德宏州人民政府关于贯彻云南省人民政府加强耕地保护促进城镇化科学发展意见的实施意见

德宏州人民政府关于贯彻云南省人民政府加强耕地保护促进城镇化科学发展意见的实施意见

德宏州人民政府关于贯彻云南省人民政府加强耕地保护促进城镇化科学发展意见的实施意见

德政发〔2011〕299号

各县市人民政府，畹町管委，州直有关部门：

为严格保护耕地和坝区优质良田，切实转变城乡建设用地方式，促进土地资源节约集约高效利用，全面推动经济社会科学发展，根据《云南省人民政府关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见》（云政发〔2011〕185号）精神,结合德宏实际，现提出如下实施意见：

一、深刻认识加强耕地保护和促进城镇化科学发展的重大意义

加强耕地保护，保护坝区农田，建设山地城镇，促进城镇化科学发展，是省委、省政府立足云南山多坝少、保护耕地与满足城乡建设用地需求这对矛盾将长期存在的省情作出的重大决策，是贯彻落实科学发展观、转变经济发展方式的具体体现，是推进城镇化思路的重大调整，是土地管理制度的创新，是破解土地资源需求刚性上升与资源供给刚性制约矛盾的有效途径，是加快新农村建设的必然选择，对于推动云南科学发展、和谐发展、跨越发展，实现全面建设小康社会奋斗目标，具有重大而深远的意义。加强耕地保护促进城镇化科学发展的决策符合德宏州情，对推动全州经济社会全面、协调、可持续发展具有十分重要的意义。各级各部门要充分认识抓好此项工作的重大意义，尽快把思想和行动统一到省委、省政府的决策部署和州委、州政府的要求上来，加强领导，精心组织，周密部署，扎实推进，确保耕地保护和城乡建设尽快步入新的轨道。

二、加强耕地保护和促进城镇化科学发展的总体要求

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕省委、省政府确定的转变城乡建设用地方式的重大战略部署，立足德宏实际，按照省委、省政府“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的总体要求，抓住德宏进入城镇化快速发展的关键期，高度重视城镇化、工业化快速推进和德宏山多坝少，耕地资源十分宝贵这一矛盾，正确处理保护耕地与保障发展关系，以建设“花果园林城市”为目标，突出“民族文化、绿色生态、现代气息”三个特征，大力建设“山地城镇”，走出一条具有德宏特色的城镇化发展路子。坚持规划引领，围绕城乡规划“一幅图”、基础设施“一张网”、功能布局“一盘棋”的要求，按照“一核两翼三带四城”的区域空间布局，做精瑞丽“一核”，做强瑞丽—陇川、瑞丽—芒市“两翼”，做实芒市—遮放—畹町—瑞丽—陇川、陇川—盈江、芒市—梁河—盈江“三条经济带”，做大面向南亚、东南亚的瑞芒陇盈沿边国际口岸城市群。围绕“山水田园一幅画，城镇村落一体化，城镇朝着山坡走，田地留给子孙耕”的目标，调整完善《土地利用总体规划》、《城乡建设规划》和《林地保护利用规划》，保护好坝区农田，加强坝区路网、电网、管网、水网等基础设施建设，打造山上绿色银行，山边城市道路，坝区优质粮仓，山、水、林、田、园城乡一体化发展的生态德宏景观，把德宏的青山绿水和淳朴善良勤劳的民风世代传承下去。

（二）主要目标

——城镇化发展目标：到2015年，全州城镇化水平力争达到46%左右；到2020年，全州城镇化水平力争达到56%以上。

——耕地保护目标：到2015年，全州耕地保有量保护在281.25万亩以上，基本农田面积保护在240.9万亩以上；到2020年，全州耕地保有量保护在280.5万亩以上，基本农田面积保护在240.9万亩以上。

（三）基本原则

——规划先行，处理好局部与全局的关系。强化全局意识，加强综合协调，上下左右同步联动，整体推进调整完善《土地利用总体规划》、《城乡建设规划》和《林地保护利用规划》，编制山地综合开发利用规划，同步调整交通、水利、电力、商业、物流、教育、医疗等专业发展规划，从制度上保障不同行政层级、不同行政区域、不同行业领域间各类规划的有效衔接，提高规划的前瞻性和可操作性，充分发挥好规划的引导调控作用。

——因地制宜，处理好开发与保护的关系。牢固树立可持续发展理念，结合地方实际，宜大则大、宜小则小、宜山则山、宜坡则坡，科学布局城镇和工业用地，走山坝结合、组团式和带状式发展路子。坚持在保护的基础上科学开发，注重保护自然生态和历史文化，保持地方特色、民族特色和传统风貌，更多地开发山坡地、丘陵地、疏林地，做到“依山不遮山、傍水不掩水”，避免走先破坏、后治理的老路。

