牡丹江市人民政府批转市农委关于我市解决农村土地承包纠纷进展情况报告的通知

牡丹江市人民政府批转市农委关于我市解决农村土地承包纠纷进展情况报告的通知

牡政综〔2005〕7号

牡丹江市人民政府批转市农委关于我市解决农村土地承包纠纷进展情况报告的通知

各县（市）、区人民政府，市政府有关直属单位：

为维护农村社会稳定和农民合法权益，市农委对我市解决农村土地承包纠纷进展情况进行了深入调查，并形成了《关于我市解决农村土地承包纠纷进展情况的报告》（以下简称《报告》）。该《报告》对我市农村土地承包纠纷中存在的问题进行了深入分析，并提出了具有针对性和可操作性的建议，对我市解决农村土地承包纠纷具有重要指导意义。现将该《报告》批转给你们，请结合本地、本部门实际，认真组织实施。

二ＯＯ五年四月十一日

关于我市解决农村土地承包纠纷进展情况的报告

牡农委呈〔2005〕2号

市政府：

从2004年秋季至今，由于全市各地认真贯彻《黑龙江省人民政府办公厅关于妥善解决农村土地承包纠纷问题的若干意见》（黑政办发〔2005〕17号）精神，加大了农村土地承包纠纷信访案件的调处力度，农民因土地承包纠纷问题上访的案件较2004年春季明显减少，特别是集体上访或带有群体访性质的案件基本得到控制，个体访案件也多集中在机动地管理不规范、户在人不在要承包地、出嫁妇女承包地被收回和非家庭承包地收费等问题上。2005年以来，到市农委上访案件共有80多起，多数是政策咨询，但有8起案件是在当地没有处理结果前进省上访的，其中6起为越市直接进省上访。“农村政策110”从今年3月份正式开通后，平均每天接听政策咨询电话13个左右，其中委领导接听电话5个左右，我委都一一作了解答，大大减少了到市上访人数。

一、当前存在的主要问题

根据农民上访反映的问题和通过对各地农委及乡镇干部了解的情况，目前主要存在以下几个方面问题。

（一）土地权属和性质争议。一是农民要求将承包的国有林地降低承包费或变为家庭承包地。林口县龙爪乡宝安村74户农民从上世纪80年代起在楚山林场施业区内未经批准开荒种地，后林场开始收林地补偿费，“一免两补”政策实施后，农民认为自己种粮林场不能收费、不能退耕还林，而且还要签订30年承包合同和发放粮食直补，虽经林口县各部门做工作，但在“两会”期间农民还是进京上访，目前，县里的工作组已进村做农民思想工作。此类问题在我市比较普遍，虽然发生的属个别案件，但为群体访和进省进京越级访案件，影响面比较大，如果处理不好会引起连锁反应。二是“小开荒”问题。海林市海林镇新民村二组农民在村集体有林权证的林地和1982年划两荒的国有荒地上私自开荒500多亩，面积超过了村民小组的承包面积，今年拒交每亩30元的承包费，并到我委上访，在案件处理过程中又进省进京上访，由于各级没有满足他们的要求，今年3月22日该村民小组40余人又到市委上访。全市“小开荒”面积无法精确统计，有村里组织开的，有农民私自开的，有在林地开的，有在荒地开的，有的超坡，有的不超坡，情况相当复杂。各县、乡、村对“小开荒”地并没有纳入机动地管理收承包费，采取不予过问等态度，从而引起不良结果。三是“预留地”问题。二轮土地延包时，给外出务工人员预留的承包地、林权划界有争议的土地、国有林地等使用不同于机动地，村民有看法。林口县前些年对国有林地上开垦的耕地（1982年林权划拨书上确定给村集体进行荒山治理的两荒地）收取了农业税，青山乡大二龙村农民认为收取了农业税就等于承认开荒地为村集体的耕地，不应再交林地补偿费。此案已进省进京上访，省林业厅专门向林口县政府发文，要求严格按《森林法》规定解决好农民上访问题，林口县派工作组进村也没能做通农民思想工作，今年3月23日该村农民又到市信访办上访。

（二）机动地管理争议。村集体的机动地和按机动地方式管理的其他耕地在发包过程中，主要存在以下问题：一是机动地数量和性质不清。依据村土地性质构成，村委会对外发包的机动地包括二轮承包中依法留出的5%机动地、给外出务工人员预留的承包地及在两荒林地和原村集体的自留山、草原上开垦的耕地，对这些土地多年来始终没有进行土地性质的认定，造成机动地概念混淆、界限不清、数量不准。二是没有严格按照黑政办发〔2005〕17号文件要求进行公开公平竞价发包。三是个别村机动地超标，农民要求分掉全部机动地。四是对于应该给补地的外出务工人员和出嫁妇女没有给补地。

（三）农村土地承包合同管理机制不健全。按《农村土地承包法》和《黑龙江省农村经济承包合同管理条例》规定，农村土地承包合同实行三级管理、两级仲裁，但管理不规范和仲裁机构不健全的问题比较突出。一是村级合同管理混乱。按规定村委会应当保存二轮土地承包合同，但是有相当一部分村只有二轮土地承包台帐，并没有与村民签订二轮土地承包合同，估计还有5%左右村的《土地承包经营权证》没有发放到村民手中。二是仲裁机构不健全。虽然1988年省里要求成立机构，到目前县乡两级合同仲裁机构并没有完全建立或正常开展工作，特别是乡（镇）一级更需要进一步强化。林口县从乡（镇）到县里情况稍好一些，4个城区只有东安区兴隆镇正常开展工作，区一级由于无经管站至今没有研究出如何成立仲裁机构。三是法院对涉及农村土地纠纷的案件一般不予立案。很多需要依靠法律来解决的合同纠纷案件因法院不受理，始终停留在信访层面上，其中阳明区新兴办由于无法组建合同仲裁机构，至今有一起土地承包合同纠纷案件因无处仲裁、法院又不予立案，正在四处上访。规范土地承包合同和合同仲裁对解决当前农村土地承包纠纷是一个非常重要的环节，如村干部由于违反公开原则私自超期发包村机动地问题、二轮承包时出现的合同混签问题、村委会违规收回农民承包地问题、村委会拒不履行合同等问题，必须先进行相应的合同仲裁，最后到法院强制执行。合同仲裁机构不健全和法院不受理土地承包纠纷案件，严重影响了一些上访案件的处理和解决。

