梧州市人民政府办公室关于印发我市节约集约用地专项清查整改工作方案的通知

颁布单位：广西壮族自治区梧州市人民政府办公室	文号：
颁布日期：2014-11-14	失效日期：
效力级别：地方政府规范性文件

梧政办发〔2014〕167号

各县（市、区）政府，市政府各部门，各园区管委会，各有关企事业单位：

经市政府同意，现将《梧州市节约集约用地专项清查整改工作方案》印发给你们，请认真贯彻执行。

2014年11月14日

梧州市节约集约用地专项清查整改工作方案

根据《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）和《广西壮族自治区国土资源厅关于印发〈节约集约用地专项清查整改工作方案〉的通知》（桂国土资发〔2014〕73号）要求，为做好以清理批而未供和闲置土地为主要内容的节约集约用地专项清查工作，结合我市实际，特制定本方案。

一、总体目标

核查国家、国土资源部和自治区有关节约集约用地的规定、意见和政策措施的贯彻实施情况,促进最严格的节约用地制度的建立和落实；掌握2009年至2013年全市审批的新增建设用地供应和利用情况的真实性、合法性，清查整改批而未供和土地闲置问题，加强建设用地批后实施监管，进一步提高土地节约集约利用水平，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变。

二、主要任务

（一）核查节约集约用地制度落实情况。《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）下发以来，各县（市、区）、各园区出台贯彻落实的政策文件及实施效果；对照《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）、《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）、《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）等规章和相关文件，检查各县（市、区）在建设用地规模管控、标准执行、市场配置和全程监管等方面是否存在与其要求不一致的内容，及时予以纠正。

（二）清理批而未供土地。在已开展征而未供土地清查基础上，调查核实2009年至2013年国务院、自治区人民政府批准的城市分批次建设用地、单独选址项目用地截至2014年9月30日的供地实施情况，逐宗落实批而未征、征而未供土地的批准时间、位置、权属、宗数、面积、土地利用现状和原因等；纠正审批和供应数据（即土地市场动态监测与监管系统数据）备案不全、未经农用地转用和土地征收审批直接供地、违反出让规定将没有规划条件的土地供应给未实质开发的单位和个人等问题。

（三）清理闲置土地。调查核实2009年至2013年期间已供应建设用地中应按《闲置土地处置办法》认定的闲置土地情况，逐宗落实闲置土地的批准时间、位置、权属、宗数、面积、用途和原因等；纠正土地闲置原因认定不准、未按规定公布政府原因闲置土地情况、未按规定采取分类处置措施等问题。

三、工作安排

（一）前期准备阶段（11月上旬）。

各县（市、区）、各园区开展动员部署工作，总结辖区内节约集约用地制度落实情况，做好自查清理的准备，对报国土资源部备案的建设用地审批、供应情况进行全面梳理。

（二）清理核查阶段（11月至12月底前）。

1.自查清理阶段。

由市国土资源局组织各县（市、区）、各园区开展自查清理，梳理节约集约用地制度建设和落实情况，对照《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》有关规定，统计汇总我市辖区内近5年平均供地率小于60%的县（市）名单，以及超过出让合同规定的开工时间一年以上未开工、且未开工建设用地总面积已超过近5年年均供地量的县（市）名单。市国土资源局要加强对各县（市、区）、各园区自查清理工作的指导、监督和规范，对工作进展缓慢、清查不彻底的地区进行督促，对上报数据的真实性、准确性进行认真审核，对督察发现的问题依法依规督促纠正。

各县（市、区）国土资源部门要根据土地管理实际情况，充分利用已开展征而未供土地清查成果，结合报国土资源部备案的建设用地审批、供应数据，按照本次专项清查的要求，对已审批的新增建设用地供应和利用情况进行逐宗清理，排查批而未供和闲置土地情况。对未按规定备案和录入的数据要查漏补缺，对已备案和录入但存在错误的数据要审查核对，形成台帐并登记造册。进一步掌握闲置土地情况，分清闲置原因，对于政府原因的闲置土地，要通过当地门户网站等渠道，公开其位置、面积、用途、受让人、约定的开竣工日期以及详细的闲置原因。

11月18日前，各县（市、区）、各园区要完成自查清理工作并将自查情况数据（附件1、2）汇总至市国土资源局（联系人：洪颖莹，电话：6029278、13617748866，邮箱：[email protected]），由市国土资源局汇总分析各县（市、区）、各园区上报数据，经审核无误后于11月20日前将自查清理数据报自治区国土资源厅土地利用管理处。