——节约集约，处理好增量与存量的关系。在推进城镇和各类产业项目向山地、坡地发展的同时，充分挖掘现有建设用地潜力，积极盘活存量土地和低效利用土地，尽量不占或少占耕地，促进城镇由偏重外延式扩展向注重内涵式提升、高效利用土地方向转变，避免重复投资、浪费土地资源的行为。

¬¬——以人为本，处理好近期与远期的关系。科学规划、布局一批产业集中、功能完善、环境优美的特色集镇，以点代面，以项目和企业为龙头带动引导向山地布局发展，推进山地综合开发利用。积极推进迁村并点，引导农村人口向城镇有序聚集。同步推进户籍制度、社会保障等体制改革，大力发展城镇经济，通过产业集聚带动人口聚集，解决好农民的长远生计问题，确保进城农民真正进得来、住得下、留得住、过得好，共享改革发展成果。

三、加强耕地保护和促进城镇化科学发展的主要任务

结合德宏实际，我州加强耕地保护促进城镇化科学发展的主要任务是：两保护、两上山、两集中、两统筹。

（一）“两保护”（即：保护耕地和坝区良田）。一是坝区良田和山区优质耕地共同保护。原则上将全州大于1平方公里的36个坝子按行政区域将80%以上优质耕地和山区连片面积较大的优质耕地划为永久基本农田，实行特殊保护。建立基本农田保护的重点区、示范区、集中区，健全永久基本农田有关图表册、数据库，设立统一标志牌和标识碑，并落实到地块，坚守省政府下达我州的耕地保有量、基本农田保护面积“两条红线”。二是耕地保护责任共同落实。健全完善党政领导班子和领导干部土地管理绩效考核办法，实行耕地保护党委、政府领导共同负责制，把耕地保有量、基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况以及节约集约用地水平纳入年度目标责任制考核，县市党委、政府主要领导为第一责任人，分管领导为直接责任人。

（二）“两上山”（即：推进城镇和工业上山）。城镇上山就是要按照“大集中、小分散”的思路，科学确定各类城镇的规模和发展定位，努力按照“工业园区向山坡布局，项目向园区集中”的思路，结合各地资源特点和产业基础，抓紧编制和修订工业园区布局规划，明确园区布局和发展方向，实现错位竞争、差异化发展。同时通过调整基准地价、建筑密度、容积率、耕地占补平衡政策、投资强度和征收耕地质量补偿费、用地计划指标控制、减免费用等措施，引导和鼓励城镇和各类产业项目向山地、坡地发展，努力提高利用山地的比重。城镇近期建设规划、工业园区布局规划要尽可能向山地、坡地布局。

（三）“两集中”（即：项目向园区集中，散村向城镇集中）。一是推进项目向园区集中。新上工业项目和新成立、新引进的工业企业原则上必须入驻工业园区，向坡地发展。鼓励传统老企业加大异地技术改造力度，搬迁入园，实现产业集聚；鼓励城区及周边企业“出城入园”。凡是进入园区的工业项目，在工业节能、技改、中小企业发展等专项扶持资金方面给予重点支持。二是推进散村向中心村和城镇集中。结合扶贫开发、地质灾害治理等项目实施，充分用足用活城乡建设用地增减挂钩等政策，整合财政、扶贫、国土、农业、林业、水利、交通、教育、卫生、烟草、电力等各行业的发展资金和挂钩帮扶资金，集中投入使用，逐步将布局零乱、居住分散、闲置低效的村庄尤其是坝区村庄向中心村和山地城镇集中。

（四）“两统筹”（即：统筹城乡发展，统筹区域发展）一是统筹城乡发展。因地制宜，分类指导，有计划、有步骤、有重点地推进城乡基础设施建设，实现基础设施城乡共建、城乡联网、城乡共享；以改善民生为重点，把公共服务重心向农村转移，促进城乡教育、医疗、科技、文化等社会公共服务均等化；以统筹城乡社会保障和劳动就业为重点，加快完善城乡一体化的社会养老保障体系、医疗保障体系、新型社会救助体系和就业服务体系，实施扩大就业的积极政策，强化劳动技能培训，进一步促进城乡劳动关系和谐稳定。二是统筹区域发展。遵循自然规律和经济规律，依据资源环境承载力、现有开发强度和未来发展潜力，紧紧抓住新一轮西部大开发、德宏桥头堡黄金口岸、瑞丽重点开发开放试验区和“美丽富饶新盈江”地震灾后恢复重建的重大战略机遇，统筹考虑全州人口分布、国土利用、产业布局、城镇化格局以及周边地区发展情况，科学规划全州城镇空间和工业布局，因地制宜推进城镇和工业上山。按照产业互补联动、资源优化配置、优势充分发挥的原则，进一步加快区域产业结构调整，优化区域规划布局，强化区域之间、城乡产业之间的协作和联系，通过多形式、多层次、多领域的合作与开发，推进区域协调发展。

