益阳市人民政府关于印发《益阳市加快推进新型城镇化实施纲要（2014－2020年）》的通知

颁布单位：湖南省益阳市人民政府	文号：
颁布日期：2014-08-28	失效日期：
效力级别：地方政府规范性文件

各区县（市）人民政府，益阳高新区管委会，大通湖区管委会，市人民政府各局委、各直属机构：

《益阳市加快推进新型城镇化实施纲要（2014－2020年）》已经市人民政府第29次常务会议研究同意，现印发给你们，请认真组织实施。

益阳市人民政府

2014年8月28日

益阳加快推进新型城镇化实施纲要

（2014－2020年）

为全面贯彻落实《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》和中央、省委新型城镇化工作会议精神，进一步加快推进我市新型城镇化，促进我市全面建成小康社会，现制定本实施纲要。

一、指导思想、基本原则和发展目标

1．指导思想。坚持以邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，把加快推进新型城镇化作为转变经济发展方式和破除城乡二元结构的根本途径，更加注重以人为本和改善民生，更加注重资源节约和环境友好，更加注重城乡统筹和区域协调，更加注重提升城镇综合承载能力和辐射带动能力，更加注重全面发展和可持续发展，以提升城镇发展质量、提高城镇居民收入为目标，以统筹新型工业化、新型城镇化、农业现代化和信息化为抓手，以体制机制创新为动力，以基础设施建设为突破口，着力推进城乡建设、公共服务、社会管理的全面发展，建设区域性生态中心城市、打造丽都益阳。

2．基本原则

——坚持以人为本原则。以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。

——坚持城乡统筹原则。坚持工业化、城镇化、信息化和农业现代化同步发展，优化配置城乡资源和生产要素，促进规划全域覆盖、项目全域布局、投资全域协调，逐步实现城乡基础设施一体化、土地利用集约化、公共服务均等化、产业发展集聚化、社会管理网格化、社会保障同城化。

——坚持“两型”理念原则。充分发挥政策优势、环境优势、空间优势和人文优势，依靠技术进步和机制创新，以环境保护优化经济增长，以生态文明引导社会进步，发展绿色产业，建设绿色生态，倡导绿色消费，实现生产、生态、生活协调发展。

——坚持特色鲜明原则。注重挖掘益阳文化底蕴和优势，保护城镇历史的真实性、风貌的完整性、生活的延续性，促进传统优秀文化与现代文化有机融合，着力建设有历史记忆、地域风貌、文化魅力、民族特点的特色城镇。

3．发展目标

按照打造区域性生态中心城市、建设丽都益阳的城市定位，进一步明确城镇化发展目标。

——城镇规模：到2020年，建设大城市1个、中等城市4个，全市城镇化率达到60%，全市城镇人口达300万人，市中心城区城市人口达100万人，建成区面积达到109平方公里。

——城镇布局：到2020年，全面构建“一核两带七组团”的城镇空间系统（一核：中心城区；二带：益阳—桃江—安化经济带、益阳—沅江—南县—大通湖经济带；七组团：安化城区组团、桃江城区组团、沅江城区组团、南县城区组团、大通湖区域组团、东部新区组团、迎风桥区域组团），形成大中城市和小城镇协调发展格局。沅江、桃江、南县、安化县城发展成为20万人的中等城市。建成一批规模适度、布局合理、功能健全、环境整洁、具有较强辐射带动能力的小城镇，扶持发展一批边界小城镇。

——生态指标：到2020年，全市县以上城镇建成区绿化覆盖率达到32%以上，县（市）城和重点镇完成雨污分流改造，污水处理率达95％以上，生活垃圾无害化处理率达到100%；中心城区年空气质量优良天数占全年天数比例达到95%以上。

——城镇形象：到2020年，在巩固现有创建成果的基础上，建成全国文明城市、国家交通管理模范城市、国家园林城市、国家生态城市、中国优秀旅游目的地城市，成功申报国家历史文化名城，确立洞庭湖区域性生态中心城市地位。

