西安市人民政府关于深化集体林权制度改革的实施意见

西安市人民政府关于深化集体林权制度改革的实施意见

西安市人民政府关于深化集体林权制度改革的实施意见

市政发〔2007〕144号2007年10月24日

为进一步深化农村改革，解放和发展林业生产力，促进林业发展和农民增收，扎实推进社会主义新农村建设，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》等有关法律法规及《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（中发〔2003〕9号）、《陕西省人民政府关于推进集体林权制度改革的意见》（陕政发〔2007〕17号）等文件精神，结合我市实际，现就我市开展深化集体林权制度改革提出如下实施意见：

一、充分认识集体林权制度改革的重要意义

实行集体林权制度改革，把家庭承包经营制度从耕地拓展到林地，是我国农村的又一次伟大改革。

（一）深化集体林权制度改革是加快林业发展的迫切需要。我市林业用地504725公顷，其中集体林地259819.8公顷，占林业用地的51.5%。改革开放以来，通过上世纪80年代的林业“三定”和90年代的“四荒”治理开发，一部分集体林地已到户经营。但仍有相当数量的集体林地产权不清晰、经营主体地位未落实，加之在集体林地流转中存在着操作不规范、利益分配不合理和经营机制不活等问题，影响了林木经营者发展林业的积极性，影响了生产要素向林业的聚集，影响了林木经营管理和林业产业的发展，深化集体林权制度改革已势在必行。

（二）深化集体林权制度改革是促进农民增收的有效途径。森林、林木和林地资源是农民重要的生产资料，林业是农民就业、增收的重要领域，特别是在山区，山多地少，适宜发展林业，区域经济发展的潜力在山，农民增收的希望在林。深化集体林权制度改革，实行还山于民、还利于民、还权于民，可以为广大农民提供大量的就业机会，使农民群众通过发展林业增加收入，促进我市山区农村生产发展和林农生活改善，对于推动社会主义新农村建设具有重要作用。

（三）深化集体林权制度改革是维护农村稳定的重要保障。集体林权制度改革是农村经营制度改革的重要组成部分，是农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的进一步落实和完善。深化集体林权制度改革，对于增强林业发展活力，破解我市森林资源保护力量不足、林业产业发展缓慢、非公有制林业发展滞后等难题，加快解决集体林地中存在的四至界限不清、林木权属不明等问题，减少涉林纠纷隐患，规范集体林资产收益分配，缓解农村干群矛盾，调动农民群众保护和发展森林资源的积极性，遏制乱砍滥伐等破坏森林资源的违法犯罪行为，维护农村社会稳定具有十分重要的意义。

二、集体林权制度改革的指导思想、总体目标和基本原则

（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻和落实科学发展观，坚持以家庭承包经营为基础的农村土地承包经营制度，确立农民的经营主体地位，进一步明晰集体林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，确保收益权，规范森林资源流转，建立多元化的林业经营主体，完善相关配套政策措施，最大限度地调动广大农民群众及社会力量造林、育林、护林的积极性，促进林业资源优化配置，进一步解放林业生产力，发展林区经济，增加农民收入，促进森林资源增长、农民收入增加和林区经济社会发展，促进农村生态环境的改善和林区社会主义新农村建设。

（二）总体目标。在先行试点、取得经验的基础上全面推开，力争到“十一五”末，全市基本完成集体林权制度改革任务，建立起产权归属明晰、经营主体到位、流转程序规范、监管服务有效、责权利相统一的现代集体林产权制度，切实保护好秦岭北麓生态环境，实现资源得增长、生态受保护、农民得利益的目标。

（三）基本原则。

1．坚持依法改革的原则。集体林权制度改革必须以《森林法》、《农村土地承包法》、《物权法》以及《陕西省森林管理条例》和《陕西省实施〈农村土地承包法〉办法》（〔2006〕陕西省人大第59号公告）等法律法规和有关政策为依据，依法保护林权所有者的合法权益，切实维护和实现农村集体经济组织内部成员享有平等的承包经营权，真正做到还山、还林、还权、还利于民。

2．坚持因地制宜、尊重农民群众意愿的原则。充分发挥农民群众在集体林权制度改革中的主体作用，尊重群众、相信群众、依靠群众。改革的方式和方法、集体林经营管理的形式，要由农民群众通过以民主参与、民主决策、民主选择、民主监督的方式来确定，做到改革的内容、程序、方法、结果“四公开”，不搞强迫命令，不搞“一刀切”，并应通过均股、均山、均利等形式，使每个农民平等享有集体山林权益。

3．坚持分类经营的原则。以生态保护为前提，管好公益林，实行生态效益补偿。在不改变林地集体所有和林地用途的前提下，放活商品林经营权和处置权，增加森林数量，提高森林质量，发展林业产业，推进林业生态体系和产业体系建设协调发展。

