海东行署办公室关于印发海东地区集体林权制度改革实施方案的通知

海东行署办公室关于印发海东地区集体林权制度改革实施方案的通知

海东行署办公室关于印发海东地区集体林权制度改革实施方案的通知

各县人民政府，行署有关部门，省驻地有关单位：

地区林业局拟定的《海东地区集体林权制度改革实施方案》已经行署同意，现印发给你们，请认真参照执行。

二○一○年五月十八日

海东地区集体林权制度改革实施方案

为全面推进我区集体林权制度改革（以下简称林改），根据《中共青海省委青海省人民政府关于全面推进集体林权制度改革的意见》（青发〔2009〕18号）和《青海省人民政府办公厅关于印发青海省集体林权制度改革实施方案的通知》（青政办[2010]16号）精神，结合我区实际，特制定本方案。

一、总体目标

从2010年到2012年底，用3年时间基本完成明晰产权、承包到户的主体改革任务，逐步建立“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、服务监管有效”的现代林业产权制度，完善以集体经济组织内部家庭承包经营为基础、多种形式并存、责权利相统一的集体林权经营管理体制，实现资源增长、农民增收、生态良好、农村和谐的目标。

二、林改范围

（一）全区范围内仍然由村集体统一经营管理，没有以任何形式承包、流转的集体林地。

（二）自然保护区、国有林场、森林公园、风景名胜区管理范围内权属清楚的集体林地。

（三）争议调处解决后的集体林地。

（四）已经以各种形式承包到户或者流转，但尚未办理林权登记，需要对该承包人或者受让人进一步明晰相关权利的集体林地。

三、工作内容

按照全省的工作部署，结合海东实际，我区集体林权制度改革的主要工作内容是落实农民对林地的经营主体地位，落实公益林生态效益补偿制度、营造林申报制度、国有公益林农民家庭合同管护制度，充分调动农民群众造林、护林的积极性。

（一）主体改革

1、明晰产权

（1）“均山”。在坚持集体林地所有权不变的前提下，对资源条件和经营条件允许的，要在集体经济组织成员内部平均分配林地林木，并按人口折算人均山林面积，以户为单位划片承包经营或自由组合联户承包经营。

（2）先“均股”后“均利”。对集体经济组织成员要求继续实行集体经营的林地，将现有林地、林木按人口划分成等份，每等份为一股，以家庭为单位确定“股份”数，按“股份”承担林地经营责任和义务；当林地产生收益时，按照家庭所占的“股份”进行分配。

（3）集体保留林地。为发展集体公益事业，经村集体经济组织成员同意，允许留出少部分林地林木由集体统一经营管理，留出比例原则上控制在不超过本村林地面积的10％。

（4）自然保护区、国有林场、森林公园管理范围内的集体林地，以“均股”方式明晰产权，实行股份制经营管理。

（5）已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定，承包或流转合同规范的要予以维护；承包或流转合同内容不完整、责权利不明确的要予以补充完善；承包手续不完整的要依法补办手续，签订承包合同；对虽依法签订的承包或流转合同，但承包人未按照合同约定或政府有关规定履行造林绿化责任长达3年以上的，经督促仍然不愿履行造林绿化责任的，发包方可终止该合同，将林地收回纳入这次林改范围。

（6）寺院、学校经营管护的集体林地，在没有任何争议的前提下，本集体经济组织三分之二以上成员同意由其继续经营管护的，要确定地类和公益林种类，勘测定界，可申请林权登记，签订或者完善经营管护合同。

2、实地勘界。林地界线必须在涉及到村行政界线没有争议或者争议已经解决的前提下，对该行政村范围内的集体林地按照村（社）改革方案规定的明晰产权模式落实到户，按户勘测。

商品林（包括经济林、用材林、苗圃）的确认，除按照《青海省森林资源规划设计调查实施细则》中“技术标准”确定林种外，还要依据本县“二类调查”成果予以确认。

公益林及其类别（国家重点公益林和地方重点公益林）按照《国家林业局财政部重点公益林区划界定办法》的相关规定确定，并依据县级《天然林保护工程实施方案》、《生态公益林区划界定成果资料》、《森林资源规划设计调查报告》分别天然林保护区林地、天然林保护区外林地和国家重点公益林、地方重点公益林予以确认。

