关于印发海南州集体林权制度改革实施方案的通知

关于印发海南州集体林权制度改革实施方案的通知

关于印发海南州集体林权制度改革实施方案的通知

南政办〔2010〕8号

各县人民政府，州政府各部门：

现将《海南州集体林权制度改革实施方案》印发给你们，要求各责任单位加大工作力度，强化工作措施，组织力量，认真实施，扎实推进，确保顺利完成各项工作任务。

二O一O年三月十一日

海南州集体林权制度改革实施方案

根据省委、省政府《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（青发〔2009〕18号）和省委林业工作会议精神，为确保全州集体林权制度改革（以下简称林改）扎实推进，特制定本实施方案。

一、指导思想、基本原则和总体目标

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻党的十七大、中央林业工作会议和中发〔2008〕10号文件精神，大力实施生态立州战略和以生态建设为主的林业发展战略，不断创新集体林业经营的体制机制，依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向高原现代林业转变，为建设社会主义新农村新牧区和构建社会主义和谐社会，建设富裕文明和谐新海南做出贡献。

（二）基本原则

1、坚持家庭承包为基础，权利平等的原则。家庭联产承包责任制是农村基本经营制度，要在坚持这一基本经营制度的前提下，把林地的家庭承包经营作为农村牧区林业经营的基本形式，依法保障农村牧区集体经济组织内部成员平等享有承包经营权，把维护农民合法权益放在首位，做到还山、还权、还利于民。

2、坚持兼顾各方利益，生态保护优先的原则。要统筹兼顾国家、集体、个人的利益，保障集体林地所有权人的合法权益，在民主协商的前提下给集体经济组织一定的收益分配或者保留少量的集体林地，实行民主经营管理；要在保护生态、维护生态安全和森林资源不受破坏的前提下，积极鼓励支持农牧民经营林地，从林地资源中获得收益，得到实惠。

3、坚持尊重民意，民主决策的原则。要把集体林权制度改革的政策、方法、步骤、要求原原本本，完完整整地交给农牧民，让农牧民群众民主选择林改的模式，自主确定经营管理的形式，依法确保农牧民的知情权、参与权、决策权，充分尊重农牧民意愿，确保林改让大多数群众满意。

4、坚持依法办事，规范运作的原则。要符合《物权法》、《森林法》、《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》等法律法规，严格按法律法规办事，规范运作，实行改革内容、程序、方法、结果“四公开”，坚持阳光操作，杜绝暗箱操作，确保林改的规范有序。

5、坚持因地制宜，分类指导的原则。要根据不同地区的区位特点，在充分调研摸底的基础上，采取“分区推进、分类指导、分片施策、分步实施”的办法，要做到科学指导、一村一案（一社一案），不搞强迫命令，不搞“一刀切”。

6、坚持尊重历史，政策连续的原则。对林木所有权和林地使用权已经明晰、绝大多数群众满意的，应稳定不变，不得乘改革之机重新分配或者无偿平调。对已经承包但林权尚不明确的林地，对各种历史遗留问题，本着有利于农牧民利益，有利于资源保护，有利于社会稳定的方针妥善处理。

（三）总体目标

从2009年11月到2012年底，要求利用3年时间，对全州889万亩的集体林地的产权全部通过承包落实到户，真正使农牧民成为林地的经营主体，基本完成明晰产权、承包到户的主体改革任务。要通过深化改革，落实完善政策，健全服务体系，逐步建立“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、服务监管有效”的高原现代林业产权制度，完善以集体经济组织内部家庭承包经营为基础、多种形式并存、责权利相统一的集体林权经营管理体制，实现资源增长、农牧民增收、生态良好、农村牧区和谐的目标。

二、林改范围

1、全州范围内仍然由村集体统一经营管理，没有以任何形式承包、流转的集体林地。

2、自然保护区、国有林场、湿地公园、风景名胜区、国有农牧场、河道湖泊管理机构管理范围内权属清楚的集体林地。

3、争议调处解决后的集体林地。

4、已经以各种形式承包到户或者流转，但尚未办理林权登记，需要对该承包人或者受让人进一步明晰相关权利的集体林地。

5、纳入林改范围的集体林地类参照县级“森林资源规划设计调查及其数据更新调查成果”确认；林地的公益林类别参照县级“生态公益林区划界定成果”确认。

三、林改内容

（一）主体改革

1、明晰产权。凡纳入林改范围内的乔木林地、疏林地、灌木林地、未成林地、经济林地、农田林网、苗圃地、宜林地（包括“四荒”地、灌丛地）等各类林地，分商品林和公益林（公益林分为国家重点公益林和一般公益林）按照经过民主决策确定的村级林改方案所规定的模式明晰产权。其模式有：

