咸宁市人民政府办公室关于转发咸宁市水利工程管理体制改革实施方案的通知

咸宁市人民政府办公室关于转发咸宁市水利工程管理体制改革实施方案的通知

咸政办发〔2004〕70号

咸宁市人民政府办公室关于转发咸宁市水利工程管理体制改革实施方案的通知

各县、市、区人民政府，市政府有关部门，温泉开发区管委会：

市发改委、市编办、市财政局、市水利局提出的《咸宁市水利工程管理体制改革实施方案》已经市政府同意，现转发给你们，请认真组织实施。

二○○四年九月二十七日

咸宁市水利工程管理体制改革实施方案

市发改委市编办市财政局市水利局

2004年9月

根据《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》（国办发[2002]45号）和《省人民政府办公厅转发省体改办、省编办、省财政厅、省水利厅关于湖北省水利工程管理体制改革实施方案的通知》（鄂政办发[2003]97号）精神，结合我市实际，制定咸宁市水利工程管理体制改革（以下简称水管体制改革）实施方案。

一、水利工程管理体制改革的总体目标和原则

（一）总体目标

通过深化改革，逐步理顺我市现有水利工程管理体制，摸清水利工程运营状况。力争在3至5年内，初步建立符合我市实情，并适应社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制，为全面建设小康社会提供重要的防洪减灾保障、水资源供给保障和水环境保障。最终建立职能清晰、责权明确的水利工程管理体制；建立管理科学、经营规范的水利工程管理单位（以下简称水管单位）运行机制；建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系；建立合理的水价形成机制和有效的水费计收方式；建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制；建立较为完善的政策、法律支撑体系。

（二）基本原则

1、正确处理水利工程的社会效益与经济效益的关系。既要确保水利工程社会效益的充分发挥，又要引入市场竞争机制，降低水利工程的运行管理成本，提高管理水平和经济效益。

2、正确处理水利工程建设与管理的关系。既要重视水利工程建设，又要重视水利工程管理，在加大工程建设投资的同时加大工程管理的投入，从根本上解决“重建轻管”问题。

3、正确处理责、权、利的关系。既要明确政府各有关部门和水管单位的权利和责任，又要在水管单位内部建立有效的约束和激励机制，使管理责任、工作绩效和职工的切身利益紧密挂钩。

4、正确处理改革、发展与稳定的关系。要从我市水利工程的实际情况出发，严格按照国家的有关法规和政策，把握改革的时机，确保水管体制改革万无一失。

5、正确处理近期目标与长远发展的关系。在改革过程中要制定改革的近期目标，并要充分考虑水资源的可持续利用和生态环境的协调发展。

二、水利工程管理体制改革的主要内容

（一）明确权责，规范管理

1、完善管理体制。全市水利工程实行分级管理，本市内跨行政区划的水利工程原则上由上一级水行政主管部门负责管理；同一行政区划内的水利工程，由当地水行政主管部门负责管理；重要水利枢纽工程的管理权限暂由原水管单位进行管理。各级水行政主管部门要按照政企分开、政事分开的原则，转变职能，改善管理方式，提高管理水平。

2、明确管理职责。水管单位具体负责水利工程的管理、运行和维护，保证工程安全和发挥工程效益。水行政主管部门管理的水利工程出现安全事故的，要依法追究水行政主管部门、水管单位和当地政府负责人的责任；其他单位管理的水利工程出现安全事故的，要依法追究业主责任和水行政主管部门的行业管理责任。

（二）划分水管单位类别和性质，严格定编定岗

1、划分水管单位类别和性质。根据水管单位承担的任务和收益状况，将现有水管单位分为三类：

第一类是指承担防洪、排涝等水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为纯公益性水管单位，定性为事业单位。

