车场，实现轨道交通站点、公交首末站（中心站）的同站换乘。同时，合理布局公共自行车服务网点，方便市民换乘，解决市民出行“最后一公里”需求。（责任单位：市发改委、市经信委、市公安局、市财政局、市国土局、市住建局、市交通运输局、市规划局、市市政园林局、市城管局、市旅游局、市国资委、交通集团、地铁集团、市公建中心、锡山区政府、惠山区政府、新吴区政府）

3．优先保障公共交通基础设施用地。在城市控制性详细规划中将公共交通基础设施功能、规模和布局作为强制性内容予以明确，对规划确定的公共交通基础设施用地不得占用或改变用途。新建、改建、扩建居民小区、开发区、商业区、城市道路和大型公共活动场所等工程项目需要配套建设公共交通设施的，要严格落实公共交通配套设施建设标准，并实行同步设计、同步建设，经住建、交通等部门按照各自职责验收合格后方可投入使用。（责任单位：市住建局、市国土局、市交通运输局、市规划局、市市政园林局、市城管局、市公建中心、交通集团、地铁集团）

4．加强公共交通用地综合开发。按照节约集约用地的原则，推进城市公共交通设施用地综合开发，提高土地利用效率。采用BT或类BOT等多种建设模式，对新建公共交通设施场站用地，在保障公益性用地的基础上，按照市场化原则对地上、地下空间实施土地综合开发。对现有公共交通设施用地，支持原土地使用者在符合规划且不改变用途的前提下，依法申请提高容积率，进行立体开发。对现状已有站场，根据现状公交场站所处的城市区位差异，采取适宜的开发模式。对于规划公交场站，规划设计上除了满足场站的基本功能外，还要因地制宜地为商业化经营预留空间。公共交通用地的土地综合开发所得收益，全部用于公共交通基础设施建设和弥补公共交通运营亏损。（责任单位：市国资委、市财政局、市国土局、市住建局、市规划局、交通集团、地铁集团）

5．深化落实“站运分离”制度。实现公交基础设施的公建公营和有偿使用，按照“站运分离、资源共享、有偿使用”的原则，加强和完善场站公司运营机制，对现有场站等基础设施进行资产剥离和重组，对我市主城区公交汽车的首末站、途经站和枢纽站实行统一经营和管理，进一步明确产权主体和管理维护主体，建立全市场站资源共享机制，提升公交企业营运管理水平和行业服务水平。（责任单位：交通集团、市国资委、市交通运输局、锡山区政府、惠山区政府、滨湖区政府、新吴区政府、太湖国家旅游度假区管委会）

（三）构建高效、网络化的城市公共交通优先系统

1．加快建设公交专用道并形成网络。科学编制公交专用道网络专项规划，在满足公交专用道设置条件的城市道路设置高峰时段或全天候专用道、路口公交专用道、逆向公交专用道等，加快推进建立直达市中心、火车站、主要景区等核心区域的公交专用道网络系统。在车流量较大的对外交通主干道设置双向公交专用道，形成较为完善的公交专用道网络。新建和扩建道路要同步设计建设公交专用道。研究在适合条件的道路上开展HOV多乘员专用道设置。（责任单位：市公安局、市住建局、市交通运输局、市规划局、市市政园林局、市公建中心）

2．加快公交优先通行信号系统建设。科学编制交叉口公交优先的实施方案，合理设置公交车辆感应信号系统，调整路口信号周期、相位，减少公交车辆在路口等候时间，切实提高公交行车速度和准点率。（责任单位：市公安局、市交通运输局、新吴区政府、太湖国家旅游度假区管委会、交通集团）

3．加强行政执法和电子监控。加大保障公交优先通行交通管理设施的投入和建设力度，集约利用城市道路资源，允许机场巴士、校车、通勤班车使用公交专用道，并兼顾城市应急通道使用。加快建设公交专用道违法闯入监测系统，公安部门要在公交专用道设置准确、清晰的标志、标线，充分利用固定式和移动式视频监控等科技手段，加强对公交专用道的监控，严格查处占用公交专用道、违法占道停车等交通违法行为，保障公交车辆通行安全和通行效率。（责任单位：市公安局）

（四）着力提升城市公共交通服务水平和吸引力

1．完善公共交通网络。积极实施公交线网优化工程，科学规划线网布局，构建公交轨道接驳系统。进一步提高线网密度、站点覆盖率、准点率和运行速度，不断改善公共交通的可达性和便捷性。