（1）实行均山林地的林改模式。在保持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权平均分配给本集体经济组织的每个成员，实行家庭承包经营。

（2）实行先“均股”后“均利”林地的林改模式。在维持本集体经济组织统一经营的基础上，把林地面积按人口划分成等份，每等份为一股，以家庭为单位确定“股份”（为模拟股份），按“股份”承担林地经营责任和义务；当林地产生收益时，按照家庭所占的“股份”进行利益分配。

（3）对集体保留林地的林改模式。对经营状况良好，已经产生收益、或者有收益预期的林地，村集体经济组织可以保留不超过该林地总面积10％的林地。对于实行均山的村，这部分林地由本村集体经济组织实行民主管理；对于实行先“均股”后“均利”的村，这部分林地可以按所占面积折合成“股份”纳入统一经营管理。

（4）对已经承包到户或流转的集体林地的林改模式。对于“大户”承包或者公司法人承包、其它经济实体承包的林地，符合法律规定，承包或流转合同规范的要予以维护；承包或流转合同内容不完整、责权利不明确的要予以补充完善；承包手续不完整的要依法补办手续，签订承包合同；对群众反映强烈的承包合同（关系）要认真核查，确系违法违规操作、损害集体和群众利益、谋取私利的要坚决依法纠正；对虽依法签订的承包或流转合同，但承包人未按照合同约定或政府有关规定履行造林绿化责任长达5年以上的，经督促仍然不愿履行造林绿化责任的，发包方可终止该合同，将林地收回纳入林改范围。

对于随草场承包，划入草场使用证范围内的集体乔木林地、疏林地、灌木林、灌丛地等各类林地要进行调查，确定地类和公益林种类，进行实地勘界，由承包人申请林权登记，签订或者完善林地家庭承包管护合同，落实管护责任。

对于寺院、学校经营管护的集体林地，在没有任何争议的前提下，本集体经济组织2/3以上成员同意由其继续经营管护的，要确定地类和公益林种类，勘测定界，可申请林权登记，签订或者完善经营管护合同，落实双方的责任、义务和权利。

2、勘界发证。林地界线必须在涉及到村行政界线的土地没有争议或者争议已经解决的前提下，对该行政村范围内的集体林地按照村（社）林改方案规定的明晰产权模式落实到户，按户勘测。勘界林地的宗地类别按以下规定确定：林地类别（即地类）按照《青海省森林资源规划设计调查实施细则》中的“技术标准”确定；商品林（包括经济林、用材林、苗圃）的确认，除按照《青海省森林资源规划设计调查实施细则》中“技术标准”确定林种外，还要依据本县“二类调查”成果予以确认；公益林及其类别（国家重点公益林和一般公益林）按照《国家林业局财政部重点公益林区划界定办法》的相关规定确定，并依据县级《天然林保护工程实施方案》、《生态公益林区划界定成果资料》、《森林资源规划设计调查报告》分别天然林保护区林地、天然林保护区外林地和国家重点公益林、一般公益林予以确认。县级（以行政村－林班为单位）林地宗地总面积和宗地分类面积合计数如果大于或者小于上述相关资料确定的面积达5％以上者，要分析原因，报县级人民政府最终确认，并单独统计。

州级林改机构中要有林业、民政、国土等部门的专业技术人员负责勘界工作的指导监督和协调，尤其要协调涉县、乡镇行政界线的土地争议的调查调解。各县要组织林业、民政、国土等部门参加的林权勘界队伍，负责林改界线（村界线）、林地界线和宗地图的勘测工作。凡行政村涉及行政界线的土地争议，必须在解决争议后进行林地勘测。经调解争议一时无法解决的，可以先划定林改工作界线，在此界线范围内进行林地勘测。要依法进行实地勘界，做到村林地分布图准确，户林地宗地图四至清楚，宗地属性（地类、林种、公益林类别、商品林类别）明确，勘界原始资料完整。为确保勘界工作规范、勘界成果科学准确，要积极采用GPS(卫星定位系统)、GIS（地理信息系统）和RS（卫星遥感系统）技术和MPGIS计算机成图系统，制定相应的技术规范和管理办法。

勘界完成后，县级人民政府负责林权确认核发证书、林权变更登记（包括流转、承包等）等工作。要严格按照国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》的规定履行林权登记、确认和发证程序，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。发证档案资料齐全、完整和规范。有条件的县要实行林权证计算机数据录入和制图。