4．坚持尊重历史的原则。保持林业政策连续性，稳定林业“三定”以来落实的林权，不打乱重来，不重新调整。妥善处理各种历史遗留问题，对权属不清的要依法依规确认和妥善解决，确保林区社会稳定。

5．坚持稳步推进的原则。把集体林权制度改革与创新林业管理体制和服务体系有机结合起来，正确处理好改革、发展、稳定的关系，确保改革达到预期目标。

三、集体林权制度改革的范围和主要内容

集体林权制度改革的范围主要是农村集体经济组织统一经营的，农村居民在承包林地和自留山、自留地以及其他土地拥有的，以及通过合法流转获得的包括林木所有权、林地使用权等在内的林业产权。从今年起首先在户县开展试点，总结经验，规范改革的具体程序和操作方式，以便指导和推动全市集体林权制度改革工作。主要内容有：

（一）明晰产权。在对集体林权现状进行全面调查摸底的基础上，进一步明晰林地、林木所有权和使用权，并落实到山头地块，通过核（换）发《林权证》，落实和完善以家庭承包经营为主体，多种经营形式并存的集体林权经营管理体制。

1．对已划定的自留山，实行“增人不加林、减人不少地”政策，核实四至界限后进行林权登记，换发林权证。

2．对已分包到户的责任山，继续稳定承包关系。凡具有完备手续，符合政策规定的，继续履行原承包合同，予以办理林权变更登记手续，核发林权证；合同不完善的，要依法进行完善。承包期满，农户不愿意继续承包的，清理原合同约定的权责后，由集体经济组织另行处置。

3．对目前集体统一经营效果比较好且集体经济组织大多数成员比较满意的集体经营形式，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上农户代表同意，继续由集体统一经营，但林地、林木折股均等到户，提取林业发展和集体公益事业资金后的收益按股分配。

4．对尚未承包到户的集体林，主要采取家庭承包经营，由集体经济组织成员平等享有林地承包权，按人均确权到户，以户为单位进行承包经营；也可留给集体经营，发展集体经济，但要均股到户；若留给集体经营后又拍卖、出租、转让的，要均利到户。对大绿工程和农田林网营造的林木，在明晰林木所有权和使用权后进行确权发证。

5．不宜采取家庭承包经营的集体林地，应进行评估作价，采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。

6．对采取招标、拍卖、公开协商等其他方式已承包的集体林地，要区分不同情况区别对待。按照维护、协商、纠正三个层次加以解决。对程序合法、手续完备的应当予以维护；对程序基本合法、但存在承包显失公平或群众争议较大的，要在政府主导下协商解决；对暗箱操作、以权谋私、徇私舞弊、损害集体和群众利益的，要依法予以纠正。

7．对利用贷款营造的集体山林，在落实经营主体时，必须按照“债随林权走”的原则，明确债务偿还主体，落实抵押物。

8．已经落实承包责任制和明确经营责任主体的林地，应当限期造林绿化。对因撂荒被集体收回组织造林的，要按照“谁造谁有”政策落实林权和受益分成比例，承包者享有林地使用权、经营者享有林木所有权。一个轮伐期内，林木采伐后，林地使用权再归还原承包经营农户。竹林、经济林的经营期由双方约定解决，但最长不超过30年。

9．已划为自然保护区的集体林，按划定自然保护区时的政策处理。

10．已划定的集体公益林，要因林因地制宜，因村因组施策，坚持公益林性质不变，经营方式不变，实行补偿到户，双重管护，生态优先，适度利用，科学经营，有序管理。

11．秦岭北麓25度以上的坡耕地及荒山荒坡荒滩等宜林地应当退耕还林；鼓励在25度以下的荒坡地进行退耕还林。退耕还林后进行确权发证。

12．林地承包期为30年—70年，上一轮承包到期后可再延长一个承包期。原承包做法基本合理的，可直接续包。新一轮承包和此次确权发证，都要签订书面承包合同，明确所有权、使用权、收益权和处置权。

13．承包集体林地要签订书面承包合同。为保护承包双方当事人的合法权益，维护农村经济秩序，确保农村稳定，根据《土地承包法》第二十一条规定：发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同一般包括以下条款：

（1）发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；

（2）承包土地的名称、座落、面积、质量等级；

（3）承包期限和起止日期；

（4）承包土地的用途；

（5）发包方和承包方的权利和义务；

（6）违约责任。

（二）放活经营。

1．在集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下，按照林地所有权与使用权分离和分类经营的原则，自留山和已承包到户的集体林地以及通过合理流转取得林地使用权的承包经营者，其林业生产经营活动由经营者自主确定。

2．为加快林业规模经营，便于农户经营管理，对林业“三定”以来划定的自留山和责任山，属于同一集体经济组织内的林地，在农户自愿的基础上，可以通过协商方式互换，鼓励采取联户经营、委托经营及股份合作经营等形式，促进林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置。