二、坚持规划先行，引领城镇健康发展

4．完善城镇规划体系。认真落实全市经济社会发展规划，做好城乡规划与土地利用总体规划的有效衔接。贯彻落实《益阳市城市总体规划（2004－2020）》（2013年修订）等，编制完成《安化武陵山经济协作扶贫开发试验示范区城镇体系规划》、《益阳市洞庭湖生态经济区城镇建设规划》、《益沅桃一体化体系规划》等，加快《马武地区发展规划》、《南茅草城镇群发展规划》等相关规划以及控制性详细规划的编制工作，中心城区、县城和小城镇实现规划全覆盖。安化县、桃江县、沅江市、南县县城按中等城市规模进行规划建设。着力加快县域村镇布局规划、交通干线沿线集镇规划、村镇集中居住区建设详细规划以及村民建房布点规划编制工作，引导基础设施、公共服务设施向集镇和农村社区集中布局，农民建房向集镇和农村社区逐步转移。到2015年，全面完成镇（乡）域布局规划和村庄规划的编制工作，实现村镇规划全覆盖。

5．提高城镇规划水平。适应新型城镇化发展要求，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念融入城市规划全过程，科学确立城市功能定位。完善城市规划前期研究、规划编制、衔接协调、专家论证、公众参与、审查审批、实施管理、评估修编等工作程序。加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。

6．狠抓城镇规划实施。科学把握城乡规划实施时序，并有序组织各项建设，提高基础设施建设投入产出效益。建立健全城乡规划委员会制度，提高公众代表和专家比例。市域内重大项目建设规划、综合性重要基础设施规划、县城（含县级市）总体规划、重点建制镇总体规划，须经市城乡规划委员会审查后，按程序审批。健全城乡规划建设管理监督机构，严肃查处在城乡规划决策和管理过程中的违法违规行为。

三、统筹城乡发展，优化城镇发展体系

7．大力促进城镇集群发展。优化城镇体系和城镇发展布局，中心城区、沅江城区、桃江县城、东部新区实施统一规划、统一产业布局、统一环境治理。以经济带建设为纽带，以“一核二带七组团”的组团发展为主要模式，适应区域经济发展的要求，构建合理的城市规模，增强辐射市域及湘中北地区的能力。

8．加速中心城区发展。强力推进中心城区东接东进，主动对接长沙。深入推进东部新区“两型社会”综合配套改革试验区建设，加快实施产业结构调整升级、基础设施建设、节能减排、示范项目建设等工程，提高“两型”引领作用和示范效应。统筹规划东部新区、沧水铺区域、衡龙桥区域等环中心城区城镇的资源开发、产业布局、基础设施和市场体系建设。加强中心城区园区建设，推动人口、产业、技术、资本和市场的聚集和融合。创新管理机制，增强中心城区发展活力，把中心城区建设成全市新型城镇化的重要引擎。

9．发挥县城的带动作用。进一步强化县城的区域中心地位，扩大县城规模，完善功能，突出特色，提升品位，增强县城在经济、金融、信息、商贸、科教和文化等方面的辐射和带动作用，沅江市区、南县县城要大力发展临湖经济，构建优势产业带；桃江县城要依托核电项目建设，打造能源基地；安化县城作为武陵山片区扶贫开发重要县城，要以打造特色旅游产业为重点，加快发展。

10．积极发展小城镇。把小城镇建设作为推进新型城镇化的关键节点和重要纽带，将其建设成为生产要素集聚和承载农村人口转移的重要区域。加快小城镇基础设施建设和扩容提质步伐，增强小城镇综合承载能力，提升产业发展水平，完善公共服务，使之成为镇（乡）域经济社会发展的核心。强力推进示范镇建设，充分发挥本地区新型城镇化建设亮点的示范带动作用。到2020年，梅城、平口、灰山港、马迹塘、茈湖口、兰溪、沧水铺、衡龙桥、草尾、南大膳、茅草街、河坝等12个重点镇镇区人口发展到4万以上；泉交河、泥江口、迎风桥、武潭、清塘、羊角塘、马路、大福、长塘、小淹、茶盘洲、黄茅洲、南嘴、三眼塘、三仙湖、华阁、厂窖、明山头、麻河口、千山红、金盆、谢林港等22个建制镇镇区人口发展到2万以上，其余34个建制镇和14个乡集镇镇区人口发展到1万左右。