3、落实责任。在明晰产权，完成勘界，履行林权登记手续后，乡（镇）政府要督促发包方（林地所有权人即村集体经济组织村民委员会）和承包方（农牧户）依法签订集体林地承包合同。依法以家庭承包方式取得的林地经营权期限为70年，承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。以其他形式承包林地的期限按有利于维护林权权利人的合法权益为原则根据实际情况确定。

承包合同以县为单位统一制定和印刷，合同中要明确规定并落实承包方、发包方造林育林、保护管理、森林防火、防偷砍滥伐、病虫鼠害防治等责任；要明确规定合同双方的权力、义务和利益分配，确保合同文本要约完整规范，符合法律规定。

签订集体林地承包合同实行第三方签证制，甲方（发包方）为村集体经济组织，乙方（承包方）为农牧户，签证方分别为乡镇人民政府和县林业行政管理部门。

县级林业主管部门要制定合同管理办法，规范集体林地承包合同管理。乡镇林业管理部门是林地承包合同的管理部门，要按照合同管理办法，加强对合同的规范化管理，监督依法签订的集体林地承包合同的有效履行。同时，要加强诚信履约宣传教育，促进合同落实。

（二）配套改革

1、主要内容

（1）放活经营权。对于用材林，引导农民按照市场需求培育各类用材，按市场需求指导采伐，按经济性要求选择迹地更新造林树种，用森林经营方案指导可持续经营。

对于经济林，尤其是枸杞、沙棘等树种的生态与经济兼用林和生态复合型苗木基地，要提高农牧民培育林木、强化经营和管理意识，引导农牧民组建专业合作经营组织，开展适度规模经营，把生态优势变为产业优势。

对于纯公益林，要积极引导和鼓励农牧民大力绿化造林，实行“造林申报制度”和“造林奖补制度”，准许对残次林分、低质低效林分进行补植改造、准许对历史遗留的造林失败地进行重造等改革措施，提高群众营造生态公益林的积极性。同时，要加强公益林管护，在实行家庭承包管护责任制的基础上，引导和鼓励农牧民成立管护协会组织，完善管护体制，健全管护机制，提高管护水平。要制定“公益林经营管理办法”，因地制宜地采取适时封禁、抚育复状、设置管护设施、落实管护措施和责任等一系列保护措施，在确保林地生态功能不因经营活动受到损害的前提下，鼓励和扶持农民依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展林地游憩休闲服务等林业多种经营项目。切实放活农牧民群众对于林地的经营权。

（2）落实处置权。在不改变林地用途的前提下，通过市场机制引导林地承包经营权人依法对拥有的商品林地的使用权和林木的所有权以转包、入股或作为出资合作的条件等方式流转，使商品林相对集中于经营能手或者相关行业经济实体麾下，依法开展林地的集约开发利用，提高经济效益；对公益林地的使用权和林木的所有权在不允许转让和确保林地的公益林性质不得改变的前提下，可以优先在本集体经济组织内以入股方式流转，促进适度规模造林营林、管护和林下多种经营项目的开展；但在近5年内暂不得向本集体经济组织以外的经营主体进行流转。

州、县林业部门要在流转需求量较大的地区建立林地、林木流转平台，搞好服务，促进林地有序流转，维护农牧民的合法权益。

（3）保障收益权。林改以后，农牧户承包的集体林地上的已有林木以及承包后由承包人自主栽植的林木，一律归承包人所有。

农牧户承包经营林地的收益，归农牧户所有。林业、税务、工商、财政等部门要加强检查监督，任何单位和个人不得非法克扣、征收、摊派、抵押农牧户应得的合法收益。因勘察、采矿和公路、铁路、水利、电力等各项建设工程征收集体所有的林地，要按照《中华人民共和国森林法》和《青海省林地林权管理办法》等法律法规的规定，足额支付林地所有者和承包者林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用。当地人民政府和征地管理部门（统征部门）要按照有关政策规定确保林地所有者和承包者、林木所有者和承包者的补偿补助费用足额落实；依法安排被征林地农牧民的社会保障费用。经政府划定的国家重点公益林，已承包到户，经林业部门登记，核发了林权证，签订了承包合同，履行了规定的责任义务的，森林生态效益补偿资金要直补到户；采取先均股后均利等方式，林地未承包到户的，要按照相应的利益分配办法将森林生态效益补偿资金以均利方式落实到户。经政府划定的一般重点公益林，已经明晰产权的，要随地方森林生态效益补偿基金的建立，也要逐步落实补偿。实行国有公益林家庭承包管护制度的，由国有林场和国有林区管理单位及其主管部门共同进行年度检查核实后，按照检查结果兑现管护报酬，并将报酬直接拨付到户。各级人民政府及其管理部门要建立保障农牧民经营管护林地收益权的长效机制，确保农牧民对林地的合法收益。

