青海省人民政府关于改革和完善省对下财政转移支付制度的意见

青海省人民政府关于改革和完善省对下财政转移支付制度的意见

青海省人民政府关于改革和完善省对下财政转移支付制度的意见

青政〔2015〕104号

各市､自治州人民政府,省政府各委､办､厅､局:

完善财政转移支付制度是建立现代财政制度的重要内容,也是实现政府间财力与事权相匹配､推进基本公共服务均等化的重要手段｡改革和完善省对下财政转移支付制度,对于加快政府职能转变､推进政府治理能力现代化､促进全省区域经济协调发展具有重要意义｡为贯彻落实《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发〔2014〕71号)精神,按照《预算法》和《中共青海省委青海省人民政府关于印发<青海省深化财税体制改革总体方案>的通知》(青发〔2015〕6号)等有关要求,结合我省实际,现就改革和完善省对下财政转移支付制度提出以下意见:

一､总体要求

(一)指导思想｡全面贯彻党的十八大和十八届二中､三中､四中､五中全会精神,按照中央和省委､省政府关于深化财税体制改革的总体部署,围绕建立现代财政制度,以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标,通过调整优化转移支付结构,建立一般性转移支付稳定增长机制,规范优化专项转移支付,健全转移支付制度体系,加强转移支付管理,强化激励约束功能,充分调动市(州)县改革发展的积极性,为促进全省经济社会协调发展提供制度保障｡

(二)目标任务｡按照“增一般､压专项､强监管､重绩效”的基本思路,根据改革事项的轻重缓急､难易程度､实施条件,统筹推进财政转移支付制度改革,加快形成以均衡地区间财力分布､由市(州)县政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体,一般性和专项转移支付比例合理适度的转移支付结构｡先行解决当前转移支付结构不够优化､专项转移支付项目设置不够规范等

紧迫问题和突出矛盾,逐步破解与政府间事权划分相关的体制性､机制性问题｡从2016年起,力争用3—5年时间基本建立起功能完善､责权明晰､规范透明､运转高效､保障有力的省对下财政转移支付制度,促进基层财政保障能力明显增强,县级基本财力得到有效保障,全省基本公共服务均等化水平明显提高｡

二､结合事权与支出责任划分,调整优化转移支付结构

(一)明确转移支付功能定位｡按照中央统一部署,研究制定理顺省以下政府事权和支出责任指导意见,合理划分省以下事权与支出责任,科学界定省对市(州)县转移支付功能｡除按规定由中央承担的事权以外,属于省级事权的,由省级全额承担支出责任,原则上由省本级支出安排,并实施直接管理;属于省级和市(州)县共担事权的,由省级和市(州)县共同分担支出责任,省级分担部分根据事权项目性质,通过一般性转移支付或专项转移支付委托市(州)县实施;属于市(州)县事权的,由市(州)县承担支出责任｡对市(州)县履行本级事权存在财力缺口的,省级主要通过一般性转移支付给予补助,逐步取消对市(州)县基本公共服务领域的零散补助项目｡少量的引导类､救济类､应急类事务可通过专项转移支付予以支持,以实现特定政策目标｡

(二)优化转移支付结构｡通过存量调整和增量倾斜,进一步优化转移支付结构,不断提高基层财政保障能力,促进市(州)县政府财力与事权相匹配｡按照中央统一部署,将适合省级承担的事权与支出责任逐步上移,相应减少省级委托市(州)县实施的事权及相关转移支付｡将专项转移支付中属于市(州)县事权,以及数额相对固定､补助政策和标准明确或具有财力补助性质的项目,逐步归并到一般性转移支付体系;将一般性转移支付中属于省级委托事权的项目,逐步转列专项转移支付｡

三､完善一般性转移支付制度,推进基本公共服务均等化(一)建立一般性转移支付稳定增长机制｡结合中央补助,逐步增加省对市(州)一般性转移支付规模和比例,2017年将一般性转移支付占比提高到50%,力争到2020年达到60%以上｡今后省级因财政体制调整新增的财力,以及清理压减专项资金､收回以前年度存量资金形成的可用财力,主要用于增加对市(州)县的一般性转移支付,并重点向重点生态功能区､财政困难地区倾斜｡中央和省级出台增支等政策形成的市(州)县财力缺口,原则上通过一般性转移支付调节,支持市(州)县因地制宜安排支出,增强基层政府统筹能力｡

