临沂市人民政府关于贯彻落实国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》的实施意见

临沂市人民政府关于贯彻落实国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》的实施意见

临沂市人民政府关于贯彻落实国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》的实施意见

临政发〔2010〕34号

各县区人民政府，市政府各部门、各直属机构，临沂高新技术产

业开发区管委会，临沂经济开发区管委会，临沂临港经济开发区

管委会，各县级事业单位，各高等院校：

为全面推进市、县政府依法行政，加快法治政府建设步伐，

促进全市经济社会又好又快发展，结合我市依法行政工作实际，

现就贯彻落实国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》（国

发〔2008〕17号，以下简称《决定》）和省政府《关于进一步加

强市县政府依法行政的实施意见》（鲁发〔2009〕126号）提出

如下实施意见：

一、总结经验，提高认识，进一步增强推进依法行政工作的

责任感和紧迫感

-2-

国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》以来，市委、市

政府始终把依法行政作为政府的全局性基础工作来抓。全市各级

政府及其部门围绕依法行政的各项要求，强化工作措施，建立健

全了依法行政的组织领导机构，依法行政制度建设逐步配套完

善，行政执法责任制全面推行，行政审批制度改革不断深化，相

对集中行政处罚权工作积极稳妥进行，对行政执法队伍和行政行

为的监督管理更加规范，行政复议层级监督不断强化，政府法制

机构职能和队伍建设逐步得到加强，依法行政评议考核力度不断

加大，依法行政的水平有了较大提高，法治政府建设有了重大进

展。

在肯定成绩的同时，必须清醒地看到，我市依法行政还存在

一些不容忽视的问题。少数领导干部及行政执法人员依法行政的

意识不强，依法办事的能力和水平不高，不善于运用法律手段及

时、有效解决问题和矛盾，与人民群众日益提高的民主法治意识

和日益增强的维护自身合法权益的要求差距较大；执法体制不

顺，个别领域多头执法、交叉执法、重复执法的现象尚未杜绝；

执法趋利明显，权力与利益挂钩的现象仍然存在；行政许可（审

批）领域还存在“暗箱操作”现象；少数行政执法人员乱作为和

不作为的现象依然存在，行政执法领域粗暴执法、野蛮执法和吃、

拿、卡、要现象还时有发生；行政权力的监督约束机制不够健全，

规范和监督约束行政权力措施乏力；市、县政府法制工作力量与

依法行政的组织推动、综合协调、督促检查、政策调研的职能还

不相适应。这些问题在一定程度上制约了全市依法行政整体水平

的提高和建设法治政府的进程。全市各级政府及其部门要以贯彻

-3-

落实《决定》为契机，总结经验，正视问题，提高认识，统一思

想，牢固树立社会主义法治理念和依法行政意识，进一步增强做

好依法行政工作责任感、紧迫感，把贯彻落实《决定》精神列入

重要工作日程，结合自身实际，对照《决定》要求，认真剖析存

在的问题，明确工作任务目标，采取得力措施，切实把《决定》

精神贯彻落实到位，加快推进全市法治政府建设步伐。

二、明确任务，落实责任，全面推进依法行政

（一）提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力

1.健全和落实领导干部集体学法制度。市、县政府及其部门

要建立健全领导干部集体学法制度，做到学法的计划、内容、时

间、人员、效果“五落实”。领导干部要带头学法，增强依法行

政、依法办事的意识，善于运用法律手段解决矛盾和问题。市、

县政府主要采取政府常务会议会前学法和专题法制讲座等方式

进行，每年要安排不少于4次的会前学法和不少于1次的专题法

制讲座活动，会前学法的内容应以与议题相关的法律知识为主。

所属部门主要采取领导班子会议学法和执法培训的方式进行，每

年领导班子集体学法不少于4次。凡国家、省出台新的重要法律、

法规和规章，应及时邀请相关专家和专业人员进行专题辅导。在

全市领导干部进行定期轮训中，各级党校和行政学院要在每年的

教学计划中增加法制讲座的比重，分期分批次对全市领导干部进

行依法行政知识培训。

2.加强对行政执法人员的培训管理。实行行政执法资格准入

和执法人员定期轮训制度。行政执法人员上岗前必须通过行政执

法人员资格考试，考试合格后取得执法资格方可上岗。认真执行

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《山东省行政执法证件管理办法》的规定，行政执法人员每2年