四、加强耕地保护和促进城镇化科学发展的政策机制

（一）健全规划调控机制。要深入进行调查研究，摸清全州坝区耕地、适建山坡、林地、城镇、村庄等底数，明确城镇、工业园区发展布局，划清城镇发展界限。在充分调查研究的基础上，加快调整完善土地利用总体规划（2006—2020）、林地保护利用规划（2011—2020）和城镇近期建设规划，2011年12月底前完成3个规划的调整完善和制定工作。规划制定和调整工作实行各级政府主要领导、分管领导和部门主要领导负责制，做到上下联动、密切配合、协调一致。土地利用总体规划先行，林地保护利用规划和城镇近期建设规划服从。要严格按照“富规划、穷建设”的要求，高起点、高标准对3个规划进行编制和调整，做到相互衔接和统一，努力解决规划不好用、不管用和执行不好的问题。规划调整完善后，要严格按程序进行审批并确保执行到位。

（二）健全激励约束机制。一是健全地价调控机制。适时调整基准地价，降低山地、坡地的基准地价，提高坝区建设用地的出让价格。对使用未利用地的工业项目，土地出让金最低标准可按《全国工业用地出让最低价标准》的10%—15%执行。二是健全规划调控机制。对使用山坡地、未利用地发展城镇和各类产业项目的，可适当降低建筑密度、容积率和投资强度。三是健全计划指标调控机制。对符合国家产业政策、供地政策及单独选址条件，并且充分利用山地、坡地进行建设的项目，在用地计划指标上给予优先保障。对利用山地进行土地综合开发的，可实行征转分离审批，即先办理土地征收手续，进行前期开发造地，再按照实际需要分年度办理农用地转用手续。四是健全财政补助调控机制。对在山地、坡地建设的重点项目，根据所使用土地的基础设施配套情况，适当减免地方行政事业性收费或通过财政资金补助基础设施建设费用。对在适建山地开发建设配套水、电、路等基础设施的，免交新增建设用地土地有偿使用费。五是健全产业政策调控机制。根据城市总体规划和工业园区布局规划，制定使用坝区土地的限制性产业目录，并严格行政许可，积极引导城镇和各类产业项目向山地、坡地发展。对符合国家产业政策、供地政策及单独选址条件的建设项目，可一并上报项目的征、转、供土地审批手续。对符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，使用国有、集体未利用地进行生态建设的，由州人民政府审批，报省国土资源厅备案。使用国有、集体未利用地进行非农建设的，报省人民政府审批。

（三）健全耕地补偿机制。划为永久基本农田的禁止开发，划为一般农田特别是优质耕地的限制开发。严格执行建设占用耕地补偿制度，杜绝占优补劣、占坝补山等降低耕地质量的不良现象。实行差别化的耕地占补平衡政策，提高使用坝区土地特别是耕地的成本。经批准的各类城镇批次、产业建设用地，对占用25度以上劣质坡耕地的，不计入补充耕地范围；对占用25度以下耕地的，按照先补后占、占一补一的要求补充耕地。其中，对在1平方公里以上（含1平方公里）、平均海拔在2500米以下坝区内占用耕地（含园地）的，除按照规定补充耕地或缴纳耕地开垦费外，还需按照所在区域新增建设用地土地有偿使用费的20倍另行缴纳耕地质量补偿费，具体标准为：芒市21.33万元／亩，瑞丽市18.67万元／亩，陇川县、盈江县、梁河县13.33万元／亩。耕地质量补偿费由国土资源部门负责征收，专项用于农村土地整治、基本农田保护、新农村建设、适建山地公共基础设施建设和前期开发。

（四）健全权益保障机制。推进户籍、集体土地、林地使用等制度改革，在一段时间内给予进城落户农民“城乡兼有”的身份，使农民“退可回农村、进可入城镇”，享受“三保留、五纳入”待遇，即允许农村居民转户后继续保留农村土地承包经营权、宅基地使用权、林地使用权等农村土地权益，并保留原户籍地计划生育政策和与农村种粮直补等与土地相结合的各种补贴，增强农民进城发展的资本实力，为农民进城提供更多、更大的选择空间。同时进一步加强社会保障体系建设，将转户进城的农村居民纳入城镇就业、养老、住房、教育、医疗等保障体系，充分享受城镇公共服务。