12月15日前，市国土资源局组织各县（市、区）、各园区纠正批而未供和土地闲置清理中存在的问题，形成全市的自查清理报告和最终数据报自治区国土资源厅土地利用管理处。自查清理报告内容包括：自查清理工作情况；节约集约用地制度建设和落实情况；全市批而未供和闲置土地情况；近5年平均供地率小于60%的县（市）名单，以及超过出让合同规定的开工时间一年以上未开工、且未开工建设用地总面积已超过近5年年均供地量的县（市）名单；批而未供和闲置土地原因；有关政策建议。

2.督察核查迎检阶段。

12月31日前，广州督察局将选择2至3个重点地区进行实地核查，同时在重点地区以外的其他地区选择部分疑似问题项目进行抽查。市国土资源局、各县（市、区）、各园区要认真做好相关迎检准备工作。

（三）整改规范阶段（2015年1月）。

根据专项督察情况，研究出台和完善我市有关节约集约用地的政策文件，各县（市、区）、各园区要进一步清理处置批而未供和闲置土地，促进土地消化和盘活利用。

四、工作要求

（一）统一思想，提高认识。土地节约集约利用是生态文明建设和推进新型城镇化的必然要求。这次节约集约专项清查工作是贯彻落实中央在新常态下转变经济发展方式、深化土地制度改革战略决策的重要举措，是进一步完善土地行政管理体制和土地法制建设的有效办法。“对近5年平均供地率小于60%的市、县，除国家重点项目和民生保障项目外，暂停安排新增建设用地指标，促进建设用地以盘活存量为主。”和“全面落实土地利用动态巡查制度，超过土地使用合同规定的开工时间一年以上未开工、且未开工建设用地总面积已超过近5年年均供地量的市、县，要暂停新增建设用地供应。”的规定，将对我市今后用地产生重大影响，各县（市、区）、各园区务必要高度重视本次专项清查工作，以高度的责任感和使命感，扎扎实实开展专项清理整改工作。

（二）加强领导，明确责任。专项清查整改工作由市国土资源局牵头，各县（市、区）政府、市发展改革委、市住建委、市工信委、各园区参与配合。

市国土资源局要加强对各县（市、区）、各园区工作的指导、规范和监督，严把上报数据的审核关口，及时督促纠正问题，确保数据真实可靠，问题整改到位；负责督促指导市国土资源储备中心和行政审批中心加快招标、拍卖、挂牌出让工作和协议出让、划拨供地工作。

各县（市、区）、各园区要高度重视，加强领导和大力支持国土资源部门工作，落实自查清理和整改的责任，认真开展自查清理和分类处置工作，采取非常措施，加大工作力度，尽快完成辖区内征地拆迁安置工作。

（三）加快清理，及时整改。各县（市、区）、各园区要加强批而未供、闲置土地的自查清理和整改工作，对发现的问题，应边查边改，及时纠正，并将相关信息及时录入土地市场动态监测监管系统，提高各地土地供应率，降低闲置土地数量。市政府督查室将对专项清理工作进展情况进行跟踪督查，对自查清理工作进展缓慢、清查不彻底的，在全市进行通报批评；对个别问题突出的，重点跟踪，限期整改。

（四）宣传引导，健全制度。各县（市、区）、各园区要把节约集约用地作为近期宣传工作的重点，加强对典型地区、典型做法的总结和宣传，要认真梳理总结节约集约用地的制度建设情况，对尚未建立相关配套制度措施的，要限期建立；对制度不落实、管理不到位的，要采取有效措施；要进一步加强管理，规范工作，促进节约集约用地制度体系的健全完善。

