南京市人民政府关于深化全市集体林权制度改革的实施意见

南京市人民政府关于深化全市集体林权制度改革的实施意见

市政府关于深化全市集体林权制度改革的实施意见

宁政发（2009）313号

各区县人民政府，市府各委办局，市各直属单位：

为进一步解放和发展林业生产力，在全市建立起适应现代林业发展要求的集体林权制度和经营机制，加快推进“绿色南京”建设步伐，促进林业产业跨越式发展，根据中央和省有关文件要求，结合我市实际，现就深化全市集体林权制度改革提出如下意见。

一、深化集体林权制度改革的总体要求

（一）指导思想。全面贯彻党的十七届三中全会精神，坚持以科学发展观为指导，按照“转型发展、创新发展、跨越发展”的总体要求，不断创新集体林业经营体制机制，进一步提高农民组织程度，在明晰林地使用权和林木所有权的基础上，放活林地林木经营权，落实处置权，保障收益权，加快林业发展步伐，实现资源增长、生态改善、林业增效和农民增收的目标。

（二）基本原则。坚持农村基本经营制度，以林地合作社为改革导向，确保积极稳妥、规范操作；坚持统筹兼顾各方面利益，尊重农民意愿，确保农民得实惠、生态受保护；坚持因地制宜，依法办事，确保改革符合当地实际、符合林业生产力发展要求。

（三）总体目标。2010年全面完成明晰产权、落实集体林地使用权和林木所有权的改革任务，有条件的地方应组建林地合作社或林业合作社。全面推动林业配套改革，推进林业管理体制、运行机制和制度创新，逐步完善政策，建立起产权归属明晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效的现代林业产权制度。

二、深化集体林权制度改革的主要内容

（四）明确范围。集体林权制度改革对象是农村集体经济组织所有的林地和林木。改革的重点是目前仍由集体经济组织经营，以及虽已通过招标、拍卖、公开协商等方式明确经营管护主体、但尚未明晰初始产权的集体商品林、宜林地。按照逐级负责、分级调处的原则，积极调解有争议的林地和林木权属争议，争议未解决前暂不纳入改革范围。

（五）明晰产权。在坚持集体林地所有权和林地用途不变的前提下，依法将集体林地和林木产权量化到本集体经济组织成员，组建林地或林业合作社，以均股均利的方式落实产权收益。已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、承包或流转合同规范的，要予以维护；承包或流转合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。

已划定的自留山、分包到户的责任山，保持稳定。责任山承包期内允许继承。承包到期后，可以以均股均利的方式落实产权，也可以依法继续实行家庭承包经营，承包期为70年。对面积、界址不清的责任山，在明晰界址的基础上完善承包合同，明确双方的权利和义务。鼓励农户将自留山、责任山入股林地合作社或林业合作社。

国有林业场圃、自然保护区、森林公园等单位经营管理的集体林地林木，要明晰权属关系，依法维护经营区的稳定和林权权利人的合法权益。有条件的，也应将产权量化到集体成员，组建林地合作社或林业合作社。

集体林地林木产权改革方案，要按照集体经济组织成员民主议事的方式审议通过。在明晰产权过程中，集体林地的产权关系不能因行政区划的调整而随意变更。行政区划调整以后合并的村和村民小组，明晰集体统一经营的林地林木产权时，原则上以合并前的村或村民小组为单位进行。在农村土地二轮承包时，如果是按合并后的村或村民小组确权、并经2/3以上村民或农户同意的，应当按照合并后的村或村民小组进行确权。

（六）勘界发证。明确林地林木产权关系后，要依法进行确权勘界、登记，核（换）发林权证书和林地股权证，做到图、表、册相一致，人、地、证相符合。尚存在林权纠纷的，应依法调处解决后再核发林权证。区县林业主管部门应会同农村经营管理部门，明确专门的林权管理机构，承办区县人民政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等工作。

（七）放活经营权。实行商品林、公益林分类经营管理。租地营造商品林的商品林经营者，要与土地使用权人签定承包合同，明确相应的权利义务，依法自主决定经营方向和经营模式，生产的林业产品自主销售，按规定享受相关林业优惠政策。被划为公益林的，按公益林管理，公益林经营者应和集体林地所有者签定管护协议，并享受公益林生态效益补偿。

（八）落实处置权。按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励产权明晰的林木所有权和林地使用权依法采取转包、出租、转让、入股、抵押等方式进行有序流转，或作为出资、合作条件进行开发利用，盘活现有森林资源存量，活跃林业要素市场。无论采取何种形式的流转，均不得改变林地性质，不得将林地变为非林地。流转林地经营权和林木所有权的期限，不得超过承包期的剩余期限。林权流转要使用统一规范的林地经营合同文本，明确权属关系和双方的权利与义务。

（九）保障收益权。农户承包经营林地的收益，归农户所有。林地及林业合作社要按照均股均利的方式，将不低于70%的收益分配给社员，其余可用于合作社所在村组发展公益事业。依法保护林地承包经营者的合法权益，严禁在林地发包过程中乱摊派、乱收费，变相加重经营者负担。征收农户承包的林地，要依法足额予以补偿。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收林地的补偿经费。支付给农村集体经济组织的林地补偿经费的使用和分配，由本集体经济组织成员依据国家相关法律法规，结合实际讨论决定。