（1）进一步优化公交线网结构。根据产业结构布局和区域性公交需求，依托轨道交通发展契机，进一步优化和调整公交线网布局，有效降低中心城区和各大主干道公交线路重复系数。深入推进城乡公交一体化发展，城市外围新型组团区域因地制宜发展社区公交、支线小公交，构筑微循环公交系统，增强公交微循环功能。积极发展定制公交、旅游专线、大站快车、商务快线、通勤班车等特色公交，增强公交服务能力。（责任单位：市交通运输局、市旅游局、新吴区政府、太湖国家旅游度假区管委会、交通集团）

（2）完善轨道交通与公交、公共自行车接驳换乘系统。研究制定公交线路、公共自行车接驳轨道交通发展规划。以客流需求为基础，优化公交线网，积极发展公共自行车；以解决问题为导向，规划建设配套设施；以换乘需求为前提，提升端部站点辐射。努力提高出行快捷性和换乘便利性，提高公共交通的整体营运效率，最大限度满足市民出行需求，实现公交、公共自行车与轨道交通的合理衔接。（责任单位：市规划局、市交通运输局、市市政园林局、市城管局、市旅游局、锡山区政府、惠山区政府、滨湖区政府、新吴区政府、交通集团、地铁集团）

2．深入推进公共交通智能化系统建设。贯彻落实省“一卡通”相关文件，实现公交车、地铁、出租车、公共自行车等多种交通方式“一卡通”互联互通。市交通运输局加快建立全市公交智能化系统，与公交企业智能化数据实时联通，充分利用智能化全天候、连续性和实时性的导航、定位和定时功能，实施公交车辆的实时跟踪，加大对公共智能化服务质量的监督和评价，不断提高公交信息发布、车辆调度、车队管理、车辆监控等方面的公交管理能力。在城市主要客流走廊建成一批公交电子站牌等出行服务信息设施。加强城市公共交通与其他交通方式、城市道路交通管理系统的信息共享和资源整合，提高服务效率。（责任单位：市交通运输局、市信电局、市城管局、锡山区政府、惠山区政府、新吴区政府、太湖国家旅游度假区管委会、交通集团、地铁集团）

3．引导出行方式调整。综合应用法律、经济、行政等手段，有效调控、合理引导个体机动化交通需求，尝试实施差别化停车收费、建设驻车换乘系统和错峰上下班等需求管理措施。加强公共交通和绿色出行的宣传和引导，将每年9月的第3周确定为“公交出行宣传周”，努力营造全社会认同公共交通优先、支持公共交通优先、践行公共交通优先的氛围。（责任单位：市委宣传部、市公安局、市住建局、市交通运输局、市体育局、市物价局、交通集团、地铁集团）

4．制定票价票制体系

（1）制定合理的票价政策。综合考虑社会承受能力、企业运营成本、交通供求状况和城市经济社会发展水平等因素，科学制定合理的城市公共交通票价体系，逐步缩小地面公交、轨道交通特殊人群优惠政策的差异性，进一步完善定价机制。（责任单位：市物价局、市财政局、市交通运输局、交通集团、地铁集团）

（2）开展公交差别票价的政策研究。加强公交行业发展的政策研究，在“三卡两票”基础上，根据服务质量、乘车距离以及各种公共交通换乘方式等因素，研究建立多层次、差别化的票制票价体系，推行优质优价。（责任单位：市物价局、市财政局、市交通运输局、交通集团、地铁集团）

（3）加强公交轨道换乘优惠政策的研究。加快开展轨道交通及地面公交换乘票价优惠方案研究，进一步提升公共交通整体吸引力、加大惠民力度，逐步引导出行方式由“直达”向“换乘”方式转变，发挥公共交通的总体效益，提升城市公共交通服务水平和吸引力。（责任单位：市物价局、市财政局、市交通运输局、交通集团、地铁集团）

（五）建设有效的城市公共交通运营监管体系

1．强化安全应急体系建设。坚持安全第一，切实加强公共交通的安全监管，完善安全标准体系，落实监管责任，加大安全投入，制定应急预案。

（1）落实企业安全生产主体责任。公共交通运营单位作为安全责任主体，要完善各项规章制度和岗位规范，健全安全管理机构，配备专职管理人员，落实安全管理责任，加大经费投入，定期开展安全检查和隐患排查，严格实施车辆维修和报废制度，增强突发事件防范和应急能力。公交车责任事故死亡率低于4.5人/万标台。（责任单位：交通集团、地铁集团、新吴区政府、太湖国家旅游度假区管委会）

（2）建立健全安全管理规章制度。加强公共交通的安全监管，完善安全标准体系，健全安全管理制度，加大安全投入，制定应急预案并定期演练。公安部门会同公共交通运营单位加大“平安出行”反恐防暴宣传，提升乘客“反恐防暴”意识和“逃生自救”应对能力。（责任单位：市公安局、市交通运输局、新吴区政府、太湖国家旅游度假区管委会、交通集团、地铁集团）