11．加快新型社区、美丽村庄建设

——加大城中村改造力度，合理安排村（居）民居住、产业发展，完善公共配套设施和社区服务，力争到2020年，基本完成中心城区建成区内城中村改造任务，实现“五个转变”，即集体土地转变为国有土地、村庄转变为社区、农民转变为市民、村委会转变为居委会、农村集体经济转变为股份制经济，实现城市管理一体化。

——加快新型社区建设进度，优化公共资源在城乡社区的配置，加强社区公共服务基础设施建设，切实提高社区综合服务管理水平。全面推行“一委一居一站一办”社区服务管理模式，围绕实施民生幸福工程，健全完善社区便民服务、科技服务、教育服务、医疗服务、就业创业服务、平安服务及文体活动、群众议事等功能，形成功能齐全、覆盖面广、城乡差别逐步缩小、基本满足城乡居民需要的社区公共服务体系。到2020年，全市100%的街道建立社区服务中心，100%的社区建立社区服务站、公共体育锻炼场地和社区有文化站。

——集中打造一批美丽村庄。选择一批在已批准村庄布点规划中规模较大、基础较好、特色明显的自然村庄，采取老村改造、扩建等方式，集中打造一批环境优美、生活便利、生态宜居、特色鲜明的美丽村庄。到2020年，全市大部分行政村基本完成村庄人居环境整治任务，建设美丽乡村100个以上，每个村都至少有1处文化、体育活动场所。

四、促进产城融合，拓展城镇发展空间

12．坚持城区、园区互动发展。按照以新型工业化支撑新型城镇化、以适度超前的城镇化带动工业化的发展思路，加快工业园区建设步伐，做大园区规模，把各类园区建设成为项目建设的载体、产业升级的高地、吸纳就业的平台、城镇发展的新区。将益阳高新区、东部新区、龙岭工业园、长春经开区和各区县（市）工业园区作为做大做强工业的主战场，努力实现经济增长、就业增加与城镇发展的良性互动。

13．促进产业集群发展。按照建设洞庭湖生态经济区的要求，抓好生态建设和环境保护工程建设，严禁高能耗、高污染、产能过剩行业项目建设，推进产业结构调整和经济发展方式转变，大力发展新材料、新能源等高新技术产业，促进产业集群发展。支持符合条件的园区扩区调规，鼓励有条件的乡镇发展特色产业园区，促进劳动密集型、资源加工型产业向产业园区转移集聚。推动产业园区和城镇新区协调发展，实现产城融合，避免产业园围城现象。优化产业园区用地布局和结构，避免不同功能组团间相互制约，生产性用地比例达到建设用地总量的60%以上。支持园区配套建设公共租赁住房、普通商品住房，严禁在园区内建设别墅和高档商品住房。

14．发展文化旅游产业。进一步完善文化旅游发展总体规划，以休闲度假旅游和城市旅游为重点，加快培育旅游城市品牌，以重大旅游项目为抓手，提高益阳旅游业的竞争力和发展水平。重点打造黑茶文化旅游、南洞庭湿地生态旅游，大力提升乡村休闲等特色旅游，将益阳建成区域布局合理、产业体系完善、旅游产品丰富，集观光、休闲、度假为一体的独具特色的旅游目的地城市。

15．发展提升现代服务业。依托独特的区位和交通优势，做大做强一批专业市场，提高区域辐射能力。加快发展现代物流业，逐步构建我市与周边地区经济发展相适应的现代物流服务体系。大力发展金融服务、商务会展、信息咨询、文化教育、家政服务等新兴产业，进一步提升现代服务业水平。

五、突出以人为本，增强城镇综合承载能力

16．构建高效的城际交通网络。加快高速公路建设，重点推进常德至安化（梅城）、安化（梅城）至邵阳、G319益阳绕城、南县至益阳、益阳至娄底、益阳至马迹塘、马迹塘至安化、安化至官庄、长沙至益阳（复线）、益阳至平江等高速公路建设，构建“一环七射”、“三纵一横”高速公路对外通道。加快长益常铁路等铁路通道建设。加强国省干线公路改造，进一步提高国省干线公路技术等级，基本实现各乡镇与县城有二级以上公路连接。加快推进干线航道疏浚整治，提高航道等级，构建干支直达、便捷畅通的水运体系。加强港口建设，完善港口服务功能。建设一批规模适当、功能齐全的客运站和适应现代物流发展的汽车货运站（物流园），基本建成功能完善的公路客运系统和物流运输系统。