(二)健全一般性转移支付体系｡坚持“保基本､促均衡”的政策导向,简化一般性转移支付项目,逐步建立以均衡性转移支付为主体､并辅助以少量体制结算补助的一般性转移支付体系｡结合中央政策调整,整合归并教育､社会保障､医疗卫生､公共安全等同一方向或领域的一般性转移支付项目｡加大均衡性转移支付力度,科学设置有关因素､权重,进一步加大对人口较多､贫困面较大､经济基础薄弱､公共服务水平低､支出成本相对较高以及生态保护任务重等困难地区的转移支付力度｡围绕“保工资､保运转､保民生”政策目标,进一步调整完善县级基本财力保障机制,合理确定并动态调整保障范围和标准,强化激励约束,切实增强县乡财政保障能力,改善县级财力均衡度｡

(三)健全完善转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制｡适应新型城镇化和户籍制度改革新形势,进一步调整完善县级基本财力保障机制奖补办法,将转移支付分配与农业转移人口市民化挂钩,客观反映各地政府的基本公共服务支出需求,推动城镇基本公共服务向常住人口全覆盖｡建立健全农业转移人口动态管理和信息共享机制,加强农业转移人口统计和市民化政策梳理,改进教育､基本公共卫生､扶贫等转移支付分配办法,实现相关经费可携带性｡对按因素法分配转移支付时应按各地常住人口测算,增加对吸纳农业转移人口较多且财力薄弱县的转移支付｡具体办法由省财政厅会同有关部门另行研究制定｡

(四)建立有利于促进经济发展方式转变的转移支付制度｡加快实施激励性转移支付政策,将转移支付与各地转方式调结构成效挂钩,促进各地保护生态,推进城镇化建设,加快服务业发展,支持节能减排,打赢扶贫攻坚等｡归并和规范现有生态保护补偿渠道,加大重点生态功能区转移支付力度,完善生态质量考核机制,引导各地加快生态文明建设｡

四､规范优化专项转移支付,促进加快政府职能转变

(一)从严控制专项转移支付｡从2016年起,未经省政府批准,一律不新设省级专项资金｡新设立的专项应有明确的项目主管部门､政策目标､资金需求､资金用途和执行期限,不得与财政收支规模､增幅或GDP等指标挂钩｡对确需增加投入的项目,新增支出主要通过调整既有专项予以解决｡研究制定推进财政资金统筹使用的实施方案,盘活各领域财政沉淀资金,减少项目数量,提高资金使用的整体效能｡建立健全专项转移支付定期评估和退出机制,对政策到期､政策调整､绩效低下或偏离项目初设目标,不符合经济社会事业发展目标任务的专项转移支付,按程序予以调整或取消｡通过从严控制专项,确保省级专项数量和资金规模比上年只减不增｡

(二)创新竞争性领域专项管理｡对保留的具有一定外部性的竞争性领域专项,应控制资金规模,突出保障重点,改变行政性分配方式,主要采取基金管理等市场化运作模式,逐步与金融资本相结合,发挥撬动社会资本的杠杆作用,更加有效地带动社会资金推动实体经济发展｡政府投资基金按照“政府引导､市场运作,科学决策､防范风险”的原则进行运作,基金主要支持就业创业､中小企业发展､产业转型升级和发展､基础设施和公共服务领域｡从2016年起,省级安排的支持产业发展资金,将逐步通过基金投资方式予以支持｡基金设立应报经同级人民政府批准,应有章程､目标､期限及指定投资领域,委托市场化运作的专业团队管理,重在引导､培育和发展市场,鼓励创新创业｡少数不适合实行基金管理模式的,也应在事前明确补助机制的前提下,事中或事后采取贴息､先建后补､以奖代补､保险保费补贴､担保补贴等补助方式,防止出现补助机制模糊､难以落实或套取补助资金等问题｡具体办法由省财政厅会同有关部门另行研究制定｡

(三)清理取消不合理的资金配套｡除国务院及其授权部门和省委､省政府规定外,主管部门不得自行要求市(州)县政府承担配套资金｡对省级和市(州)县共同承担的事项,省级要依据公益性､外部性等因素,并结合各地财力状况,合理确定对不同地区的分担标准或比例,并逐步统一对同一地区不同民生保障类专项转移支付项目的省级补助比例｡对属于市(州)县事权的事项,主要由市(州)县统筹推进,必要时省级采取以奖代补等方式给予引导支持｡对中央支持藏区公益性项目所需地方配套资金,由省级全额统筹解决｡

(四)调整优化省级基建投资专项｡在保持省级基建投资合理规模的基础上,划清省级基建投资专项与其他财政专项转移支付的边界,调整优化省级基建投资支出结构,重点用于全省重大基础设施和公益性项目建设,压减或取消对市(州)县“小､散､碎”投资补助,逐步退出竞争性领域投入｡按照“集中财力办大事”的原则,优先支持省委､省政府确定的重大工程项目建设,集中保障在建续建重点项目建设,切实抓好中央投资项目省级配套资金落实｡逐步提高省级基建投资用于重要基础设施和公益性项目的比重,确保2017年达到70%以上｡