第二类是指承担既有防洪、排涝等公益性任务，又有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为准公益性水管单位。准公益性水管单位依其经营收益情况确定性质，不具备自收自支条件的，定性为事业单位；具备自收自支条件的，定性为企业。目前已转制为企业的，维持企业性质不变。无论怎样定性，准公益性水管单位应将其承担的公益任务从其承担的总功能中分离出来，再按任务设置岗位，属事业性质的准公益性水管单位，其公益部分的人员经费和工程维修、养护费用由地方财政解决，属企业管理的准公益性水管单位，其公益部分的人员经费和工程维修、养护费用由水管单位从其经营收入中解决，税务部门应对此项支出免征相关税收。

第三类是指承担城市供水、水力发电等水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为经营性水管单位，定性为企业。

水管单位的具体性质由机构编制部门会同同级财政和水行政主管部门负责确定。

2、严格定编定岗。事业性质的水管单位，其编制由机构编制部门会同同级财政部门和水行政主管部门核定。实行水利工程运行管理和维修养护分离（以下简称管养分离）后的维修养护人员、准公益性水管单位中从事经营性资产运营和其他经营活动的人员，不再核定编制。各水管单位要根据国务院水行政主管部门和财政部门共同制定的《水利工程管理单位定岗标准》，在批准的事业编制总额内合理定岗。

（三）全面深化水管单位改革

1、分类推进人事、劳动、工资等内部制度改革。事业性质的水管单位要按照精简、高效的原则，撤并不合理的管理机构，严格控制人员编制；全面实行聘用制，按岗聘人，职工竞争上岗，并建立严格的目标责任制度；水管单位负责人由主管部门通过竞争方式选任，定期考评，实行优胜劣汰。事业性质的水管单位仍执行国家统一的事业单位工资制度，同时鼓励在国家政策指导下，探索符合市场经济规则、灵活多样的分配机制，把职工收入与工作责任和绩效紧密结合起来。

企业性质的水管单位，要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的原则建立现代企业制度，构建有效的法人治理结构，做到自主经营，自我约束，自负盈亏，自我发展；水管单位负责人由企业董事会或上级机构依照相关规定聘任，其他职工由水管单位择优聘用，并依法实行劳动合同制度，与职工签订劳动合同。在工资分配上，积极推行以岗位工资为主的基本工资制度，明确职责，以岗定薪，合理拉开各类人员收入差距。在此基础上，逐步按照工资总额增长幅度低于经济效益增长幅度、职工平均工资增长幅度低于劳动生产率增长幅度的原则，自行确定工资分配办法和水平。

要努力探索多样化的水利工程管理模式，逐步实行社会化和市场化。对于新建工程，应积极探索通过市场方式，委托符合条件的单位管理水利工程。

2、规范经营活动，严格资产管理。由财政全额拨款的纯公益性水管单位不得从事经营性活动。准公益性水管单位要在科学划分公益性和经营性资产的基础上，对内部承担防洪、排涝等公益职能部门和承担供水、发电及多种经营职能部门进行严格划分，将经营部门转制为水管单位下属企业，做到事企分开、财务独立核算。事业性质的准公益性水管单位在核定的财政资金到位情况下，不得兴办与水利工程无关的多种经营项目，已经兴办的要限期脱钩。企业性质的准公益性水管单位和经营性水管单位的投资经营活动，原则上应围绕与水利工程相关的项目进行，并保证水利工程日常维修养护经费的足额到位。

加强国有水利资产管理，明确国有资产出资人代表。经同级政府授权，水行政主管部门可对定性为企业的水管单位的国有经营资产负责管理和运营，并承担国有资产的保值增值责任。

3、强化水利工程目标管理。全面推行水利工程目标管理，严格考核标准，加强考核评定，规范管理，提高水平，确保工程完好运用。

（四）积极推行管养分离

水管单位要逐步实行管养分离，精简管理机构，提高养护水平，降低运行成本。在对水管单位进行科学定岗和核定管理人员的基础上，逐步将水利工程维修养护业务和从事养护的人员从水管单位剥离出来。