17．完善城镇综合交通体系。根据创建国家交通管理模范城市的要求，完善综合交通体系规划。加强旧城区支路改造建设，合理加大支路网密度，完善道路畅通循环系统。优先发展公共交通，加强公共交通场站、公交专用道、公交优先通行信号系统建设管理，探索建立快速公共交通系统，构筑以公共交通为主体、站场配置合理、通畅快捷的城镇公共交通服务体系。到2020年，中心城区6米宽以上的城市道路密度达到9公里/平方公里，公共交通分担率达到30%。县城以上城镇人均道路面积达13.5平方米，公共交通分担率达到25%，主次干路网密度不低于4公里/平方公里，支路间距不大于250米。积极推进城乡公交一体化进程，加快农村客运班线公交化改造，努力提高城乡公共客运的通达能力和服务质量，逐步解决农民出行难和出行安全问题。

18．大力实施“两房两棚”工程。大力发展中小套型、中低价位的普通商品住房，适当发展高端住宅，形成合理的住房供应体系，满足不同收入家庭的差异需求。坚持政府主导、政策扶持、社会参与的原则，加大公共财政投入，全面落实保障性住房建设各项政策措施及相关规定。发挥市场机制作用，统筹保障性住房建设，强力推进集中连片棚户区改造，切实加强保障性住房分配和管理。推进农村住房建设管理和危房改造。按照因地制宜、分类安排的原则，推动农民居住由分散向规划中的村庄集中，逐步改善农村住房困难家庭的居住条件。到2017年，基本完成中心城区成片的棚户区改造。

19．切实加强“两供两治”建设。

——提升城镇供水能力和品质。加快供水设施建设，扩大集中供水服务范围，增强城镇供水能力。中心城区开辟第二水源。加快乡镇供水设施建设，解决农村饮用水安全问题。到2017年，全市新增和改造供水规模66万吨/日，新增和改造供水管网长度285公里。中心城区水质检测能力达到106项，县城水质检测能力达到42项。农村集中式供水受益人口比率提高到60%以上。编制并实施全市水资源保护规划，加快落实最严格的水资源管理制度，着力推进节水型城市建设。

——加大生活污水处理力度。强力推进赫山龙岭污水处理厂、沅江市和桃江县污水处理二期，梅城、灰山港、草尾、南大膳、茅草街、河坝等污水处理设施和配套管网建设。结合“两河治理”（志溪河、兰溪河）工程，着力推进泥江口、新市渡、谢林港、兰溪等乡镇的污水处理设施和配套管网建设。新建城区严格实施雨污分流，旧城区大力实施雨污分流改造，加大城市排水监管力度，提高污水处理能力。

——加快城镇燃气发展。合理布局站点，完善燃气输配系统。推进安化县、南县燃气管网建设，优化液化燃气储备站及供应站布局。统筹推进农村和集镇燃气发展，开展分布式能源试点。严格实行燃气经营许可，加强燃气供应设施建设和管理。大力发展管道天然气，强力推进桃江——安化、沅江——南县、西二线湘潭——益阳天然气长输管网建设，实现“县县通”天然气，到2020年，县以上城镇燃气普及率达到90%。

——加快垃圾无害化处理。加快城镇生活垃圾无害化处理设施建设，规范处置医疗垃圾和固体废弃物，中心城区建成800吨/日生活垃圾焚烧发电项目，确保2016年投入运行。积极推行城乡生活垃圾户分类、村收集、镇（乡）转运、县处理的一体化处理工作；加快建筑垃圾资源化利用，加快餐厨垃圾无害化和资源化处理工作。到2017年，新增生活垃圾无害化处理能力1918吨/日和收转运能力1740吨/日，新增垃圾分类设施能力1000吨/日，中心城区建设50吨/日餐厨垃圾处理项目。到2020年，城镇生活垃圾焚烧处理能力、餐厨垃圾无害化处理率、建筑垃圾资源化利用率均达到60%以上。