（五）健全山地开发机制。坚持“谁开发、谁受益”的原则，从政策机制和利益机制上鼓励合理开发山地后备资源。要做强做大州、县两级土地开发投资公司和城市建设开发投资公司，健全融资平台，拓展融资渠道，多方筹措资金，将坝区周边适建山地、坡地和未利用地优先纳入储备，高起点、高质量、高速度加快适建山坡地配套的路、水、电等基础设施建设，加快推进荒山、荒地“熟地化”，努力降低山地建设成本。各级各类基础设施、服务设施、有关产业建设资金要向特色山地城镇和产业项目建设倾斜，引导社会资金更多地投向山地城镇建设。州、县市财政部门要将土地利用总体规划、城乡总体规划、林地保护利用规划和工业园区布局规划的编制调整经费纳入预算。建立山地综合利用开发基金，明确财政贴息比例。金融机构要研究多样化的金融服务方式，加大对山地建设项目的信贷支持。同时强化教育、卫生、文化、体育、科技、应急救援等公共服务能力建设，方便群众出行、购物、就医、上学。从2012年起各地新增建设用地中山地建设比重不低于25%，并逐年增加。

（六）健全增减挂钩机制。积极组织编制土地整治专项规划，以坝区分散小村庄、移民搬迁废弃村、废弃工矿地、砖瓦窑等建设用地整治为重点，统筹安排增减挂钩及农村土地整治的规模、布局和时序，积极稳妥推进城乡建设用地增减挂钩试点。严格执行节约集约用地各项政策措施，充分挖掘城镇存量建设用地潜力，盘活空闲、废弃、低效存量土地，建设节地型厂房、城镇和村庄，促进空闲、废弃、低效用地的二次开发，推进内涵式发展，拓展城镇村庄建设用地新空间，把有限的坝区土地用活用好。采取有效措施，切实加强批而未用土地的利用，对省人民政府（含授权省国土资源厅）审批，且在批准有效期限内未实施征地，确需调整用地区位的，允许依法进行调整。因特殊原因造成已供项目不能实施的，由原审批机关统一协调，采取依法改变用途、等价置换、有偿收回重新出让和纳入政府储备等措施，及时加以利用。

（七）加强组织领导。州人民政府定期召开专题工作会议，研究部署耕地保护和城镇化科学发展有关工作，协调解决全州工作推进中的重大问题。及时成立耕地保护和城镇化科学发展协调领导小组，加强对调整完善和制定土地利用总体规划（2006—2020）、林地保护利用规划（2011—2020）、城镇近期建设规划有关工作的组织领导，年内完成3个规划的调整完善和制定工作，具体研究制定坝区耕地保护、鼓励建设项目“上坡进山”、有关规划衔接审批的政策措施，及时协调解决城乡建设过程中保护耕地特别是坝区优质耕地和山地开发利用所遇到的困难和问题。

（八）明确工作职责。结合德宏实际，我州选择芒市和陇川作为山地综合开发利用的州级试点县市，其他县市自行确定本行政区的试点区块，试点工作要出示范、出经验和出成果。各级政府要积极构建政府为主、部门配合、大家用，大家管的土地管理新机制。国土资源部门负责统一政策，分类指导，严格规范管理，保障城乡科学发展用地；住房城乡建设部门负责研究制定鼓励使用荒山荒坡建城建镇建村建产业的政策，推进适建山坡市政基础设施建设，研究提出城镇发展建设用地的范围、规模，组织编制城镇近期规划，建立城乡规划定期评估、动态维护和监督管理机制；工信部门负责制定工业园区布局规划，制定促进工业项目“上山”的政策措施；林业部门负责调整完善林业保护利用规划，制定并落实有关政策措施；发展改革部门负责依据国家宏观调控政策和产业政策，统筹引导投资方向，把保护坝区耕地、节约集约用地、积极开发利用适建山地作为项目论证、评估的重要内容，严格审核把关。财政、农业、水利、交通运输及环境保护等部门要按照新的保护耕地和城镇发展思路尽快研究制定有关配套政策，细化支持和鼓励项目上山的具体办法和措施，做好协调配合工作，共同促进用地方式转变。各有关部门在安排本行业建设项目时，要严格执行土地使用标准，采用先进的节地技术进行规划设计和建设施工，切实提高土地利用效率。

（九）严格考核奖惩。把加强耕地保护促进城镇化科学发展的工作任务纳入贯彻落实科学发展观综合考核的重要内容，年初统一下达责任目标，年底综合考评并严格兑现奖惩。领导小组办公室要研究制定具体评价与考核办法，重点考核组织领导、配套政策措施、坝区耕地保护、适建山地利用、用地投入强度等内容。对保护坝区耕地促进城镇化科学发展成绩突出的单位和个人，予以表彰奖励；对领导不力、措施不实、工作成效差的政府有关责任人，按照规定进行严肃问责，由州人民政府通报批评并对主要领导进行谈话。同时要把加强耕地保护促进城镇化科学发展的工作任务纳入各级政府主要领导离任审计范围。

德宏州人民政府

二〇一一年十一月十七日

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