必须参加一次公共法律知识培训。专业法律知识培训由各执法部

门定期组织，每年不少于2次。公共法律知识培训情况要纳入执

法部门依法行政考核，专业法律知识培训情况、考试成绩计入行

政执法人员考核档案，作为任职晋升的重要依据。

3.实行行政执法人员法律素质测试制度。结合年度依法行政

考核，每年按比例对全市持证行政执法人员进行公共法律知识测

试。要不断提高测试的覆盖面，以提高行政执法人员的法律素质

和执法水平，测试成绩纳入县区政府和部门年度依法行政考核。

4.加大对在职公务员的法律知识测查力度。在市、县在职公

务员的选拔录用或竞争上岗考试中，加大相关法律知识测查力

度。对从事政府法制、行政执法等工作岗位，要增加专门的法律

知识考试，合格后方可从事相关工作。

5.营造依法行政的社会氛围。市、县政府及其部门要深入开

展法制宣传教育，大力宣传国务院《全面推进依法行政实施纲要》

和《关于加强市县政府依法行政的决定》。市普法办要切实落实

普法规划，增强普法教育的针对性，积极开展“法律进机关”、

“法律进社区”、“送法下乡”等活动，增强全民法治意识，形成

自觉学法守法用法和依法办事的良好社会氛围。

（二）完善行政决策机制

1.实行重大行政决策听取意见制度。市、县政府及其部门要

建立和完善重大行政决策程序，制定切实可行的具体实施办法，

明确需要听取意见的重大决策事项。要完善行政决策信息和智力

支持系统，增强行政决策透明度和公众参与度，除依法不得公开

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的外，做出重大行政决策前，要向社会公布决策方案草案，广泛

听取公众、专家和有关部门的意见。制定与群众切身利益密切相

关的公共政策时，各级政府及其部门要根据决策事项的具体情

况，采用听证会、论证会、问卷调查、网络调查等方式，向下级

政府及有关部门、各民主党派、有关咨询机构、社会各界和市民

征求意见。

2.完善和推行重大行政决策听证制度。法律、法规、规章规

定应当听证的决策事项，必须进行听证。要扩大听证范围，对涉

及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，也要进行听证。市、

县政府及其部门要尽快研究制定相关行政决策的听证办法，规范

听证程序。要科学合理地遴选听证代表，确定、分配听证代表名

额，要充分考虑听证事项的性质、复杂程度及影响范围。听证代

表确定后，应当将名单向社会公布，听证举行10日前，应当告

知听证代表拟做出行政决策的内容、理由、依据和背景资料。除

涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，听证应当公开举行，确

保听证参加人对有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩

论。对听证中提出的合理意见和建议要吸收采纳，意见和建议采

纳情况及其理由要以书面形式告知听证代表，并以适当形式向社

会公布。要加强对重大行政决策事项听证工作的监督检查，将重

大决策听证执行情况纳入依法行政考核内容。

3.实行重大行政决策合法性审查制度。市、县政府及其部门

作出重大行政决策前，要交由法制机构或由其组织有关专家对决

策权限、程序和内容是否符合法律、法规规定等进行分析审查。

对重大决策事项进行合法性审查后，应当及时提出重大决策事项

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合法性审查意见书。未经合法性审查或经审查不合法的，不得列