附件:1.梧州市2009-2013年建设用地批后供应情况统计表

2.梧州市2009-2013年供应土地闲置情况统计表

3.节约集约用地专项清查有关说明

附件1

梧州市2009-2013年建设用地批后供应情况统计表

填表单位:（盖章）单位：个、公顷

县（市）

年份

建设用地批准情况

已完成征地总面积

已完成供地总面积

批而未供

批次(项目)总数

批准用地总

面积

城市批次用地情况

单独选址项目用地情况

面积

按未供原因分类

按用地类别分类

按批准机关分类

国务院审批

省级政府审批

国务院审批

省级政府审批

征地拆迁未落实

城市规划未确定或调整

正在实施供地

项目未落实

已用未供

无法供应的土地

其他

城市批次用地

单独选址项目用地

国务院审批

省级政府审批

其中批准征收土地总面积

批次数

批准用地总

面积

省级政府审核的农用地转用和土地征收实施方案总面积

批次数

批准用地总面积

项目数

批准用地总面积

项目数

批准用地总面积

城市基础设施与公共用地

其他应办理划拨或出让手续的项目用地

其中批准征收土地总面积

市本级

2009年

2010年

2011年

2012年

2013年

××县

2009年

2010年

2011年

2012年

2013年

……

全市

合计

2009年

2010年

2011年

2012年

2013年

负责人：审核人：填表人：

填表说明：

1.本表以县为单位填写；

2.本表统计2009年1月1日至2013年12月31日经国务院和省级政府批准的城市批次建设用地、单独选址项目用地，截至2014年9月30日的供地实施情况；

3.表格栏4“批准用地总面积”指该年度经国务院和省级政府批准的城市批次建设用地、单独选址项目用地总面积（不含省级政府授权设区市批准的用地以及增减挂钩等各类试

点项目用地等）；

4.表格栏3=表格栏6+表格栏10+表格栏13+表格栏16；表格栏4=表格栏20+表格栏21，表格栏4=表格栏7+表格栏11+表格栏14+表格栏17；表格栏5=表格栏8+表格栏12+表格

栏15+表格栏18；

5.本表中“已完成供地”和“批而未供”指该年度国务院和省级政府批准的城市批次建设用地和单独选址项目供地实施情况；

6.表格栏19“已完成征地”指已依法履行土地征收批后实施程序，足额支付征地补偿费用，落实安置措施；

7.表格栏20“已完成供地”指符合供地政策，签订有偿使用合同或核发的《国有建设用地划拨决定书》,已录入（补录）部土地市场动态监测与监管系统；

8.表格栏21=表格栏22+表格栏23+表格栏24+表格栏25+表格栏26+表格栏27+表格栏28+表格栏29；表格栏21=表格栏30+表格栏31；表格栏21=表格栏32+表格栏33；

9.表格栏24“正在实施供地”指正在组织报送供地方案，或正在公告、公示以及已经签订成交确认书，但因各种原因尚未签订出让合同或划拨决定书的情况；

10.表格栏25“项目未落实”指原有意向项目调整或无意向单位等原因造成未供土地；

11.表格栏26“城市基础设施与公共用地”指城市公共道路、绿化带、公共绿地、广场等基础设施和公共设施用地；

12.表格栏27“其他应办理划拨或出让手续的项目用地”指已经农用地转用和土地征收审批，尚未办理合法供地手续，未供先用的项目用地；

13.表格栏28“无法供应的土地”指难以单独出具规划要点，或者线性工程控制用地范围边沿分隔（割）、相夹形成的无法单宗供应的边角地、夹心地等。

附件2

梧州市2009-2013年供应土地闲置情况统计表

填表单位：（盖章）单位:宗、公顷

县（市）

土地闲置情况

土地闲置原因

总宗数

总面积

用地单位原因

政府及政府有关部门原因

其中：超过动工开发日期一年以上两年以内的宗数

其中：超过动工开发日期两年以上的宗数

其中：超过动工开发日期一年以上两年以内的面积

其中：超过动工开发日期两年以上的面积

宗数

面积

宗数

面积

市本级

××县

……

全市合计

负责人：审核人：填表人：

填表说明：

1.本表以县为单位填写；

2.本表统计的闲置土地是指2009年1月1日至2013年12月31期间批准供应的建设用地中，依据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）认定的闲置土地；

3.本表中“用地单位原因”和“政府及政府有关部门原因”分别指依据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）认定的属于用地单位原因和政府原因闲置的土地，因自

然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照政府及政府有关部门原因统计；

4.表格栏2=表格栏8+表格栏10，表格栏5=表格栏9+表格栏11。

附件3

节约集约用地专项清查有关说明

一、关于供地率、供地的问题

（一）“批而未供”的界定？是否必须土地征收批准后两年未实施供地才能认定为“批而未供”？

答：“批而未供”中的“批”指国务院和省级人民政府批准的新增建设用地（含城市批次用地和单独选址用地）。批地数以国务院或省级人民政府的批文为准。其中，国务院批准的，无论省级人民政府是否审核同意实施方案，都计为已批土地。

“批而未供”中的“供”指上述已批土地中，依法办理了供地手续并报部备案的土地。供地手续包括核发划拨决定书或签订土地出让合同。供地数以在部土地市场动态监测与监管系统录入的划拨决定书和出让合同的为准。此外，有两个情况需要补充说明：一是，2012年之前，一些省份对部分基础设施、公共设施以及少量代征地，以登记造册的方式从已批土地中核销，虽未办理划拨决定书，也可视为已供地。二是，已批土地，如政府以批文形式委托土地储备机构管护的，不能视为供地；如以划拨或出让方式依法供应给融资平台公司的，可视为供地，但必须按照合同约定按期开竣工。如供地手续存在问题（如无规划条件即供地等），或长期不开工，应视为虚假供地，在供地数中予以核减。