2、主要政策措施

（1）抓好现行扶持林改各项政策的落实工作。

一是落实国家重点公益林补偿政策。各级林业和财政部门要把国家重点公益林森林生态效益补偿政策作为最重要的林改配套政策加以落实。要从我州农村牧区的社情林情实际出发，本着有利于生态保护，有利于权益平等，有利于社会和谐的原则，对现行补偿政策和管理办法进一步调整和完善，最大限度地发挥补偿政策的效益。

二是建立地方公益林（一般公益林）补偿制度。按照《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）第十六条的要求，按照“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的原则，开展调查研究工作，探索地方公益林补偿基金形成机制，探索建立州级公益林生态效益补偿制度，实现对地方重点公益林的补偿。

三是完善公益林管护体制机制。在现行公益林管护体制机制的基础上，国有林场和国有林区管理单位要在“自愿、就近、平衡利益”的原则下，可以给管辖范围内的农牧民划定公益林管护面积，实行家庭承包管护。以县为单位统筹使用天然林管护补助费和重点公益林生态效益补偿资金，支付家庭承包管护公益林的费用。县级林业主管部门要制定农牧民家庭承包国有公益林管护的实施管理办法，对公益林家庭承包管护情况进行监督。

四是完善扶持农牧户营造公益林的政策。要转变造林管理体制和运行机制，实行“造林申报制度”，由农牧民自主申报造林面积、造林树种；整合林业重点工程造林补助资金、财政各项扶持资金等，逐步提高公益林造林补助标准，满足实际成本要求。实行公益林“造林奖补制度”，采取以苗代补、达标奖励等政策措施，激发农牧户营造公益林的积极性。

五是建立和落实林木采伐管理机制。积极建立和认真落实林木采伐管理机制，按照《国家林业局关于改革和完善集体林采伐管理的意见》，明确公益林抚育采伐和更新采伐政策，强化监管工作，通过林分抚育（更新）采伐措施，促进林分生长和生态功能改善、效益提高。

六是建立林地流转管理机制和服务平台。县级林业行政主管部门，要根据本地林地流转情况，按照《国家林业局关于切实加强集体林权流转工作的指导意见》，建立管理机制，规范林地流转行为，稳定林地承包关系，维护农牧民群众的利益。要支持农牧民承包林地的依法、合理、有序、规范流转。要在经济社会发展较快、林地流转需求相对较大的贵德县，先行建立区域性的林地流转中介服务机构，为林地流转提供政策咨询、林权交易、信息披露等服务。在此基础上积极培育林权流转市场，推动社会资源向林业流动。

七是落实金融服务林业支持林改的各项政策措施。各地要按照中国人民银行、财政部、银监会、保监会、林业局等五部委《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》的要求，积极开展金融支持林改促进林业发展的各项金融、保险业务。要认真组织试点、开发产品、研究措施、制定政策和管理办法，使涉林金融、保险业务迅速、规范、有效开展起来。

八是落实促进农牧民林业专业合作组织发展的各项政策措施。各级人民政府和各有关部门，要从我州林业的特点和不适宜分散经营的实际出发，积极引导、支持和鼓励农牧民建立农牧民林业专业合作社、农牧民林业管护经营协会、农牧民股份合作林场等组织，实行适度规模经营和管理。要按照《国家林业局关于促进农民林业专业合作社发展的指导意见》、《财政部、国家税务总局关于农民专业合作社有关税收政策的通知》（财税〔2008〕81号）要求，制定有关“税收优惠实施办法”，促进农牧民林业专业合作组织的发展。要采取措施把天然林保护、公益林管护、林业重点工程造林、碳汇造林等项目；林业基建投资、技术转让、技术推广、科技支撑等项目优先安排给管理规范、有一定实力的农牧民林业专业合作社、农牧民股份合作制林场、公益林管护协会、公益林经营协会等农村牧区林业经营管理组织，并提供技术、管理等方面的服务，促进农村牧区林业经营管理组织的发展壮大。

九是落实乡镇林业管理服务机构建设。乡镇林业机构是农村牧区林业建设的基层管理机构，肩负着集体林权制度改革的具体指导和组织实施任务，肩负着乡村造林、林地管护，森林“三防”、中幼林抚育采伐更新的技术指导和组织管理责任，肩负着森林生态效益补偿等各项林业政策落实和管理等任务。各县人民政府要按照中发〔2008〕10号文件第二十条的要求，从本地区农村林业建设规模、落实监督管理工作任务量和当前机构人员状况；从能够适应新时期农村林业改革和发展需要，切实做到管护经营监管到位、政策措施落实到位、各项服务落实到位的“三到位”要求的实际出发，建立健全乡镇林业管理机构，充实技术人员、加强能力建设，做到农村林业改革发展的日常工作有人抓、有人管、有人去落实。