——加快城乡环境综合整治。积极开展城镇环境综合整治，着力推进“两河”以及资江益阳段和南洞庭湖的集中整治，加快存量垃圾治理，引导重污染企业升级改造或搬迁退出。积极开展PM2.5监测，有效管理和控制施工产生的扬尘、噪声，改善城镇环境质量。坚持以点带面，重点开展城乡结合部、背街小巷、老旧居住区、集贸市场等卫生死角的环境治理。全面推进农村清洁工程，巩固和提高“四有两无清洁村”创建成果，确保农村环境卫生得到根本改善。到2020年，桃江县、沅江市、南县、大通湖区农村垃圾集中处理率达95%以上，安化县达80%以上。

20．提升城镇电力和信息基础设施建设水平。加快编制电力发展规划，完善城镇供电网络，推进农村电网改造。加快城镇配电网建设与改造，保证变电站、电力走廊及电缆通道的建设用地，促进电力建设与城镇建设协调发展。推进智能电网建设。加强移动通信、互联网、数字电视等网络设施建设，构建超高速、大容量、高智能的干线传输网络，规范传输基站建设管理。推进城镇骨干信息网向农村延伸，实施农村行政村“宽带通”工程。加快有线电视网络整合和数字化改造，到2017年，中心城区和县城数字电视普及率达到98%以上。

21．加强城镇公共服务设施建设。中心城区及县城要统筹教育、医疗卫生、文化体育、养老服务、社会福利、社会保障、就业服务、物流、商业网点及市场设施、金融保险等公共服务设施建设。加大对公共服务设施建设的投入，保障公共服务设施建设用地需求，公平、合理配置城乡公共服务资源。

22．健全城镇安全保障体系。加快推进中心城区及县城防洪工程建设，加强城市防洪大堤和水利基础设施建设，增强城市整体排涝能力和城镇的防洪能力。到2017年，中心城区和县城防洪堤建设全面达到国家规定的防洪标准。建立地质灾害保障体系，加强抗震防灾规划编制，建立健全应急保障体系，提高环保、供水、供气、供电、公共交通、公共卫生等突发事件的应急处置能力。整体水平。加强社会治安综合治理，提高人民群众的安全感。

六、注重丰富内涵，提升城镇发展品位

23．加强历史文化资源保护和利用。重点抓好中心城区历史文化名城及各区县历史文化名镇、传统村落的保护和申报工作。突出中心城区的历史文化街区和名镇、传统村落的核心区保护。高度重视非物质文化遗产的保护、利用、传承工作。

24．推进园林绿化工作。坚持景观效益、生态效益和安全效益相结合，实施城镇绿荫行动，严格执行《城市园林绿化评价标准》，强化绿线绿景管理。加强城镇公园绿地、附属绿地及其他绿地的保护与建设，提高绿地分布的均衡性。积极发展社区公园，推进庭院小区绿化、垂直绿化、屋顶绿化和江河湖岸绿化，抓好各类公园建设，加快城镇范围内的公路和铁路两侧绿化带建设，大力推进城郊绿化，逐步实现各类绿地合理配置，生态效益与景观效果有机结合。到2020年，全市县以上城镇建成区绿化覆盖率、人均公园绿地面积分别达到35%以上和8m2/人，旧城区人均公园绿地面积不低于6m2/人。

25．大力发展绿色建设。大力发展以“节能、节地、节水、节材和环境保护”为核心特征的绿色建筑，严格执行建筑节能强制性标准，更加注重发挥建筑布局、朝向、体型系数、自然采光通风在建筑节能中的作用，提高绿色建筑标准的执行率。积极推进东部新区绿色建筑试点工作。到2020年，全市30%以上新建建筑达到绿色建筑标准。加快推进市政设施绿色建设，到2020年底，所有县城完成市政绿色照明改造，全市城镇照明节电率达到25%以上。

七、创新城市经营，提高城镇经营水平

26．做强城建融资平台。强化市县两级国有资源、资产、资本统一管理和运营，进一步盘活国有改制企业存量资产，加强行政事业单位国有资产运作，重点做大做实城建投、交发投、水务投等政府融资平台。