三、完善集体林权制度改革的配套政策措施

（十）创新林地经营管理机制。积极引导农民将林地承包经营权入股，组建林地合作社，推动林业适度规模经营，保障农民享受稳定的林地、林业收益。组建林地及林业合作社要按照《江苏省农民专业合作社条例》、《市政府关于创新农村土地经营机制的意见》（宁政发〔2009〕73号）要求，规范申报审批、设置股权、制订章程、建立组织、民主管理等程序。林地合作社参照农村土地合作社进行工商登记，对其中有一定规模、有章程机构、有股权证书、有民主议事、有保底分红的林地合作社可给予相应的合作社发展政策扶持。

（十一）完善林木采伐管理机制。在坚持森林采伐管理制度的前提下，进一步放宽对商品林的采伐管理。对定向培育并达到一定规模的工业原料林经营单位，实行采伐限额单列，并予以充分满足。对农户个人经营的商品林，符合采伐条件的，实行即申即批。对成熟的人工商品用材林，在采伐限额内优先审批。实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序。

（十二）加强林业服务体系建设。强化基础管理，做好改革过程中档案的收集整理工作，保证档案资料完整、准确、规范。建立森林资源资产评估和监督管理制度，县级以上林业技术推广、林业科研教学、森林资源检测等单位，可以依法依规提供森林资源资产评估咨询服务。制定森林资源流转管理办法，规范流转程序。将林地流转纳入农村土地流转市场网络，规范流转行为。林业面积较大的镇街，可在农业技术服务中心增挂镇街林业站牌子，配备专职或兼职的林业技术人员，承担基层林业政策宣传、资源保护、生产组织、科技推广等职能，经费纳入地方财政预算。

（十三）推进林业投融资改革。增加林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策，扩大面向农户和合作社的林业小额信贷和联保贷款。鼓励商业银行、农村信用合作社等金融机构，开发林权抵押贷款等适合林业特点的信贷产品。林业部门要做好林权抵押登记工作，在抵押贷款期间，未经抵押权人同意，不得发放林木采伐许可证，不予办理林权变更手续。鼓励保险机构开发与林业相关的保险产品，开展林业保险试点，将林业保险纳入政策性农业保险，提高林业经营者抵御自然灾害的能力。

（十四）建立支持集体林业发展的公共财政制度。各级政府要建立和完善森林生态效益补偿基金制度，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，多渠道筹集森林生态效益补偿基金。按照分级管理、事权与财权相匹配的原则，将公益林的规划、建设、保护和管理经费纳入地方政府财政预算。市财政对市级以上公益林按一定标准予以补助，区县财政根据实际情况对本级以上公益林予以补助，并根据经济发展情况逐步提高补偿标准。将国有、集体林业场圃的教育、交通、供水、供电、通信等基础设施建设纳入相关行业发展规划，逐步加大投入力度。

四、切实加强集体林权制度改革的组织领导

（十五）明确工作步骤。在进一步深化完善集体林权制度改革试点工作的基础上，从今年12月开始，全面推开全市集体林权制度改革工作，共分为四个阶段：

1、准备阶段（2009年12月—2010年3月）。各区县成立集体林权制度改革领导机构，深入开展调查摸底，全面掌握集体林地现状，召开林改动员会议，做好宣传发动工作。

2、制定工作方案阶段（2010年4月—5月）。各区县在做好前期调查摸底的基础上，认真制定林改工作计划，排出工作日程，出台林改实施方案，并报市政府审批和市林改办备案，同时，切实做好林改实施的培训工作。

3、组织实施阶段（2010年6月－9月）。各区县根据本地区实际情况，安排先期试点。6—7月份，完成对涉改林地的勾图公示工作；8—9月份，召开村民（代表）会议，通过实施方案和现场勾图宗地表，组建林地或林业合作社，对均股均利情况进行第二榜公示。

4、总结验收阶段（2010年10月－12月）。10—11月份，完成林权勘测，并将结果张榜公布；12月份，各区县全面完成林权证的发放工作，进行总结验收，并向市林改办提交林改工作总结报告。在区县总结基础上，市林改办完成全市林改工作的验收和总结。

（十六）切实加强组织领导。集体林权制度改革政策性强，涉及到广大农民的切实利益。各区县政府要高度重视，切实加强组织领导，主要领导要亲自抓，分管领导要具体管，林改工作机构要认真组织实施，确保全市林改工作有序、稳妥推进。要进一步明确工作职责，层层落实领导责任制，区县要与镇街签订林改工作目标管理责任状。要加强林改工作机构建设，严格挑选政治思想过硬、业务能力强、工作认真负责、作风扎实的人员参与林改工作。要正确处理好质量与进度的关系，建立质量监控体系，强化对集体林权制度改革工作的目标考核和督促检查，防止出现应付了事、走过场的倾向。市各有关部门要各司其职、密切配合，积极参与林改工作，形成各方面支持林改的工作合力。

（十七）强化管理服务。切实加强宣传教育，把握正确的舆论导向，提高农民的民主意识和法制意识，形成全社会关心、支持和参与林改工作的浓厚氛围。要严肃工作纪律，党员干部特别是各级领导干部要以身作则，决不允许借改革之机，为本人和亲友谋取私利。对违法乱纪、损害群众利益的行为，要坚决严肃处理，确保改革顺利进行。要健全纠纷调处工作机制，妥善解决林权纠纷，及时化解矛盾，维护农村稳定。各级林业主管部门要适应改革新形势，进一步转变职能，加强林业管理、公共服务和执法监督。

二○○九年十二月三十一日

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