（2）积极探索，逐步建立扶持林改的各项政策措施。

1、逐步建立和完善鼓励集体林业发展的造林、抚育、保护、管理财政补贴政策措施。各级财政要针对新形势下造林育林和林业管理的特点和要求，按照《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）第十六条的规定和中央即将出台的相关政策，研究制定公共财政支持农村造林、抚育、保护、管理投入补贴办法和实施细则，逐步建立力度较大，稳定、长效的农村造林、抚育、保护、管理投入补贴制度。

2、建立涉林基础设施项目纳入政府基本建设规划和相关行业发展规划的机制。各县发改部门要从建立相应的审查监督机制入手，把森林防火、病虫鼠害防治、林业行政执法体系方面的基础设施建设和交通、供水、供电、通信等涉林基础设施建设纳入政府基本建设规划和相关行业发展规划当中，为农村林业生态建设基础条件的改善和发展环境的优化创造良好的条件。

四、工作步骤

各级林改工作步骤和工作环节及其要求，由县、乡、村三级《林改工作流程综合图》确定，各级党委和政府以及林改部门要严格按照“工作流程综合图”规定的程序、步骤、环节和要求开展主体林改工作。

（一）成立组织领导机构。州、县政府要成立由主要领导任组长，政研室、林业、发展改革、财政、宣传、国土、民政、农牧、文体广电、金融、档案、工商、税务、监察、信访等部门为成员单位的集体林权制度改革工作领导小组，形成州、县、乡、村“四级”抓林改的局面，确保林改工作在党委政府的直接领导下全面推进。领导小组下设集体林权制度改革办公室，由州环林局长任组长，从林业、民政、国土、农牧等部门抽调专人，具体负责集体林权制度改革工作。

（二）组织林改工作队伍。州、县林改机构要根据本地区林改工作实际情况，按照“硬抽人、抽硬人”的要求，组织能够适应工作要求的林改工作队伍，抽调素质高、作风好的干部加入到工作队伍当中。要确保每个工作小组都有一定数量的林业调查、土地管理、草原管理、行政界线管理等方面的专业技术干部和乡镇干部。

（三）认真抓好人员培训。采取分级、集中培训的方式进行，按照自上而下、逐级落实的做法，层层抓好人员培训工作。组织人员积极参加省级培训，重点培训州、县党政领导和林业部门领导，同时培训州县业务骨干和师资力量。州县级培训采取州县联办的形式，重点培训乡（镇）党政领导、林改工作组成员和村社两委班子成员，由县林改领导小组负责组织实施。培训内容主要包括中央林业工作会议和中发〔2008〕10号文件精神，省委省政府关于全面推进林改的意见和实施方案，林改目标原则、内容步骤、程序方法，相关法律法规、管理办法以及林地勘界、登记发证、建立档案、质量监督等工作环节的技术方法和规范等。

（四）宣传政策发动群众。宣传发动是林改工作的首道工序，要在坚持正面宣传、积极引导；坚持形式多样、多方联动；坚持全方位、多角度宣传；坚持点面结合、重点宣传；坚持长期宣传、连续宣传的原则指导下广泛深入做好宣传发动工作，宣传中央政策、主讲林改知识、大讲林改典型，使各级干部和业务骨干明确任务、吃透政策、掌握方法，确保高质量操作林改。

1、强化舆论宣传。制定《海南州集体林权制度改革宣传方案》，县、乡分别制定本地区宣传工作细则。由舆论宣传部门牵头，通过广播、电视、报刊、杂志等媒体宣传中央林业工作会议、中发〔2008〕10号文件精神和省委省政府关于全面推进集体林权制度改革的意见和安排部署以及林改的重大意义、原则、目标等；宣传林改典型、先进人物、改革进展、经验和成效。要在每年春节前后形成舆论宣传的小高峰，平时有经常性的宣传报道，营造出良好的改革氛围。

2、进村入户发动。在营造林改舆论氛围的同时，以村为单位，采取公告形式发布林改政策和要求。同时，组织林改工作组进村入户，通过集中宣讲、召开座谈会；入户调查农户林改意愿，讲解政策、答疑解惑；张贴宣传动员标语、林改宣传画、开办宣传专栏等形式，把党中央国务院关于林改的政策原汁原味原原本本地交给广大农牧民群众，真正做到家喻户晓不留死角，深入人心不留疑惑，使广大农牧民理解林改，支持林改，自觉参与林改。