在此次水管体制改革中，各水管单位根据自身的实际情况，可以一次性分离到位；对不能一次分离到位的可按以下方式逐步分离到位：第一步，在水管单位内部实行管理和维修养护机构、人员、经费分离，维修养护实行内部合同管理，企业化运作；第二步，将维修养护部门转为企业，与水管单位分离，但仍以承担原单位的维修养护任务为主，第三步，将维修养护业务从所属水管单位彻底剥离出来，独立或联合组建专业维修养护企业。

为确保水利工程管养分离的顺利实施，各地财政部门应保证经核定的水利工程维修养护资金足额到位；各县（市、区）政府和水行政主管部门及有关部门要努力创造条件，培育维修养护市场主体，规范维修养护市场秩序。

（五）建立合理的水价形成机制，强化计收管理

1、逐步理顺水价。水利工程供水价格为经营性服务价格，供水价格要按照补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则核定。对农业用水和非农业用水要区别对待，分类定价。农业用水水价按补偿供水成本的原则核定，不计税金和利润；非农业用水（不含水力发电用水）价格在补偿供水成本、费用、计提合理利润的基础上确定。水价应依据水资源状况、供水成本及市场供求变化适时调整。要按省政府259号令要求，逐步推行两部部制水价。在尚未推行前，暂按省物价局、省水利厅（鄂价能文[2004]78号）文件执行。如今后确实需要调整，应由当地物价和水利部门提出调整方案报市物价局和水利局核定后，再上报省物价局和省水利厅批准。

2、强化计收管理。水利工程农业灌溉水费，按照谁受益谁负担，多受益多负担的原则，由供水单位直接向用水户收取。各地要建立农业供水水费公示制度，实行用水量、水价、水费“三公开”，提高水费收取工作的透明度。积极推广“供水单位+农民用水者协会”的管理模式，改进收费办法，减少收费环节，提高缴费率。与此同时，各地还要逐步完善农业用水计量设施，逐步推行基本水价和计量水价。水利工程非农业用水必须安装计量设施，无计量设施的要限期安装。用水户要提高法制观念和商品水意识，依法交纳水费。大力推行计划用水、节约用水和超定额累进加价制度。

供水单位与用水户要通过签订供水合同，规范双方的责任和权利。各级各有关职能部门和用水户要充分发挥监督作用，促进供水单位降低供水成本。

水利工程农业排涝属公益性事业，其排涝费用由同级财政补助、受益农户适当负担水费，并逐步加大财政补助，直至取消受益农户的排涝水费负担。

（六）规范财政支付范围和方式，严格资金管理

1、根据水管单位的类别、性质和管理体制，采取不同的财政支付政策。纯公益性水管单位，其编制内在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出，由同级财政负担；工程日常维修养护经费支出，按管理体制在同级水利工程维修养护岁修资金中列支。工程更新改造费用纳入基本建设投资计划。

事业性质的准公益性水管单位，其编制内承担公益性任务的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出以及公益性部分的工程日常维修养护经费等项支出，由同级财政负担，更新改造费用纳入基本建设投资计划。经营性部分的工程日常维修养护经费等项支出，更新改造费用在折旧资金中列支，不足部分纳入基本建设投资计划。

上述纳入基本建设计划的项目投资或经费补助，按基本建设程序办理，在非经营性资金中安排。

事业性质的准公益性水管单位的经营性资产收益和其他投资收益要纳入单位的经费预算，各县（市、区）水行政主管部门应及时向同级财政部门报告该类水管单位各种收益的变化情况，便于财政部门实行动态核算、并适时调整财政补贴额度。

企业性质的水管单位，其所管理的水利工程的运行、管理和日常维修养护资金一般由水管单位自行筹集。企业性质的水管单位要加强资金积累，提高抗风险能力，确保水利工程维修养护资金足额到位，保证水利工程安全运行。