（四）乡村干部对化解土地承包纠纷矛盾存在思想顾虑。一是村干部有抵触心理。部分村干部认为如果机动地全部分给无地人员解决承包地，必然影响村集体的收入，特别是给嫁出妇女和长期不在村居住的人员分地，不符合村民的传统思想，因此村干部反对搞全村矛盾排查。另外，部分村干部能力差、水平低，也严重影响了土地承包矛盾的化解工作。在海林市海林镇调查，土地矛盾最为突出的3个村的矛盾始终解决不了，主要是村干部工作能力低，机动地被村民抢种多年，没有能力从村民手中收回这部分土地。二是乡镇干部担心大规模的矛盾排查会引起村民上访。为处理一位妇女收回承包地的进省上访案件，宁安市一位乡党委书记曾亲自4次来市里咨询政策，主要原因是怕引起连锁反应。为提高乡村干部的思想认识，去年底今年初，除穆棱市和绥芬河市及4个城区外，其他4个县（市）对乡镇党政领导和信访干部全部进行了农村土地承包政策培训。今年3月26日，4个城区和宁安、林口、东宁在当地组织部门举办的乡村干部培训班上，也都安排1-2个课时讲解农村土地承包政策，提高了乡村干部解决农村土地承包纠纷问题的政策水平和能力。三是信访接待程序不规范。在解决农民上访案件时，县、乡存在的主要问题是不按《黑龙江省信访条例》规定出具答复意见书，使上访农民多次往返县、乡有关部门，问题却迟迟得不到彻底解决。

（五）换发《农村土地承包经营权证》会引发更多的矛盾。根据农业部《农村土地承包经营权证管理办法》（农业部第33号令）的规定，今年换发《农村土地承包经营权证》工作势在必行。由于新证增加了包括共同拥有人和相邻四至等栏目，换证工作操作起来很复杂。对于目前存在的人、地、合同不符问题如何解决，省里现在还没有说法，但最终还是要清理的，因此，必然会引发很多矛盾，出现新的上访潮，应引起足够的重视。

二、下步工作意见

（一）加大农村土地承包法律政策宣传力度。各地要在春耕前广泛开展农村政策宣讲活动，使土地承包政策家喻户晓。要不断总结和借鉴解决农村土地承包纠纷的好作法、好经验，逐步提高农村基层干部调处土地承包纠纷问题的政策水平和能力。尤其今年面临换发《农村土地承包经营权证》这项工作，各地必须提前做好宣传发动，搞好调查摸底，弄清换证时容易引起矛盾和纠纷的重点问题，拿出解决方案。

（二）落实化解土地承包纠纷责任制。解决土地承包纠纷的主体是县、乡两级政府，主要领导是第一责任人。各地要在春耕前实行主要领导和主管领导轮流代班接待农村信访工作制度，发挥领导亲自协调处理上访案件的影响力，加大农村土地承包纠纷信访案件的处理力度。继续实行领导包案、包村工作制度，特别是要充分发挥包村干部的作用，搞好农村土地承包纠纷矛盾的排查和化解工作，努力将矛盾化解在基层，问题不解决包村工作组不能撤回。解决土地承包纠纷必须到村到户，重点案件要责任到人。对进省进京的上访人要派专人解决实际问题，问题暂时不能解决或解决不了的，思想工作必须做到位，将上访人稳定在当地。对于矛盾排查不到位和处理信访案件推诿扯皮、回避矛盾等问题，一经发现要严肃处理，导致发生群体性事件的，要追究当地领导和责任人的相应责任。

（三）建立和健全农村土地承包合同仲裁机构。各地要在农村土地承包合同管理机构的基础上，组建土地承包合同仲裁机构，逐步形成完善的县、乡两级仲裁体制，及时受理农民群众土地承包合同纠纷的仲裁申请。要组织好仲裁人员的法律政策培训，使各地仲裁机构能够尽快开展工作。

（四）加大信访案件的处理力度。要不折不扣执行《农村土地承包法》和省市文件有关规定，从维护稳定、维护农民合法权益、维护法规政策严肃性出发，认真处理每一起纠纷，力争做到件件有回声、件件有着落。由于春耕在即，如果全市普遍开展土地承包纠纷矛盾排查和化解工作，一些问题按法定程序处理需要较长的时间，有可能会影响春耕生产，各地要以2004年以来到县以上各部门上访案件为突破口，针对这些村做好进一步矛盾排查和化解工作，重点解决当前存在的突出矛盾。对于矛盾不突出或没有出现上访案件的村，暂时先不做处理，待今年换证时一并清理，防止矛盾被同时激化。

（五）加强监督检查。春耕前市里要成立检查组，对各地去年排查纠纷的解决情况进行联查，特别是对于进省、进京越级上访案的处理情况进行检查，防止政策落实不到位和形成越级重复访。还要重点检查各地农村土地承包合同的管理情况，促进农村土地台帐和土地承包合同的规范管理，加快农村土地依法有序流转，完善土地承包关系，调动和保护农民的生产积极性。

以上报告如无不妥，请批转各地执行。

二ＯＯ五年三月二十四日

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