（五）摸底调查。在编制改革方案前，县、乡、村在林改领导小组和林业主管部门的指导下，对本级的基本情况进行调查摸底工作，准确掌握经济社会、林地资源、林权状况、经营管理等林改基础数据，为确定林改范围、制定本级林改方案提供可靠依据。要高度重视村级基本情况调查摸底工作，尤其是林地资源情况的调查，要按照相应技术标准、管理办法和成果资料，分别林地种类、公益林种类（包括国家重点公益－天然林保护工程管护面积和重点公益林；一般公益林）、商品林（经济林、用材林、苗圃）种类等一一调查清楚。同时，要把林权状况，包括大户承包、租赁等流转面积、已经承包到户的面积（如退耕地、随草场承包的林地）等是否手续齐全、林权是否落实等情况调查清楚，并将调查摸底成果在全村范围内予以公示。调查摸底成果包括：

1、农村（牧区）社会经济情况调查表；

2、森林资源调查表；

3、林权基本情况调查表；

4、林业经营情况调查表；

5、林地权属争议登记表；

6、农户林改意愿调查表；

7、农户林改意愿调查汇总表；

8、农户家庭人口现状登记表；

9、农户家庭决策权认定书；

10、农户家庭林改授权委托书；

11、农户家庭自愿弃权认定书；

12、林地类型分布图。

（六）制定林改方案。根据《省委省政府全面推进集体林权制度改革的意见》和《实施方案》确定的原则、内容和要求，按照州级《实施方案》提出的思路、重点、方法、要求等，编制县、乡（镇）、村各级林改方案。

1、县级林改实施方案。由县林改工作领导小组负责组织制定。方案要对全县林改工作具体安排，从本县实际出发，提出主体改革的指导意见，配套改革中重点落实的政策措施，强化组织领导、积极推进改革的具体保障措施等。县级林改工作方案应报本级人民政府批准后方可实施。方案同时报上一级人民政府备案。

2、乡（镇）林改实施方案。在县林改工作领导小组的指导下，根据县级林改实施方案的要求，由乡（镇）林改工作领导小组负责组织制定。方案应对全乡（镇）林改工作详尽安排，把握改革方向，明确明晰产权的主要模式和林地经营管理的主要方式，明确组织实施改革的具体措施。方案要对本级林改具有规范、保障和具体指导作用。乡（镇）林改工作方案报县级人民政府批准。

3、村级林改实施方案。在县、乡两级林改工作领导小组的指导和协助下，根据乡（镇）改革实施方案，由村林改工作小组负责组织编制。村级林改实施方案要做到符合法律规定，符合本村实际，尊重民意，内容完整、详细明确，操作性强，达到实施（操作）细则的编制深度。方案要依法经全体村民大会或全体村民代表大会2/3以上成员表决同意后，报乡（镇）人民政府批准并在全村范围内公示无异议后方可组织实施。方案同时报县级人民政府备案。村级林改实施方案应当包含以下主要内容：

1、全村经济社会基本情况（包括地理位置和四至比邻，国土面积及其土地构成、人口数量及其构成）；

2、集体林地资源基本情况(包括林地类别、面积，流转情况、林权状况、经营现状、群众对已流转林地经营管理的意见等主要内容)；

3、林改的目标任务和基本原则；

4、制定林改方案的依据；

5、林改的范围；

6、林改时间安排和步骤；

7、明晰产权方式；

8、实施方法；

9、工作保障措施等。

（七）实施主体改革。要严格按照村级《林改工作流程综合图》的要求，在确认村林改小组健全、集体林权已经确认、各类争议已经调处、民主决策程序完成，村级实施方案修改完善并正式公布的前提下，方可进入明晰产权阶段，把林地的使用权和林木的所有权严格按照村级实施方案确定的模式落实到本集体经济组织的每个成员或者农牧户，并通过“指界”初步确认落实的宗地界线。这是林改工作的核心一步，也是改革的根本要求。完成明晰产权工作后立即委派专业勘界队伍严格按照《青海省集体林地勘界办法》的技术规定和要求进行勘界，确定村级林地林权界线和农牧户林权宗地界线以及其它权利人的林权宗地界线。在完成林地勘界并履行公告程序后，由村“两委”按照《青海省集体林地承包合同管理办法》的规定组织农牧户签订林地承包合同，落实经营管护责任。同时县级林业行政主管部门按照《国家林业局林木和林地权属管理办法》规定的程序，核准集体林地承包经营权人的林权权利，由县人民政府颁发林权证书。