已批准土地中，除了已供应的土地，其余土地即可认为是“批而未供”土地，与批准时间无关。“批而未供”是一个现象，并非一个问题。土地从供应到批准，有一定的周期。通常所说的“批而未供”土地，既包含处于正常供应周期内的土地，也包含了其他因各种原因长期供应不出去的土地。

（二）未报部备案的供地项目、供地线不在批地线范围的项目（地方擅自调整区位的项目）是否可以认定已供地？

答：（1）供地数、供地率都是系统自动生成的，按照部有关文件规定，划拨决定书或土地出让合同必须上报部土地市场动态监测与监管系统，未报部备案的，不认定为“已供地”。（2）部土地市场动态监测与监管系统是部综合信息监管平台的一部分，根据“批─供─用”的流程，监测监管系统与上一级的建设用地审批系统是紧密衔接的。供地时，地方应选择土地来源的批文。因此，如果地方有调整区位的情况，只有按程序将调整情况录入建设用地审批系统，供地时系统自动进行关联，确认供地后自动计算某一批次或某年批准用地的供地率；未录入，或审批系统不承认，则供地时无法管理批文，即不能认定为“已供地”。同时对可能涉及的违法批地和用地问题，应交有关部门处理。

（三）《关于推进土地节约集约利用的指导意见》中“近5年平均供地率小于60%的市、县”，其中“近5年平均供地率”如何统计？是批后供地率，还是征后供地率？是城市分批次、单独选址分类型来单独统计，还是不作区分直接汇总统计？

答：“近5年平均供地率”指批后供地率。不分城市批次和单独选址，而是直接汇总统计。由于部征地数据系统晚于土地供应系统的建设，时间系列数据短，因此在系统设计时，将供地数据的来源就定位在批地阶段，并进行数据关联。供地率计算的长期监测数据是以批地数为分母，以合法供地数据为分子进行计算和考核评价研究。今后随着监管系统的逐步完善，如条件成熟时，可细化监管过程，逐步向批后征地率、征后供地率拓展。但如果使用征后供地率，标准就不可能是60%，应该更高。

另外，特别需要提醒的是，部今年下发的《关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）提出“对近5年平均供地率小于60%的市、县，除国家重点项目和民生保障项目外，暂停安排新增用地指标，促进建设用地以盘活存量为主。”在《节约集约用地专项督察工作方案》（国土资厅发〔2014〕32号）中，要求在12月22日前，形成自查清理报告，提供近5年平均供地率小于60%的市、县名单。这是一项新政策、新要求。专项督察工作结束后，最少需要做好三件事，一是土地利用管理系统的同志，要及时将小于60%的市、县名单抄送本厅局的相关处室，将督察进展情况报分管领导；二是在参与相关部门牵头的建设用地审查中，从盘活存量、节约集约方面提出停止一些项目审批的政策建议；三是按照部专项督察方案的要求，研究有关数据动态更新和政策启动的时间等。例如，12月31日时没有达到要求，没有安排指标，1月份又达到了，如何处理，还要进一步研究。

（四）道路、大型水电站等跨市、县区域的单独选址项目，是否需要按照地域范围切割计算供地率还是放在省级层面单独统计？

答：供地手续均以市、县为单位办理，因此单独选址项目是按照行政区划范围切割，按市县办理供地手续，分别纳入其所处的区域内进行统计。其中，设区市的区不单独统计，而是并入其所在的市统计。县应单独统计。以京沪高铁为例，经查询供地系统，山东、河北段的供地率都达到了90%多，说明市县是可以操作的，因此，各地对类似项目都应按市、县及时办理供地手续。

（五）《关于推进土地节约集约利用的指导意见》中“超过土地使用合同规定的开工时间一年以上未开工、且未开工建设用地总面积已超过近5年平均供地量的市、县”，其中“近5年平均供地量”如何统计？其中的供地量是包含单独选址和城市分批次用地，以及利用增减挂钩试点、低丘缓坡试点等政策供应的建设用地吗？“未开工建设用地总面积”如何计算？一些项目可能部分开工、部分闲置，这种情况下是将整宗供地面积作为未开工面积，还是将供地面积与已开工面积之差计为未开工面积？