27．优化城镇设施经营。按照“谁投资、谁经营、谁受益、谁承担风险”的原则，整合城市基础设施建设投资，吸引投资者参与城市基础设施建设与经营，积极推进公共产品向公共商品、公共事业向公共产业转变，吸引社会资本、民间资本参与城市基础设施建设。盘活存量资产，城市现有基础设施资产在符合国家法律法规的条件下，通过产权出让、经营权转让、特许经营等方式，吸纳社会资金，进行资产运营，实现存量资产的保值、增值、变现。

28．拓宽城镇建设融资渠道。加大公共财政对城市建设的投入，充分运用经营城市理念，对城市土地、城市空间、城市有形资产和城市无形资源进行市场化运作。多渠道、全方位筹措城市建设资金，充分利用金融机构融资，鼓励社会各类资金参与城市基础设施建设、运营和管理，形成多元化的城市建设投入机制。

八、强化城市管理，推进城镇管理科学化

29．推进城市管理法治化、规范化。健全城市管理法规制度，加强城管队伍建设，严格执法，文明执法。健全考核机制，提高工作效率。推进城管政务公开，切实保障群众的参与权和监督权。探索整合国土、规划、建设、环保等部门执法力量，努力构建城市管理综合执法体系。

30．加强城市网格化管理。加强城市管理部门应急服务热线建设，按照“条块结合、分级管理”和“权随事转、费随事转、人随事转”的原则，划分街面管理责任，整合街面管理力量，形成以路为线、纵横成网、布局合理、覆盖城郊的管理网络。强化市政公用设施运行监管，提高城市管理效率。加强房地产管理，完善物业管理机制，到2020年，旧住宅区物业服务覆盖率达到80%以上，新住宅区物业服务覆盖率达到100%。

31．加快智慧城市建设。按照“标准统一、资源整合、因地制宜、信息共享”的原则，建设功能完善的城镇管理基础数据共享平台。逐步扩大数字城管系统接入范围，实现业务处理自动化、移动指挥智能化、监控可视化、监督举报社会化以及信息交换管理网络化。到2017年，中心城区和沅江市区基本建成数字化管理平台，各县城要强力推进数字城管平台建设。

九、完善政策机制，加强组织领导

32．创新城镇规划建设管理机制。优化规划设计项目采购制度设计，加快推进建设项目并联审批。进一步加大乡改镇、镇改街道、村改社区的力度。切实理顺管理职责，加快整合乡镇国土、规划、建设和环保等职能，建立综合性的管理机构，赫山区2014年完成试点，全市2015年全面完成。加强规划建设管理工作，加大对违反规划、建设行为的查处力度，维护城镇规划的严肃性和权威性。

33．创新土地管理机制。进一步加强城镇总体规划与土地利用总体规划的衔接，保障城镇发展的合理用地需求。实行城镇土地“统一规划、统一征收、统一储备、统一开发、统一供应、统一监管”制度。严格控制城镇建设用地规模。强力推进土地综合整治工作，逐步建立城乡统一的建设用地市场。加快农村集体土地和宅基地使用权、承包经营权的确权登记颁证工作，积极探索农村集体建设用地流转机制，健全对被征地农民的合理补偿机制。

34．建立城乡统一的户籍管理制度。有序放开中心城区落户限制，全面放开小城市和建制镇落户限制，建立城乡统一的户口登记制度。

35．建立健全完善的社会保障制度。坚持把促进就业、创业作为经济社会发展的优先目标，强化技能培训，扩大城镇就业，加快农村富余劳动力转移就业。健全城镇住房保障体系，加强以公共租赁住房为重点的保障性住房建设。进一步扩大养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险和失业保险的覆盖面。探索建立农民工住房公积金制度。切实加快城乡基本医疗制度的整合，逐步建立城乡一体的医疗保险制度。

36．加强对新型城镇化工作的领导。将推进新型城镇化纳入对区县（市）和市直部门的绩效评估，市直各相关部门要强化职能职责，加强协调配合，形成工作合力；各区县（市）要进一步强化责任意识，明确发展目标，落实推进举措。

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