入会议议程作出决策。

4.坚持重大行政决策集体决定制度。市、县政府及其部门重

大行政决策应当在深入调查研究、广泛听取意见、充分论证和合

法性审查的基础上，由政府全体会议、常务会议或者部门、机构

的行政领导办公会议集体讨论并作出决定，会议决定要形成会议

纪要或会议记录等书面材料。依法应当公布的重大行政决策结果

应当自作出决定之日起20日内，向社会公布。

5.建立重大行政决策实施情况后评价制度。市、县政府及其

部门要开展对重大行政决策后的评价工作，建立重大行政决策实

施情况后评价制度。重大行政决策实施后2年内，必须对实施情

况进行评价。根据评价项目要求，由行政决策机关抽调有关方面

专家采取抽样检查、跟踪调查、评估等方式，并结合审计机关对

国家有关政策落实和重大经济决策审计的结果，对决策造成的正

负面影响、决策实施的成本与效益、决策与社会实际的符合程度

等作出评价，根据评价情况决定是否对行政决策进行调整。决策

的实施单位应当定期向行政决策机关报告决策的贯彻落实情况

和执行中的主要问题。决策作出时的依据已发生重大变化、决策

作出时的条件已发生重大改变或者出现新的情况和问题以及出

现其他直接影响重大决策事项实施情况的，应当适时对决策进行

调整。对因决策调整给公民、法人或者其他组织的合法权益造成

损失的，应当依法予以补偿。

6.落实行政决策责任追究制度。对超越法定权限、违反法定

程序作出决策的行为，以及依法应当决策而不作出决策或因决策

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失误造成国有资产损失浪费的行为，必须予以责任追究。

（三）强化规范性文件监督管理

1.严格规范性文件制定权限和发布程序。市、县政府及其部

门制定规范性文件要严格遵守法定权限和程序，增强规范性文件

制定的计划性，市、县政府部门拟以同级政府的名义下发的规范

性文件要提前列入制定计划。规范性文件内容要符合法律、法规、

规章的规定和国家的方针政策，不得违法设立行政许可、行政处

罚、行政强制、行政征收等行政权力，不得违法增加公民、法人

或者其他组织的义务。制定作为行政管理依据的规范性文件，政

府法制机构要采取多种形式广泛听取行政管理相对人、有关单位

以及专家、学者的意见，必要时要召开听证会进行听证。未经法

制机构审查通过并签署意见的规范性文件不得提交会议研究。经

合法性审查的规范性文件草案要经发布机关集体决定，未经集体

讨论的，行政机关主要领导不得签发。规范性文件要在政府公报、

政府网站或报纸等媒体公布，未经公布的，不得作为行政管理的

依据。

2.强化规范性文件备案审查工作。各县区政府和市政府各部

门制定的规范性文件必须在发布后15日内，连同起草说明、备

案报告报市政府备案，不许迟备、漏备。市政府法制办对报备的

规范性文件要严格审查，发现超越权限、内容违法、程序不符合

规定的规范性文件要坚决纠正，做到有件必备、有备必审、有错

必纠。市政府法制办要加强对全市规范性文件审查备案工作的指

导和监督，对未经审查擅自发布规范性文件的要进行通报批评，

并依法予以纠正。

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3.建立规范性文件有效期和定期清理制度。市、县政府及其

部门制发的规范性文件有效期最长不得超过5年，其中标注暂

行、试行的规范性文件，有效期不得超过2年，有效期满的规范

性文件自动失效。期满仍需继续执行的规范性文件，应由制定机

关对其实施情况进行评估，并按照相关程序进行修改或重新制

定。市、县政府每两年要对规范性文件清理一次。对不符合法律、

法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会

发展要求的规范性文件要予以修改或者废止。清理后要向社会公

布继续有效、废止和失效的规范性文件目录；未列入继续有效文

件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。

（四）严格行政执法

1.进一步深化行政执法体制改革。继续深入推进并规范相对

集中行政处罚权工作。加强对相对集中行政处罚权工作的指导，

理顺执法体制，完善各有关部门之间的配合协调机制，保障市、

县相对集中行政处罚权的有效行使；结合市、县机构改革，积极

研究探索相对集中行政处罚权从城市管理向文化、旅游、矿山安

全、农业、林业、水利等领域扩展；支持行政执法部门内部实行

综合执法，总结经验，完善制度。进一步深化行政审批制度改革，

加大行政审批事项清理力度，精简行政许可（审批）项目，规范

行政机关审批行为。对没有法律、法规依据的审批项目，坚决予

以取消；进一步完善行政许可配套制度，简化行政许可环节，规

范工作流程，提高行政许可、行政审批效率，规范行政许可行为；

加强市、县行政服务中心平台建设，市、县保留的本级行政许可、

非许可审批事项要全部纳入市、县政务大厅管理运行；市、县政

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府要加强对政务大厅运行和行政许可（审批）行为的领导，完善