(五)加强专项转移支付分配管理｡严格资金分配主体,非行政机关一般不得负责对下分配财政资金｡积极推行专项资金“因素法”分配方式,省级按“因素法”分配的专项转移支付比重逐步达到60%左右｡对关系群众切身利益的专项,广泛征求社会各界意见,推动建立政府引导､社会组织评价､群众参与的分配机制｡每一项专项转移支付都应有一个资金管理办法,对整合后的专项转移支付,相关部门要加快制定统一的资金管理办法,逐步做到政策目标明确,分配主体统一,分配办法一致,资金投向协调｡需要发布项目申报指南的专项,应在资金管理办法中明确｡补助对象应按照政策目标设定,并按政府机构､事业单位､个人､企业等进行分类,便于监督检查和绩效评价｡

五､强化转移支付预算管理,提高资金使用效益

(一)加快预算执行进度｡加强上下级政府间预算管理的衔接,省､市(州)应当将对下的转移支付预计数提前下达市(州)､县,市(州)县将其编入本级预算｡进一步提高提前下达转移支付预计数的比例,加快转移支付预算下达进度｡省直部门应做好项目前期准备,及时分配专项预算资金｡市(州)县应及时细化落实项目,按规定拨付资金｡省级下达的财政转移支付必须纳入市(州)县政府预算管理,按规定向同级人大或其常委会报告｡

(二)规范资金支付使用｡对省级下达的一般性转移支付,市(州)县政府应采取有效措施,确保统筹用于民生等重点领域｡对省级下达的专项转移支付,市(州)县政府在不改变资金类级科目用途的基础上,发挥贴近基层的优势,结合本级相关专项资金安排情况,加大整合力度,将支持方向相同､扶持领域相关的专项转移支付整合使用,切实提高财政资金整体使用效益｡

(三)积极推进信息公开｡各级政府转移支付预算安排情况,在同级人大批准后20日内由财政部门向社会公开,并对重要事项作出说明｡主动向社会公开一般性转移支付和专项转移支付的具体项目､管理办法,逐步向社会公开分配结果｡

(四)认真开展绩效评价｡完善转移支付绩效评价制度,科学设置绩效评价机制,利用因素法､项目法,合理确定指向明确､细化量化､合理可行､相应匹配的绩效目标指标,做到定量与定性相结合｡强化第三方评价,有效开展绩效评价,提高绩效

评价结果的可信度,并将绩效评价结果同预算安排有机结合,作为转移支付分配的重要依据｡逐步创造条件向社会公开绩效评价结果｡

六､强化组织保障,推动改革顺利实施

(一)加强组织协调｡改革和完善省对下财政转移支付制度是财税体制改革的重要组成部分,涉及面广,政策性强,利益调整大｡各地区､各部门要高度重视,加强组织领导,凝聚各方共识,周密安排部署,形成改革合力｡省财政厅要发挥好牵头作用,健全工作机制,完善配套措施,主动作为,勇于担当｡要会同有关部门和地区及时总结经验,加强宣传引导,推动落实本意见确定的各项政策措施｡省级各预算主管部门作为转移支付项目管理和预算执行的责任主体,要适应政府职能转变要求,积极推进转移支付改革｡

(二)加大监督问责｡按照“过程可控､结果可查”的原则,逐步建立一般性转移支付资金使用的备案和督导机制｡加强专项转移支付全过程监控和检查,建立健全信息反馈､责任追究和奖惩机制,全面实施信用负面清单制度,对单位或个人弄虚作假､冒领骗取､损失浪费财政资金等失信失范行为进行记录和惩戒｡除中央和省级委托事项外,专项转移支付一律不得用于财政补助单位人员经费和运转经费,不得违规用于对企业和个人的税费减免或返还,以及楼堂馆所､形象工程等国家明令禁止的项目建设｡

(三)完善市(州)对下财政转移支付制度｡各市(州)政府要参照本意见,改革和完善市(州)对下转移支付制度,调整优化转移支付结构,改革分配方法和资金管理,提高转移支付科学性､规范性和透明度｡要切实承担资金管理的主体责任,对省级按“因素法”切块下达的资金,研究制定具体的资金监管办法,明确资金使用范围､分配方式和拨付程序,确保资金按规定方向使用｡

青海省人民政府

2015年12月31日

(发至县人民政府)

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