（八）同步跟进配套改革。对当前已有的国家重点公益林生态效益补偿政策、国有公益林家庭承包管护政策、生态公益林营造林申报和奖补政策要在主体改革到位的基础上同步落实。其它配套改革政策由政府政策研究部门牵头，发展改革、财政、金融、保险、林业等部门分别负责各自职责范围内相关政策措施的研究、制定和贯彻落实工作。

（九）验收总结。包括检查验收和总结评估两项工作内容。

州、县林改机构是验收总结工作的具体承办部门，负责组织实施验收总结工作。

1、检查验收。分为年度检查和总体验收。年度检查在每年任务完成时进行，总体验收在林改任务全面完成时进行。检查验收根据《青海省集体林权制度改革工作质量检查验收办法》规定，采取乡（镇）自查、州县复查和省级核查的三级检查验收机制。各级林改机构要制定“集体林权制度改革检查验收工作方案”，确保检查验收工作严谨、规范。检查验收内容要按照《林改工作流程综合图》规定的工作环节确定，包括林改组织领导、组织林改队伍、培训、宣传、摸底调查、方案制定、民主程序、林权勘界、合同签订、林权证发放、纠纷调处、档案管理、经费使用、规范操作、群众满意度等指标。

乡镇自查以本级和村为单位按照检查验收内容开展全面自查，对达不到要求的工作进行整改、完善后，申请上级林改部门进行复查。

州县在开始复查前，必须完成本级自查和整改工作。复查以乡镇为单位进行，采取随机抽样方式，乡镇复查率要达到50％，行政村复查率要达到20％。复查完成后，申请省级核查。

2、总结评估。分为年度总结和总体评估，在完成州县复查的基础上，州林改机构要对全州林改工作进行年度总结。各级林改机构也要对年度工作情况进行总结，报本级政府和省级林改机构。在改革全面完成时州林改机构组织各级林改机构及有关专家对改革质量、成效作出评估。并将年度总结、评估报告上报州委、州政府。

五、林改工作阶段划分和时间安排

全面推进集体林权制度改革工作分四个阶段进行：

（一）准备阶段（2009年11月－2010年3月）

2010年1月，成立州级林改领导小组及其办事机构，完成《海南州集体林权制度改革工作方案》审批工作；召开全州林改领导小组第一次全体会议，完成全面推进林改的工作部署；同时成立县、乡级林改领导小组及其办事机构。完成人员抽调队伍组建工作。

2009年11月－2010年1月，参加省级林改培训。

2010年2月－4月，完成州县级林改培训。

2009年11月开始，大力开展宣传发动工作，2010年2月形成第一个宣传高峰。

2009年11月，各级林改领导小组公布林改工作咨询和举报监督电话。

2009年11月－2010年3月，完成摸底调查和制定州（地市）、县、乡镇、村四级改革方案。

（二）实施阶段（2010年4月—2012年6月）

2010年4月-2012年6月，开展主体改革各项工作，同时不断跟进配套改革，实现主体改革成果的巩固。2013年6月以后，进入集体林业经营管护的常态化。

2010年5月-2012年6月，进行配套改革各项政策的研究、试点、试验和制定，各项政策措施成熟一件出台一件，出台一件落实一件。

2010年4月－2012年6月，按照《海南州集体林权制度改革宣传方案》实现宣传工作常态化。

（三）验收阶段（2012年7月－9月）

2010年10月－2012年10月，完成每年一次的检查工作。

2012年7月－9月，完成各级验收工作，逐级提交验收报告和总结报告。

（四）评估阶段（2012年10月－12月）

州林改工作领导小组参加省、州（地、市）、县三级林改领导小组对全省林改成效进行现场调查评估，向州委、州政府提交改革质量、成效评估报告。

六、保障措施

（一）加强组织领导。这次林改不仅关系到林业，也关系到整个农村发展，还关系到整个经济和社会的发展。各级党委政府要把林改工作摆上重要位置，成立领导小组，健全办事机构，切实加强组织领导，确保改革工作在党委政府的统一领导下，精心组织，周密安排，因势利导，环环相扣，扎实推进。各有关部门要各司其职、密切配合，通力协作，积极参与改革，主动支持改革，真正形成省统一部署、州地加强指导、县直接领导，乡（镇）组织实施，村社具体操作、部门搞好服务的工作机制，把林改作为实施生态立州战略、建设高原现代林业、破解“三农”问题、推进社会主义新农村建设的一件大事抓紧抓好，高位推动，合力推进。要建立领导分工负责制，实行主要领导亲自抓，分管领导具体抓。各级领导和有关部门要勇于创新，深入林改第一线主动开展调查研究，全面把握林改动态，及时化解矛盾，妥善解决林改期间出现的热点和难点问题，始终把保护森林资源和维护社会稳定贯穿改革全过程，不断提高指导和服务林改的能力。