监督检查机制，逐步探索相对集中行政许可权试点工作。

2.推行和落实行政执法责任制，规范行政执法行为。实行行

政执法主体资格合法性审查制度。根据市、县政府机构改革和法

律、法规依据变动情况，适时审查本级政府部门的行政执法主体

资格及其执法职权，并将合法的行政执法主体向社会公布。建立

健全执法依据定期梳理和分解执法职权制度，依照法律、法规、

规章的规定和“三定”方案，明确行政机关之间和行政机关内部

不同机构、岗位的执法职责，切实做到职权清晰、责任明确。市、

县政府及其部门的行政执法行为要符合有关法律、法规、规章的

规定，行政执法环节、步骤要做到流程清楚、要求具体、期限明

确。实行行政执法公示制度，执法主体、依据、权限、责任和裁

量标准、程序步骤、办事时限、监督方式等内容，应当通过便于

公众知晓的形式向社会公示。大力推进规范行政处罚裁量工作，

全市各级行政执法部门都要将行政处罚自由裁量权进行细化并

对外公布，同时加强对行政执法人员的培训，使之熟练掌握细化

的标准，减少执法随意性。强化行政执法监督，建立监督检查记

录制度，坚持行政处罚调查权、审核权和决定权分离制度。建立

行政执法案卷的评查制度，完善案卷评查标准和办法，统一行政

执法案卷制作标准，市、县政府及其部门每年至少组织一次行政

执法案卷评查，对评查情况，市、县政府要向有关行政执法机关

通报并向上一级政府报告，所属执法部门要向同级政府报告。建

立健全行政执法评议考核机制，市、县政府负责对所属行政执法

部门进行评议考核，政府部门负责对所属行政执法人员进行评议

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考核，并将评议考核结果作为目标、绩效考核的重要指标。

3.加强行政执法队伍建设。市、县政府及其部门要把行政执

法队伍建设作为依法行政的基础来抓，制定行政执法人员中长期

培训规划，建立行政执法人员培训的长效机制。严格行政执法人

员资格管理制度，行政执法人员应当是公务员或者是行政执法组

织中符合国家公务员资格条件的工作人员。实行行政执法人员资

格准入制度，对拟上岗执法的人员必须经过专业法律和公共法律

知识培训、考试，合格的方能授予其行政执法资格。实行行政执

法证件定期年审制度。进一步整顿行政执法队伍，严禁无行政执

法资格的人员履行行政执法职责，对被聘用履行行政执法职责的

合同工、临时工，要坚决调离行政执法岗位。建立行政执法证件

管理系统和行政执法人员网上考试系统，实现对行政执法人员的

动态管理。健全纪律约束机制，加强行政执法人员思想建设、作

风建设，确保严格执法、公正执法、廉洁执法、文明执法。

4.完善行政执法经费保障机制。市、县政府要将本级行政执

法机关的行政执法经费、行政复议应诉经费、国家赔偿费用、领

导干部学法经费统一纳入财政预算予以保障；各级行政执法部门

必须严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，罚没收入必须全

额缴入国库，纳入预算管理。坚决杜绝下达或者变相下达罚没指

标，将行政事业性经费、罚没收入与行政执法机关业务经费、工

作人员福利待遇挂钩的现象。财政、监察、审计部门要强化监管，

对违反规定的，依据有关规定进行责任追究。

（五）强化对行政行为的监督

1.充分发挥社会监督的作用。市、县政府及其部门要自觉接

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受人大的法律监督和政协的民主监督。自觉接受人民法院和人民