（三）规范流转。

1．除国家重点公益林、自然保护区的核心区、缓冲区及有权属争议的林地外，允许承包方按照“依法、自愿、有偿”的原则，对拥有的集体林地承包经营权和林木所有权进行流转。

2．通过家庭承包方式取得的集体林地使用权和林木所有权可以依法采取转包、出租、互换、转让等方式流转；通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的林地，经依法登记取得林权证的，其林地和林木使用权可以采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。

3．流转时应当签订合同，林地承包经营权流转合同一般包括以下条款：

（1）双方当事人的姓名、住所、身份证号码、联系方式；

（2）流转林地的林权证号、林地所在地名称、小班位置、四至界线、树种、林种、面积、林木蓄积等；

（3）流转期限和起止日期；

（4）双方当事人的权利和义务；

（5）流转价款及支付方式；

（6）违约责任。

4．流转的期限根据林木轮伐期不同，速生林木（如杨树）最长为2个轮伐期，其他应控制在一个轮伐期内。竹林、经济林的流转期限一般不超过30年。但无论何种情况，流转的期限都不得超过承包期的剩余期限。农户没有固定收入或除林地外没有其他生活来源的，要确保其生活保障必须的林地面积不得流转，防止农民因失山失地造成的生活贫困。

5．发放林权证工作中，要严格执行国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》（〔2001〕国家林业局令第1号）和《关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》（林资发〔2007〕33号）等相关规定，严格把握林权证发放范围，对承包到户符合林权证发放条件的集体林，在规定时间内完成发证；对不符合发放条件的不予登记。

（四）保障收益。依法保护集体林承包经营者的合法权益，严禁在发包集体林地过程中乱摊派、乱收费，变相加重农民负担。以招标、拍卖等其他方式发包林地的收益，应纳入农村集体财务管理。承包期内征占用林地的林木补偿费，要全额支付给林木所有者；征占用林地的林地补偿费和安置补助费使用和分配，由本集体经济组织成员讨论决定，任何单位和个人不得截留、侵占、贪污和挪用。对集体和个人所有或承包经营的公益林国家给予一定的森林生态效益补偿。

四、集体林权制度改革的工作步骤

为确保集体林权制度改革的稳步推进，2007年７月至2008年9月在户县开展试点，2008年10月起在全市全面推开，2010年完成全市集体林权制度改革的任务。

集体林权制度改革分4个步骤进行：

（一）宣传培训。通过各种形式，广泛宣传深化集体林权制度改革的重大意义和有关政策，发动广大群众参与和支持改革。逐级组织业务骨干培训，使参与实施改革的各级工作人员和基层干部掌握和运用有关的法律法规、政策。

（二）制定方案。在认真开展调查研究、摸清现有山林的经营管理状况、了解群众对深化集体林权制度改革意愿的基础上，各区县、乡镇（街道办）要制定改革实施方案，各区县的改革实施方案报市林改工作领导小组核准并报省林改办备案。各乡镇（街道办）的实施方案要根据已批准的区县实施方案制定，并报区县政府批准。各村组的改革实施方案，要经本集体经济组织的三分之二以上村民或三分之二以上村民代表同意。

（三）组织实施。由农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组组织人员核实山林权属、面积和四至界线，在县乡有关负责人和技术人员指导下逐块调查登记和地形图小班勾图，并将四至界线和确权结果张榜公布，三榜定案。同时将权属落实情况登记造册，经乡镇（街道办）政府审核后报区县政府主管部门登记，由区县级政府颁发全国统一样式的林权证书。

（四）检查验收。加强对改革实施情况的跟踪检查，及时发现和解决改革过程中出现的新情况、新问题。改革工作基本结束后，由各级集体林权制度改革领导小组组织检查验收。

五、相关配套改革

（一）严格林木采伐管理。林木采伐必须经省林业主管部门批准，坚持采伐限额管理制度，坚持林木凭证采伐、凭证运输、凭证经营加工制度。对采挖胸径5厘米以上活体树木以及古树、名木、树兜，应当依法办理审批手续。

（二）规范木材市场管理。实行木材产销见面，木材流通要以市场为导向，排除各种形式的行政干扰，取消中间环节，禁止划片区确定收购商，做到降低营销成本，确保群众和其他林木经营主体依法生产的商品材直接与客商见面。集体所有成片采伐的商品木材，应当实行招投标制，公开竞价拍卖。有关部门和机构要及时提供市场信息、木材检验、资源评估等方面的服务，维护木材生产者的合法权益。

（三）强化林权证的法律地位。林权证是确认森林、林木和林地所有权或者使用权的法律凭证，也是林地使用权和林木所有权及使用权流转经营的法律依据。申办林木采伐许可证必须凭林权证。林业经营者可以凭林权证以林木作抵押申请贷款。积极开展林权证抵押试点，拓展林业投资渠道。