（二）实行责任考核。要把林改工作纳入政府考核范围，建立考核和责任追究制度。每年在政府目标责任考核书中明确考核林改工作情况的指标，州、县、乡镇层层签订责任状，每年对考核结果进行通报，实行一票否决；同时，加强林改干部工作考核，签订林改工作责任书，明确责任、目标和任务指标，在年度考核中奖优罚劣，载入干部考核档案，作为提拔任用的重要依据。

（三）建立监督机制。各级林改部门会同纪检监察部门建立工作纪律监督检查制度，林改部门要指定一名领导负责工作纪律监督工作，要公布林改咨询、举报监督电话，设置意见箱、咨询台、接访日等接受群众咨询和监督。对群众咨询及时解答，对举报的问题及时调查处理和反馈。强化林改工作人员纪律教育和依法办事教育，自觉接受群众监督。

（四）落实工作经费。州、县财政要积极筹措工作经费，纳入年度预算管理。工作经费主要用于林地勘界、人员培训和宣传、资料翻译、资料表册印刷、地形图及地理信息资料购置、数据采集和处理设备及其软件购置、检查验收、档案管理等费用的支出。林改工作经费实行单独核算，专户储存，专款专用，不得截留、挤占、挪用。

（五）组建高素质队伍。各地要按照“硬抽人，抽硬人”的要求，挑选政治思想过硬、业务能力强、工作认真负责、作风扎实的人员参加到林改工作队伍中来。各部门要大力支持，让优秀干部参加林改工作，确保抽调人员完全脱离本部门本岗位工作并及时到位。林改工作人员一经确定，不得擅自调整，要保证工作人员在改革期间的相对稳定。

（六）建立质量责任追究制度。牢固树立“进度服从质量，稳步推进林改”的观念，正确处理好质量与进度的关系。要认真贯彻落实林改的各项原则和要求，依法规范操作，实行工作质量责任追究制度。要按照《林改工作质量管理办法》的要求，坚持在每道工序完成时，都要进行检查确认，上道工序质量有问题，必须整改到位，否则不得转入下道工序，杜绝质量问题的传递积累。要把保证质量贯穿到林改工作的各个环节、整个过程，确保林改工作的质量。

（七）实行“先试点，后推开”。各县在全面推开林改前，都必须先选择一个乡进行试点。通过试点，掌握方法，积累经验，完善措施，锻炼队伍，提高效率。待试点完成后再全面推开。

（八）严格履行民主决策程序。在把林改政策、程序、方法、要求原原本本交给群众的前提下，通过全体村民会议或者村民代表会议，让群众表决《村级林改实施方案》，自主选择明晰产权的模式和方法，自主确定集体林地的经营管理形式，自主决定林地收益分配方案。严格执行会议通知送达签收、参加会议签到、表决结果签字、林改方案签字和不准代签字、不准用圆珠笔（铅笔）签字的“四签字两不准”要求；林改方案表决坚持“两个2/3”（既全体村民2/3以上同意或者2/3以上村民代表同意）的要求，坚持民主决策程序充分履行，坚持改革全程阳光操作，确保改革符合实际，尊重民意，绝大多数群众满意。

（九）建立各部门配合机制。在州林改领导小组的统一领导下，各部门各单位要自觉置身于改革当中，积极承担和完成相关工作任务。建立政府协调、信息共享、部门协作合力推进的工作机制，为改革提供有力支持和保障。

（十）建立权属争议调处机制。州、县民政、国土、林业部门要按照有关规定切实做好行政界线争议、土地权属争议、林权争议等各类争议的调查处理工作。采取一级抓一级，层层抓落实的措施，把矛盾解决在基层，化解在萌芽状态。要建立争议联合调处机制，对重大案件实行分级联合调查调处，提高工作效率，及时化解矛盾。

（十一）建立信息交流平台。要加强工作中的信息交流，做到上下沟通顺畅，部门间信息共享。建立信息交流统计调度制度，出现重大问题要及时逐级报告并研究解决。州、县要统一建立林改工作专用电子信箱，指定林改工作联络员，除涉密敏感信息必须用纸质文件报送外，工作简报、进度统计报表等实行电子版本和纸质版本双报制。

（十二）加大检查指导督促力度。建立州、县、乡三级林改工作指导检查监督工作机制，形成三级互动联动、一级督查一级的工作格局，按照工作流程和重点工序，开展经常性指导、检查和监督工作，切实把林改质量管理和党风廉政建设贯穿林改工作的始终，确保国家法律政策落实到位，程序依法合规，工作规范有序。

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