答：（1）“近5年平均供地量”指不考虑土地来源，各地近5年实际的供地量。每年的供地量可直接从监测监管系统中提取，既包含来源于新增土地的，也包含来源于存量土地的，既包含批次，也包含单选，还包括存量土地及补办出让手续的。只要核发了划拨决定书或签订了出让合同，都计入供地数，但违法用地、违法供地的不算。

下一步，我们将根据系统数据进行调查摸底，对“超过土地使用合同规定的开工时间一年以上未开工、且未开工建设用地总面积已超过近5年平均供地量的市、县”，在适当时候，在系统中暂停出让公告发布、出让合同和划拨决定书上传；待整改结束，经部认定后，再重新放开。请各省级国土资源部门及时提醒并督促各市县对系统数据进行核实。部也将通过调研的方式，进一步研究相关的策问题，包括何时启动、暂停多久，纠正机制如何设计等。

（2）关于“未开工建设用地总面积”的问题，目前土地市场动态监测监管系统均以出让合同或划拨决定书对应的整宗地块为单位，地块达到开工标准，即视为该地块已开工，不再计算内部差额。

二、关于闲置土地的问题

（一）“闲置土地”达到一定年限后使用是否仍认定为闲置，如一宗土地在闲置满两年后又动工建设的，是否还认定为“闲置土地”？

答：已动工建设且达到部53号令规定的开工标准的，可不认定为闲置土地。闲置土地处置应本着“以用为先”的原则，所有处置程序和处置手段，最终目的都是促进土地开发利用。对于政府原因造成闲置的，双方应协商一致后选择53号令第十二条规定的方式进行处置（不涉及收取闲置费或无偿收回）。对于企业原因闲置的，如果完成了调查认定程序，并已下发了收缴闲置费或无偿收回土地使用权决定书的，应继续执行；如果尚在调查认定过程中，或尚未下发决定书，此时该地块达到开工标准的，可视为处置完毕，不再进行后续处罚。

（二）《闲置土地处置办法》第二条第（二）款，“已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的”情形，其中“已动工开发建设面积”是否包含小区道路和绿化带？

答：不包含。53号令原文应为“占应动工开发建设用地总面积不足三分之一”，其中的“应动工开发建设用地总面积”是指，根据规划条件中的建筑密度，计算出地块内建筑物所占的基底面积，即：应动工开发建设用地面积=地块面积×建筑密度。道路和绿化带上并无建筑物，不计入应动工开发建设用地面积。（已与法规司法规处电话沟通）

（三）《闲置土地处置办法》中“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地”。其中“已投资额占总投资额不足百分之二十五”的“投资额”具体以什么部门、什么程序、什么形式认定的数额为准？

答：投资额的核算和认定尚无统一规定，国土部门依据实际情况进行核查，工作方向应该是，由用地者提供的第三方机构独立核算的结果，目前各地可自行掌握，根据本地区实际自行规定投资额核算的程序和形式。另需说明的是，53号令第三十条第二款“已投资额、总投资额：均不含出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费”，其中的“相关税费”是指涉及土地交易的税费，而大市政建设配套费等其他税费应计入投资额。

（四）闲置土地以“延长开发建设时间”处置后，再次超过开发建设时间的，能否以再次“延长开发建设时间”的方式处置？收取闲置费是否与“延长开发建设时间”等处置方式并处？再次延长开发建设时间超过一年仍未开发建设的，是否再次收取闲置费？

答：延长开发建设时间最多延长一年（以原始合同或划拨决定书约定的开工日期起算），只能延长一次，不能再次延长。延长开工期和收缴闲置费这两种方式，分别对应不同原因的闲置土地：对于政府原因的闲置土地，可以采取延长的方式处置，但不能收缴闲置费；对于企业原因的闲置土地，只能采取收缴闲置费或无偿收回的处理方式。

（五）闲置土地使用权人与政府就土地闲置原因如有争议时如何处置？

答：闲置原因认定为政府原因的，一般不存在争议，监管方（政府及部门）承担责任，后续处置方式也要双方协商一致才能进行。认定为企业原因的，按照部53号令和国土资厅发〔2013〕16号文件的要求，在收到《闲置土地认定书》后，土地使用权人可申请听证。听证结果推翻闲置土地认定结论的，国土部门应重新启动调查认定程序；听证结果支持闲置土地认定结论的，国土部门应下发《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》。土地使用权人仍不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

（六）如何判定土地闲置原因是否属于政府？

答：部53号令第八条明确规定了判定标准。部53号令和国土资厅发〔2013〕16号文件明确规定了判定程序。

👋 欢迎来到 律咖网

👋 欢迎来到律咖网