林地宗地总面积和宗地分类面积合计数如果大于或者小于上述相关资料确定的面积达5％以上者，要分析原因，报县级人民政府最终确认，并单独统计。

凡涉及行政村行政界线的土地争议，必须在解决争议后进行林地勘测。经努力调解，争议一时无法解决的，可以先划定林改工作界线，对有争议的，待争议调处解决后再进行勘界，对无争议的及时勘界。

3、登记发证。勘界完成后，严格按照国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》的规定履行林权登记、确认和发证程序，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。有条件的县要实行林权证计算机数据录入和制图。

4、签订合同。在明晰产权、完成勘界、履行林权登记手续后，乡（镇）政府要督促发包方（林地所有权人即村集体经济组织村民委员会）和承包方（农户）依法签订集体林地承包合同。合同要明确规定林地林木保护、更新造林、森林经营、防火、防病虫害等责任，保证森林资源可持续经营。

依法以家庭承包方式取得的林地经营权期限为70年。以其他形式承包林地的期限按有利于维护林权权利人的合法权益为原则根据实际情况确定。

签订集体林地承包合同实行第三方鉴证制，甲方（发包方）为村集体经济组织，乙方（承包方）为农户，鉴证方分别为乡镇人民政府和县林业行政管理部门。

（二）配套改革

1、放活经营权

商品林：引导农民按照市场需求培育、采伐各类用材，按经济林要求选择迹地更新造林树种，用森林经营方案指导可持续经营。对包括生态与经济兼用林和生态复合型苗木基地，要提高农民的经营和管理意识，引导农民组建专业合作经营组织，开展适度规模经营，把生态优势变为产业优势。

公益林：实行“造林申报制度”和“造林奖补制度”，准许对残次林分、低质低效林分进行补植改造、准许对历史遗留的造林失败地进行重造。同时，在确保林地生态功能不因经营活动受到损害的前提下，鼓励和扶持农民依法合理利用林地资源，开发林下种养业，发展林地游憩休闲服务等林业多种经营项目。

2、落实处置权

商品林：在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的商品林地的使用权和林木的所有权以转包、入股或作为出资合作的条件等方式流转，依法开展林地的开发利用，提高经济效益。

公益林：在确保林地的公益林性质不变的前提下，可以优先在本集体经济组织内以入股方式流转，促进适度规模造林、营林、管护和林下多种经营项目的开展；公益林地的使用权和林木所有权在5年内不得向本集体经济组织以外的经营主体流转。

3、保障收益权

林改以后，农户承包的集体林地上的已有林木以及承包后由承包人自主栽植的林木和承包经营林地的收益，一律归承包人所有。

承包经营林地的收益，归农户所有，任何单位和个人不得非法克扣、征收、摊派、抵押农户应得的合法收益。

因各项建设工程征占用集体所有的林地，要按照《森林法》和《青海省林地林权管理办法》等法律法规的规定，足额支付林地所有者和承包者林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用。

国家重点公益林承包到户的，经林业部门登记，核发林权证，签订承包合同，履行规定的责任义务，森林生态效益补偿资金直补到户；采取先均股后均利等方式，林地未承包到户的，要按照相应的利益分配办法将森林生态效益补偿资金以均利方式落实到户。

经政府划定的一般公益林（地方重点公益林），已经明晰产权的，要随地方森林生态效益补偿基金的建立，逐步落实补偿。

国有公益林实行家庭合同制管护制度的，由国有林区管理单位及其主管部门共同进行年度检查核实后，按照检查结果将管护报酬兑现到户。

四、政策措施

（一）落实公益林补偿政策。国家重点公益林森林生态补偿政策是这次林改中惠及农民的主要配套政策，各级林业和财政部门要把国家重点公益林森林生态效益补偿资金直补到户作为最重要的政策加以落实。国有林场和国有林区管理单位本着“自愿、就近、平衡利益”的原则，给管辖范围内的农民划定公益林管护面积，实行家庭合同制管护。要在县域内统一标准，以县为单位“拉平”统筹使用天然林管护费和森林生态效益补偿费，支付家庭合同制管护公益林的费用。同时，积极研究和探索地方公益林补偿基金的机制，逐步建立地方公益林补偿制度。