（四）建立健全林业社会化服务体系建设。深化集体林权制度改革，对林业管理提出了新的更高的要求，各级人民政府和有关部门要按照精简、统一、效能的原则，加快林业管理机构和事业单位的改革步伐，整合县（区）、乡镇（街道办）两级林业技术推广机构和人力资源，使其履行好推广林业先进适用技术和新品种的职能。要妥善解决基层林业执法单位人员工资和工作经费问题，以保证其依法履行职责，公开、公正、公平执法。依托基层林业站组建林业服务中心，为广大林农和林业生产经营者提供林业法律政策、林产品交易价格和供求信息、林业生产要素流转信息和交易平台、林业科技和实用技术等方面的服务。引导林农在自主自愿和明确利益分配的基础上，采取家庭联合经营、股份合作制等形式，组建新的林业经营实体，提高抗御灾害、抵御风险和市场竞争能力。鼓励龙头企业与林农建立“公司＋基地＋农户”等产供销一条龙、贸工林一体化的林业产业发展模式，实现规模经营、集约经营。扶持、培养林农自发组建种苗花卉、林产品加工营销等农村专业经济合作组织，加强互助合作、自律管理、依法维权。

（五）创新森林资源保护体系。严格执行森林资源保护的法律法规及各项规章制度，鼓励各地制定村规民约，提高农民的自律意识和自我管理水平。对已建立起来的行之有效的保护体系，继续巩固和完善。引导农民自愿成立防止森林火灾、防止乱砍滥伐、防治病虫害联防组织、协会等。各级林业部门要加强对农户的指导和信息技术服务。

六、集体林权制度改革的保障措施

（一）精心组织，加强领导。各级党委和政府要从全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，从深化农村改革、推进社会主义新农村建设的高度，充分认识全面推进集体林权制度改革的重要性和必要性。要加强领导，成立组织，抽调专门力量，集中时间和精力开展工作。市上成立由主管市长为组长，市委宣传部、市委政策研究室、市政府研究室和市林业局、发改委、编办、财政局、国土资源局、法制局、监察局、司法局、地税局、农业局、水务局、物价局、民政局、信访局、档案局、人行西安分行等部门为成员的集体林权制度改革工作领导小组，指导协调解决改革中的重大问题，领导小组办公室设在市林业局。户县要加强集体林权制度改革试点工作的组织领导，由县长任试点领导小组组长，切实做好集体林权制度改革试点工作。有关区县也要相应成立集体林权制度改革工作领导小组，把集体林权制度改革工作纳入年度目标管理考核，确保改革工作积极稳妥推进。

（二）广泛宣传，层层发动。通过多种形式，广泛宣传发动，调动社会各方面特别是广大农民群众参与集体林权制度改革的积极性。要层层组织培训，重点是直接参与集体林权制度改革工作的乡、村、组干部，确保改革符合相关法律、法规、政策和技术要求，确保改革工作不走样。同时要认真总结和推广改革中的好经验、好做法，用典型引导改革健康顺利发展，为全面推进改革积累经验。

（三）紧密配合，明确责任。领导小组各成员单位要高度重视，认真履行职责，积极支持，相互配合，形成合力。试点县在工作中要加强上下级之间的信息沟通，出现重大问题要及时报告。市集体林权制度改革领导小组及其办公室，要组织力量对试点情况进行指导检查。林业部门要加强对改革的政策、技术指导和检查督促。新闻宣传部门要为改革营造良好的舆论氛围。

（四）经费保障，扎实推进。集体林权制度改革任务量大，涉及面广，改革成本较高。各级人民政府要把集体林产权制度改革经费列入财政预算，保障集体林权制度改革工作经费及时、足额到位。市级财政部门要落实市级林改工作机构的办公经费，并根据试点县实际情况，落实试点县补助费用。同时，根据国家、省有关政策，积极探索启动地方公益林生态效益补偿机制，为顺利推进集体林业产权制度改革工作创造良好条件。

（五）严肃纪律，保证质量。集体林权制度改革涉及广大林农的切身利益，决不允许暗箱操作，以权谋私，损害群众利益。要严格按照政策规定办事，对出现的违法乱纪、损害群众利益的行为，要坚决严肃处理，确保改革顺利进行和社会和谐稳定。各级人民政府及其林业主管部门要认真接待群众来信来访，及时调处改革中出现的林木林地权属纠纷。对改革中发生重大毁林案件、事件，造成严重后果的，除对当事人依法进行处置外，要依法追究有关领导和主管部门领导的责任。要按照有关法律法规和省市有关林权制度改革的政策要求，严格规范操作，确保集体林权制度改革工作顺利进行。

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