（3）严格履行各部门职责。落实各部门工作责任，形成工作合力，公安部门将公共交通运营单位纳入治安保卫重点单位管理，依法监督指导公共交通运营单位加强公共交通安全管理队伍建设；交通运输部门指导和督促公共交通运营单位建立健全各项规章制度，落实安全生产责任和措施；发改部门将城市公共交通安全防护和监控设施建设纳入国民经济社会发展规划和年度计划。（责任单位：市公安局、市发改委、市交通运输局、交通集团、地铁集团）

（4）重视轨道交通安全管理。依据轨道交通国家及行业标准规范进行工程验收和试运营基本条件评审，不具备试运营基本条件的轨道交通路线，一律不得投入试运营。加强城市轨道交通运营安全管理，落实应急处置措施，定期开展应急演练，提高事故防范和应急处理能力。（责任单位：市住建局、市发改委、市交通运输局、市安监局、市应急办、市公安局、交通集团、地铁集团）

2．加强城市公共交通服务监管。提升公共交通服务水平需要各有关部门加强协同监管，完善工作机制，强化措施落实，共同推进。

（1）明确各部门监管职责。市各相关部门要按照各自职责扎实落实“公共交通优先”各项任务，全面推进我市公共交通健康可持续发展。公共交通运营单位要进一步加强运营组织，优化公交运营方案，在保障居民公共交通基本出行的基础上，强化精细化管理，提高营运效率和质量；交通集团、新吴区政府、太湖国家旅游度假区管委会、地铁集团要加强对所属公共交通运营单位的经营管理，进一步优化配置所属公共交通资源，开源节流，提高经营效率，保障所属公共交通企业正常运营；公共交通国资管理部门要把对公共交通营运单位的绩效考核纳入对所属交通集团和地铁集团领导班子及成员的考核；交通运输部门要会同财政、价格、审计、国有资产管理等部门，建立公共交通综合考核和评价制度，并进行年度考核和评价；要会同相关部门，制定公共汽车运营服务规范和乘车守则。（责任单位：市交通运输局、市财政局、市物价局、市国资委、新吴区政府、太湖国家旅游度假区管委会、交通集团、地铁集团）

（2）建立政府购买公共交通服务的评估与监管体系。研究完善《无锡市城市公共交通企业综合考核办法（试行）》，进一步明确“政府购买公共交通服务”的考核办法，建立公共交通经营者的成本效益考核机制。由财政部门牵头对公共交通运营单位实施财务审计，由交通运输部门组织开展公共交通运营服务质量考核，同时，由交通运输部门组建公共交通乘客委员会，通过政府和社会的共同监督，促进公共交通综合服务水平的不断提升。公共交通国资管理部门研究制定与统一监管相适应的公共交通运营单位领导经营业绩考核和薪酬管理办法，着力健全中长期激励约束制度体系，并将综合考核结果作为企业绩效评价、财政补贴补偿资金发放的重要依据。（责任单位：市财政局、市交通运输局、市国资委、新吴区政府、太湖国家旅游度假区管委会、交通集团、地铁集团）

3．加强行业监管法律支撑，加强行业监管力度。

（1）健全行业监管法规体系。结合2013年4月1日施行的《江苏省道路运输条例》有关规定，对2001年1月1日施行的《无锡市城市公共交通管理条例》进行全面修订。（责任单位：市法制办、市交通运输局）

（2）加强社会监督，营造舆论氛围。通过建立联席会议制度和听证制度，健全城市公共交通重大决策程序。通过广播电台、电视台、报纸、网络等媒体畅通公众诉求渠道，开展公众满意度测评，建立公众意见征集和反馈机制，实现公众参与的制度化与常态化。通过乘客委员会等，积极推行城市公交线网规划编制、线路开通和调整的社会参与机制。结合“公交出行宣传周”及“无车日”活动的开展，广泛宣传可持续发展城市公共交通的意义和政策措施，大力倡导低碳交通理念，形成政府部门统一组织、公交企业广泛宣传、社会公众普遍参与的良好氛围。（责任单位：市交通运输局、市委宣传部、市住建局、交通集团、地铁集团）