（二）推动促进林业科学发展各项政策措施的落实。落实造林申报制度和造林奖补制度，提高群众营造生态公益林的积极性；落实公益林抚育采伐和更新采伐政策，促进林分生长和生态功能改善、效益提高；建立林地流转管理机制和服务平台，规范林地、林木流转行为；积极开展金融支持林改，促进林业发展的各项金融、保险业务；引导、支持和鼓励农民建立林业专业合作组织，促进农村林业经营管理组织的发展壮大。

四、工作步骤

全区集体林权制度改革从2010年3月启动，2012年6月基本结束。各级政府以及林改部门要严格按照《青海省集体林权制度改革主体改革工作程序和流程图》规定的程序、步骤、环节和要求开展改革工作。具体分四个环节进行：

（一）前期准备

1、成立组织领导机构。地、县、乡（镇）三级分别成立由政府主要领导任组长，相关部门为成员单位的集体林权制度改革工作领导小组及其办事机构。村成立由村干部、村民代表组成的村林改工作领导小组。

2、组织林改工作队伍。各县要从相关单位抽调人员组成林改工作队伍，一是充实县林改办，保证办公室日常工作运转。二是结合实际组建宣传组、勘界组、内业组、纠纷调处组等或根据实际需要组建若干工作组，每个工作组由4-5人组成。乡（镇）也要及时抽调人员向村派驻林改工作组，组织实施林改工作，确保林改顺利完成。

３、开展业务培训。采取分级、集中培训的方式进行，通过分期、分批、分层次培训，统一方法步骤，统一标准要求，确保参加林改的工作人员和基层干部都能够指导好、落实好各项改革政策。

４、广泛宣传发动。要通过各种形式广泛宣传林改的重大意义，把党中央国务院关于林改的政策原原本本地交给广大农民群众，真正做到家喻户晓不留死角，深入人心不留疑惑，使广大农民理解林改，支持林改，自觉参与林改。

5、开展调查摸底。县、乡（镇）、村分别对本级的基本情况进行全面调查摸底，准确掌握经济社会、林地资源、林权状况、经营管理等林改基础数据，为确定林改范围、制定林改方案提供可靠依据。

6、制定林改实施方案。县级林改实施方案报本级人民政府批准后实施，同时报行署和地区林改办备案；乡（镇）林改实施方案报县人民政府批准实施；村级林改实施方案经全体村民大会或全体村民代表大会三分之二以上成员表决同意后，报乡（镇）人民政府批准并在全村范围内公示无异议后组织实施，方案同时报县人民政府备案。

村级林改实施方案应当包含以下主要内容：全村经济社会基本情况（包括地理位置和四至毗邻，国土面积及其土地构成、人口数量及其构成）；集体林地资源基本情况(包括林地类别、面积，流转情况、林权状况、经营现状、群众对已流转林地经营管理的意见等主要内容)；改革的目标任务和基本原则；制定改革方案的依据；改革的范围；改革时间安排和步骤；明晰产权方式；实施方法；工作保障措施等。

（二）勘界调查

1、核实林木林地权属，对林地边界四至、面积、蓄积、立地条件等森林资源状况和经营情况进行详细调查，逐块登记，绘制地形图，调查结果在村内张榜公布。外业调查须通知权利人和权利人相关人到现场确认相互权属界址。

2、对林权争议和承包经营权或林权流转等争议引发的矛盾纠纷，按照“属地管理、分级负责、依法调处”的原则，制定和完善调处预案，明确职责，加大调处力度；对于历史遗留问题，要本着“尊重历史、依法依规、妥善处理”的原则，在深入调查研究和广泛听取群众意见的基础上，通过协商等方法妥善解决。

（三）建档发证

1、按照《青海省集体林权制度改革档案管理办法》，对林改资料进行整理，建立县、乡、村三级林改档案并长期保存。

2、由村“两委”按照《青海省集体林地承包合同管理办法》的规定组织农户签订林地承包合同，落实经营管护责任。

3、按照《国家林业局林木和林地权属管理办法》规定的程序，核准集体林地承包经营权人的林权权利，由县人民政府颁发林权证书。

4、推进主体改革时，同步跟进配套改革，落实相关扶持政策措施，确保农民的经营权、收益权和处置权。对当前已有的国家重点公益林生态效益补偿政策、国有公益林家庭合同制管护政策、生态公益林营造林申报和奖补政策要在主体改革到位的基础上同步落实。