检察院的司法监督。要完善群众举报投诉制度，支持、鼓励人民

群众、新闻媒体对行政机关违法行为检举、曝光。各级监察、政

府法制、信访部门及各行政执法部门要公布举报投诉电话和网

址。要高度重视新闻舆论监督，建立及时处理新闻媒体反映问题

的协调机制，完善新闻发布会、情况通报会制度。对人民群众检

举、新闻媒体反映的问题，行政机关应当认真调查核实，依法作

出处理；对社会影响较大的问题，要及时将处理结果向社会公布；

对打击报复检举、曝光违法或者不当行政行为的单位和个人的，

要依法追究其责任。

2.加强行政复议和行政应诉工作。实行行政复议应诉工作首

长负责制，将行政复议应诉工作纳入本级政府和本部门目标责任

制。要按照《行政复议法实施条例》和中办、国办《关于预防和

化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》要求，积极推进行

政复议委员会试点工作，开展相对集中行政复议权工作，积极探

索行政复议体制和工作机制创新，推动行政复议工作再上新水

平。市、县政府要健全行政复议机构，充实行政复议工作人员，

保障行政复议经费和配备办案设备，提高行政复议的质量和效

率。要畅通行政复议渠道，制定便民措施，凡是符合法定条件的

行政复议申请，必须依法予以受理。要改进行政复议审理方式，

综合运用书面审查、实地调查、听证、和解、调解等手段办案，

依法公正地作出复议决定。对于违法或者不当的行政行为，要依

法予以撤销或变更，并加大对行政复议决定落实的监督力度。要

严格落实行政复议人员资格制度，办理行政复议案件必须由2名

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以上具有行政复议资格的工作人员参加。对人民法院受理的行政

诉讼案件，行政机关主要负责人要积极出庭应诉，主要负责人不

能出庭的，分管负责人必须出庭。要把行政机关负责人出庭应诉

情况纳入依法行政情况考核，探索建立行政机关负责人出庭应诉

和行政应诉绩效考核制度。要加强与人民法院的沟通联系，及时

掌握和解决行政审判反映出的行政执法问题，并自觉履行人民法

院的判决和裁定。

3.大力发展电子政务，积极推进政府信息公开。市、县政府

及其部门要加强《政府信息公开条例》的学习宣传，明确专门机

构负责信息公开工作。负责信息公开的机构要建立健全相关信息

公开工作制度和信息公开工作考核、社会评议、年度报告、责任

追究等制度。严格按照《政府信息公开条例》规定的内容、程序

和方式，及时、准确地通过政府网站、当地报纸、电台或电视台

向社会公开政府信息，确保公民的知情权、参与权、表达权、监

督权。要加快政府网站建设，逐步实行网上办公，拓展网上审批、

查询、投诉等服务项目，实现信息互通和资源共享。

4.落实行政执法责任。推行行政问责制，市、县政府要建立

健全行政问责制度，把行政问责与层级监督、行政监察、审计监

督结合起来。对违法决策、有令不行和有禁不止、失职渎职等损

害国家利益和人民群众利益的突出问题，严格依法追究责任。加

大行政执法责任追究力度，对不依法履行职责或者违反法定权限

和程序实施行政行为的，依据有关规定进行责任追究。

5.建立和落实行政赔偿和补偿制度。行政机关及其工作人员

行使职权，违反《国家赔偿法》的规定，对行政管理相对人合法

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权益造成实际损害的，应当依法赔偿。实施国家赔偿后，行政机