4．增强城市公共交通行业劳动保护。将公交驾驶员培训纳入职业教育体系，出台城市公共交通行业劳动用工指导意见，促进公交企业与驾驶员依法建立和规范劳动关系。指导企业建立健全公共交通运营单位职工工资与本地经济社会发展水平、劳动力市场价格相适应的正常增长机制，合理提高公共交通运营单位职工收入和社会保障水平。加强公共交通运营单位工会建设，关心职工生活，改善工作条件，落实有关劳动保护政策。积极探索对连续从事公交车驾驶一定年限的一线公交驾驶员参照长途客车驾驶员实施提前退休的相关政策。（责任单位：市人社局、市总工会、市财政局、市交通运输局、新吴区政府、太湖国家旅游度假区管委会、交通集团、地铁集团）

5．加强文化建设，树立行业典型。加强城市公共交通行业文化建设，组织开展公共交通运营单位职工营运服务竞赛活动，提高服务水平，增强服务技能，培育爱岗敬业、诚实守信、乐于奉献的公交企业文化。建设公共交通宣传基地，加强公共交通行业精神文明建设，对取得明显成效和做出重要成绩的单位和个人给予表彰，树立一批争先创优的行业典型，激励广大干部职工以更高的热情投入到公交发展之中，为广大市民提供更为优质的服务。（责任单位：市总工会、市妇联、市文明办、市经信委、市科技局、市人社局、市交通运输局、新吴区政府、太湖国家旅游度假区管委会、交通集团、地铁集团）

（六）提高城市公共交通低碳发展水平

加大新能源汽车的推广应用力度，大力发展纯电动公交车辆，新增和更新的公交车辆要优先使用新能源和清洁能源汽车。积极争取低碳试点和节能减排奖励资金，促进节能减排。加大公交运力投放力度，加快老旧车辆更新，保障公共交通运营设备的更新和维护，提高公共交通运输保障能力。（责任单位：市经信委、市科技局、市财政局、市交通运输局、交通集团、地铁集团）

四、政策保障措施

（一）加强组织领导，全面推进城市公共交通优先发展

落实联席会议制度，明确组织职能，成立由市政府主要负责人参与的城市客运工作联席会议制度，联席会议办公室设在市交通运输局。联席会议根据需要原则上每年召开一次全体会议，并适时组织相关部门召开专题会议，落实公共交通发展重大问题，明确各部门职责，制定年度行动计划，集中解决公交优先发展中的突出问题。

（二）加大财政投入，增强企业可持续发展能力

1．进一步健全财政保障体系。加强市场调研和企业考察，通过完善财政保障体系和促进企业自身发展，实现盈亏平衡。综合考虑人口分布、公交营运里程、现行财政体制等因素，建立健全城市公交成本规制办法和合理的公交政策性补贴机制，对公交企业成本和费用进行年度审计，根据事权与财权相匹配的原则，由市、区两级财政共同分担。公交信号优先、电子监控和公交智能化系统建设费用纳入财政年度预算。

2．进一步加强公交企业造血功能。明确公交企业市场主体地位，吸引和鼓励社会资金参与公共交通基础设施建设和运营，充分利用公交基础设施用地综合开发的政策、公交广告租赁资源，通过市场化运作拓宽经营渠道，提高企业自身造血功能，改善企业财务状况，缓解企业融资困难、负债严重等问题，实现公交企业的可持续发展。

（三）进一步落实支持政策，健全税收优惠保障机制

根据《国务院办公厅关于进一步促进道路运输行业健康稳定发展的通知》（国办发〔2011〕63号）精神，对由县级以上（含县级）人民政府交通运输主管部门等批准，按《汽车客运站级别划分和建设要求》等标准建设的城市公交场站、道路客运站场的运营用地，免征城镇土地使用税。按照现行政策规定免征经交通运输部门认可的公交车辆购置税、车船税，对公共交通基础设施免征城市基础设施配套费、城市道路占用挖掘费、城市绿化补偿费；对轨道交通、新能源公交车、公共电车等运营企业用电给予电价优惠。清洁能源车辆的配置纳入发改委、经信委新能源项目优先考虑。

（四）进一步完善公共交通营运企业考核机制

交通运输部门要加强对公共交通运营单位服务质量的考核，每月组织服务质量考核并通报情况；国有资产监管部门通过改进考核体系和办法，综合考核资本运营质量、效益和收益，以经济增加值为主，并将转型升级、创新驱动、合规经营、履行社会责任纳入考核指标体系；交通集团、地铁集团要整合优化资源，加强企业经营考核，通过增收节支、优化资源配置等具体政策措施，促进公交企业稳定运行和可持续发展。

（五）建立年度报告制度

建立城市公共交通发展年度报告制度，每年1月30日前，形成城市公共交通发展报告报市政府。根据省级层面制订的城市公共交通发展水平考核评价指标体系，重点将公共交通分担率、公共交通车辆万人标台数、公共汽电车进场率等指标纳入考核范畴，组织考核评价，并向社会公布考核结果。

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