水利工程日常维修养护经费数额，由财政部门会同同级水行政主管部门依据《水利工程维修养护定额标准》确定。

在严格水管单位人员编制管理和科学制定维修养护定额标准的基础上，各级财政应及时足额到位属于财政负担的水管单位的人员机构经费和工程维修养护费。

2、积极筹集水利工程维修养护岁修资金。各县（市、区）政府要合理调整水利支出结构，积极筹集水利工程维修养护岁修资金。属于纯公益性和准公益挂钩水利工程维修养护岁修资金来源主要是各级财政预算资金、河道工程修建维护管理费、水利建设基金和防汛费，各地水利工程维修养护岁修资金主要用于当地水利工程的维修养护。

3、严格资金管理。所有水利行政事业性收费均实行“收支两条线”管理。准公益性水管单位必须按财政部颁发的有关财务会计制度规定提取工程折旧。要加强对工程维修养护经费、更新改造经费及准公益性水管单位提取的工程折旧资金的管理，做到专款专用，严禁挪作他用。经营性水管单位要按照水管单位财务制度规定提取工程折旧，专款专用，保证工程的更新改造。各有关部门要加强对水利工程管理经费落实情况的检查，并对水管单位各项资金使用情况进行严格审计和监督。

（七）积极推进水利工程产权制度改革

水管单位要充分利用自身的土地、林木、水面等资源和设备、房屋等资产，采取股份、承包、租赁、拍卖等多种形式，积极实施规范的产权制度改革。水利工程供水、发电、旅游等项目，可以资产为纽带组建股份公司。对相近或同一流域的水利工程，应积极鼓励其在供水、供电、旅游等项目上，实行联合经营方式，发挥规模效益。

农村小型水利工程要按照落实管理主体、明确管理责任、提高管理效益的总体要求，积极推行竞价拍卖、承包、租赁等灵活多样的经营方式和运行机制；明晰所有权，搞活经营权，确保水利工程安全运用。加强改制回收资金的管理，专款专用，滚动发展农村水利。

（八）完善新建水利工程管理体制

进一步完善新建水利工程的建设管理体制。全面实行建设项目法人责任制、招标投标制和工程监理制，落实工程质量终身责任制了确保工程质量。要实现新建水利工程建设与管理的有机结合。在制定建设方案的同时制定管理方案，核算管理成本，明确工程的管理体制、管理机构和运行管理经费来源，对没有管理方案的工程不予立项。要在工程建设过程中将管理设施与主体工程同步实施，管理设施不健全的工程不予验收。工程竣工前要按照国家规定完成工程管理和保护范围的确权划界工作。

三、水利工程管理体制改革的配套措施

（一）妥善安置分流人员

在定编定岗的基础上，水管单位要立足于单位的长远发展和社会的长治久安，按照省委、省政府有关职工安置规定及推进改革与维护职工合法权益并重的要求；制定分流人员安置方案，经过职工大会或代表会讨论通过，劳动保障部门审核同意后落实有关政策，妥善安置分流人员。水行政主管部门和水管单位要广开渠道，积极支持和鼓励分流人员大力开展多种经营，特别是旅游、水产养殖、农林畜产和建筑施工等具有行业和自身优势的项目。利用水利工程的管理和保护区域内的水土资源进行生产或经营的企业，要优先安排水管单位分流人员。在清理水管单位现有经营性项目的基础上，要把部分经营性项目的剥离与分流人员的安置结合起来。

剥离水管单位兴办的社会服务职能机构，水管单位所属的学校、医院原则上移交当地政府管理，人员成建制划转。在分流人员的安置过程中，各级政府要积极做好统筹安排和协调工作。

（二）落实社会保障政策

各类水管单位应按照有关法律、法规和政策参加基本养老、医疗保险以及失业、工伤、生育等社会保险。在全国统一的事业单位养老保险改革方案出台前，保留事业性质的水管单位仍维持现行养老制度。

转制水管单位的有关养老保险问题，按照社会保险隶属关系，分级负责，可参照转制科研机构、工程勘察设计单位有关政策贯彻执行。水管单位下岗职工失业人员再就业，参照省政府有关下岗失业人员再就业的有关政策执行。