（四）检查验收

检查验收实行乡镇自查、县级复查和地区抽查的方式进行。

乡镇自查以本级和村为单位按照检查验收内容开展全面自查，对达不到要求的工作进行整改、完善后，申请县林改办进行复查。

县级复查以乡镇为单位进行，采取随机抽样方式，乡镇复查率要达到50％，行政村复查率要达到20％。复查完成后，申请地区林改办检查验收。

地区检查验收以县为单位进行，对县级的工作情况进行全面检查；对乡镇和行政村的工作情况采取随机抽样的方式进行，乡镇抽查比例要达到20％，行政村抽查比例要达到5％。

检查验收内容包括：林改组织领导、组织林改工作队伍、培训、宣传、摸底调查、方案制定、民主程序、林权勘界、合同签订、林权证发放、纠纷调处、档案管理、经费使用、规范操作、群众满意度等指标，其中档案管理实行一票否决。

总体时间安排：2010年3月为准备阶段；2010年4月-5月为试点阶段；2010年6月-2012年6月为全面实施阶段；每年10月-12月为年度验收阶段；2012年7月-12月，为总体验收和评估阶段。

五、保障措施

（一）加强组织领导。全区各级政府要切实把林改作为实施生态立省战略，建设现代林业，推进社会主义新农村建设的一件大事抓紧抓好。党政“一把手”要亲自抓，实行主要领导负责制，层层落实领导责任。为确保林改工作按时保质完成，地县两级都要建立领导干部联系点制度，深入改革一线开展调查研究，了解和解决改革过程中出现的新情况、新问题。各级政府要将林改工作纳入目标责任考核当中，明确考核指标，实行一票否决。

（二）保障工作经费。为确保林改工作保质保量按时完成，地县财政部门要落实好林改工作经费，以适当比例列入年度财政预算。工作经费主要用于宣传培训、外业勘测、内业汇总、档案管理、纠纷调处等，实行单独核算，专款专用。

（三）先试点，后推开。为进一步调动广大群众参与林改的积极性，巩固和发展森林资源，各县要在2010年4月-5月完成试点乡镇的集体林权主体改革任务。同时，选择一个国有林场在部分区域内进行国有公益林农民家庭合同制管护试点。通过试点，掌握方法，积累经验，完善措施，锻炼队伍，提高效率。待试点完成，经验收合格后全面推开。

（四）齐抓共管，形成合力。建立政府协调、信息共享、部门协作、明确职责、合力推进的工作机制，为改革提供有力支持和保障。地区各成员单位的职责明确如下，各县林改领导小组也要明确相关单位职责，建立各部门配合全力推动林改的工作机制。

地区林业局承担林改办公室的日常工作，负责对全区林改全过程的组织、督促、检查、指导工作。

地区纪检委、监察局负责指导和督促各县纪检监察机关调查处理在林改工作中发生的党纪政纪责任案件。

地委宣传部负责集体林权制度改革宣传工作。

地区发改委负责林改后林业多种经营项目的立项争取。

地区民政局负责指导村民委员会在林改工作中民主决策、民主管理和民主监督工作；负责乡、村边界争议的调处。

地区财政局负责落实地区级林改工作经费；督促各县林改工作经费到位；管理和监督林改资金收支。

地区国土资源局负责督促各县做好与林改有关的土地勘测界定工作；参与行政界线争议、土地权属争议、林权争议等各类争议的调处。

地区农牧局参与行政界线争议、土地权属争议、林权争议等各类争议的调处。

地区档案局负责指导全区林改档案的建立和管理工作，推进档案管理规范化、科学化、现代化建设。

地区信访局负责开展林改信访隐患摸排，做好信访苗头的预防、化解工作，处理好林改信访问题。

地区工商局负责依法审批农民林业专业合作组织和维护农户承包经营林地应得的合法收益。

地区地税局开展与林改相关的税务宣传、咨询。

地区农行和农村信用社负责开展林权证抵押贷款业务和农村小额贷款业务，开发林业信贷产品，拓展有效资产市场。

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