关应当对有过错的责任人员进行行政追偿，不得以行政处分代替

行政追偿。因国家利益、公共利益或者其他法定事由，行政机关

撤回或者变更已经生效的行政决定的，应当依照法定的权限和程

序进行，因此对行政管理相对人财产造成损失的，应当依法补偿。

（六）增强社会自治功能

1.建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接的良性互动

机制。市、县政府及其部门要全面正确地实施《村民委员会组织

法》和《城市居民委员会组织法》，充分保障基层组织的自我管

理、自我服务、自我教育、自我监督的各项权利。要建立健全各

项民主制度和议事决策程序，充分保障基层群众依法行使民主权

利。民政部门要加强基层群众自治组织建设管理，既要对自治管

理中的不合法或不适当的行为进行处理和指导，又严禁干预基层

群众自治组织自治范围内的事情，不得要求基层群众自治组织承

担依法应当由政府及其部门履行的职责。

2.充分发挥社会组织的作用。市、县政府及其部门要积极

培育和支持各类社会组织健康发展，并加强对社会组织的规范和

管理，发挥其提供服务、反映诉求、规范自律的作用。市、县政

府及其部门实施社会管理、提供公共服务，要鼓励、引导社会组

织有序参与。凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市

场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解

决的，除法律另有规定外，行政机关不要通过行政管理去解决。

要深化仲裁体制改革，强化和完善仲裁机构化解经济、劳动、人

事纠纷的职能，及时处理化解纠纷，探索建立便民、快捷的矛盾

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纠纷解决机制。

三、加强领导，狠抓落实，为市县政府依法行政提供有力保

障

1.强化对依法行政的组织领导。市、县政府在本级党委领导

下对本行政区域内的依法行政负总责。各级政府及其部门的主要

领导是依法行政工作的第一责任人，对本地区、本部门推进依法

行政工作负总责。市、县政府及其部门每年至少召开一次专题会

议，安排部署本地区、本部门依法行政工作，切实把依法行政的

各项要求贯穿到政府工作的各个方面、各个环节，不断提高依法

行政工作的水平。市政府贯彻《国务院全面推进依法行政实施纲

要》工作领导小组要进一步加强对依法行政工作的指导和督促检

查，及时总结、交流和推广典型经验，研究工作推进中存在的问

题，加强对依法行政考核评议，加快全市推进依法行政、建设法

治政府的进程。

2.坚持和完善依法行政报告和考核制度。市、县政府每年要

向本级人大常委会和上一级政府报告本地区依法行政工作，市、

县政府部门每年要向本级政府报告本部门承担的依法行政任务

完成情况。坚持和完善依法行政工作考核制度，市、县政府每年

至少组织一次依法行政考评检查，由本级政府法制部门具体牵头

实施。要科学设定考核内容和标准，将依照法定权限和程序行使

权力、履行职责、依法决策、依法制定发布规范性文件、依法实

施行政管理、依法受理和办理行政复议案件、依法履行行政应诉

职责等作为考核的重要内容。进一步健全考评工作机制，改进考

评方式，扩大考评民主，增强考核评价的科学化水平，全面掌握

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依法行政工作的进展情况，准确评估法治政府建设的状况和水

平，检查发现工作中存在的主要问题和薄弱环节，及时总结经验，

督促改进工作。强化考评结果的运用，考核结果既是评价依法行

政工作评先树优的依据，也将作为市委《关于健全推动科学发展

促进社会和谐考核监督体系的意见（试行）》综合考核指标“依

法行政情况”的评价依据。

3.切实加强法制机构和队伍建设。目前，政府法制机构作为

一个综合性部门，承担着越来越繁重的工作任务。市、县政府要

按照国务院和省政府关于“市、县政府要保证政府法制机构设置、

人员配备与工作任务相适应，保障法制机构正常开展工作的必要

经费”的要求，选拔一批政治素质好、法律知识层次高、业务能

力强的人员，充实到政府法制队伍中来。市、县政府所属部门、

乡（镇）政府要明确分管领导，并安排专人负责政府法制工作。

要加大财政支持力度，增加工作经费，改善办公条件，切实保障

依法行政工作顺利开展。要建立政府法制机构负责人列席政府常

务会议和办公会议制度、政府法制机构参与本地区重大涉法事项

处理制度、政府法制咨询委员会制度。市、县政府及其部门要进

一步加大对政府法制干部的培养、教育、使用和交流力度，按照

中办、国办有关文件要求，把优秀干部充实到基层行政机关领导

岗位。市、县政府法制部门及其工作人员要切实增强做好新形势

下政府法制工作的责任感和使命感，不断提高自身的政治素质、

业务素质和工作能力，努力当好市、县政府及其部门领导在依法

行政方面的参谋、助手和顾问，发挥好在推进本地区依法行政工

作统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流等职能

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作用。

各县区政府和市政府各部门要根据本实施意见的要求，结合

本地区本部门实际，制定依法行政工作的具体贯彻意见或办法，

对所属部门和下级政府依法行政工作提出具体任务和要求，明确

工作责任和评议考核办法，着力抓好各项工作任务的落实，务求

取得实效。

二〇一〇年十一月四日

延伸阅读

白银市人民政府办公室批转市地震局等6部门关于实施地震安全农居示范工程意见的通知

白银市人民政府办公室关于印发白银市2006—2008年社区建设三年规划的通知

白银市人民政府办公室关于实施地震安全农居示范工程的意见