（三）执行税收扶持政策

在实行水管体制改革中，为安置水管单位分流人员而兴办的多种经营企业，凡符合国家有关税收优惠政策规定的，经税务部门核准，可享受相应的税收优惠政策。各级政府和有关部门要积极扶持农村水电建设，农村水电上网电价要体现优先上网、优惠电价的原则。落实农村小水电6％增值税率的优惠政策，尽快制定绿色能源证书政策，建立绿色能源证书交易市场。

（四）加强水利工程的环境与安全管理

1、加强环境保护。水利工程的建设和管理要遵守国家环保法律法规，着眼于水资源的可持续利用。进行水利工程建设，要严格执行环境影响评价制度和环境保护“三同时”制度。水管单位要做好水利工程管理范围内的防护林（草）建设和水土保持工作，统筹兼顾生活、生产、生态用水，并采取有效措施，保障下游生态用水需要。水管单位开展多种经营活动应当避免污染水源和破坏生态环境。环保部门要组织开展有关环境监测工作，加强对水利工程及周边区域环境保护的监督管理。

2、强化安全管理。水管单位要强化安全意识，加强对水利工程的安全保卫工作。利用水利工程的管理和保护区域内的水土资源开展的旅游等经营项目，要在确保水利工程安全的前提下进行。水利工程原则上不得作为主要交通通道；大坝坝顶、河道堤顶或戗台确需兼作公路的，需经科学论证和水行政主管部门批准，并采取相应的安全维护措施；未经批准，已作为主要交通通道的，对大坝要限期实行坝路分离，对堤防要限制交通流量和载重量。

各级政府要按照国家有关规定，支持水管单位尽快完成水利工程的确权划界工作，明确水利工程的管理和保护范围。

（五）加快政策法规建设，严格依法管理

加快水利工程管理的法制建设，出台有关法规、规章，为水利工程管理体制改革提供强有力的保障。各级水行政主管部门和水管单位要严格执行法律、法规，坚持依法行政，依法管理，做到有法必依、执法必严、违法必究，维持正常水事秩序和水利工程安全。

四、水利工程管理体制改革的组织领导和实施步骤

（一）组织领导

为了加强对水管体制改革工作的领导，市成立水管体制改革领导小组，组长由市政府领导担任。领导小组下设办公室，负责日常工作。市水管体制改革领导小组主要工作职责是：贯彻执行我省关于水管体制改革的方针政策，部署全市水管体制改革工作；对带全局性和改革中出现的重大事项进行协调和决策；指导试点工作，总结经验，全面推广。市水管体制改革领导小组成员单位要按照各自的职责分工各司其责，密切配合，确保各项改革政策和措施落实到位，保障水管体制改革的顺利进行。市河道堤防管理处的体制改革工作由市财政局、市编办和市水利局具体负责，市直有关部门要积极做好配合工作。各县（市、区）政府也要成立相应的工作专班，切实加强对水管体制改革工作的领导。各级财政要落实水管体制改革工作所需的必要经费。

（二）实施步骤

全市水管体制改革工作分三个阶段进行：

1、调查摸底阶段。各县（市、区）在组织完成水管单位普查和开展典型调查摸底后，依据本《实施方案》制定具体的实施方案。实施方案的编制工作要在2004年11月底完成，并上报上一级主管部门备案。水管单位分类定性和基本支出、项目支出两类经费测算工作于2004年12月底前完成。

2、试点实施阶段。分级组织开展改革试点，市河道堤防管理处的改革工作于2004年11月前全面完成，各县（市、区）于2004年底前完成原已上报的试点单位的体制改革工作。在开展试点取得经验的基础上，各县（市、区）应在2005年6月前全面完成水管单位体制改革任务。其他水管单位有条件的应按上述时间完成改革任务。各级各项财政性资金要随同改革进程同步落实到位。

3、验收总结阶段。各县（市、区）在进行水管体制改革的过程中要进行资料积累，并定期进行总结。市水管单位体制改革办公室在2006年底前将对水管单位体制改革工作组织预验收，以全面迎接省水管体制改革办的总验收。

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