市政府关于印发安顺市推广政府与社会资本合作（PPP）模式的实施意见（暂行）的通知

市政府关于印发安顺市推广政府与社会资本合作（PPP）模式的实施意见（暂行）的通知

市政府关于印发安顺市推广政府与社会资本合作（PPP）模式的实施意见（暂行）的通知

安府发〔2015〕7号

各县、自治县、区人民政府（管委会），市政府各部门、各直属机构：

《安顺市推广政府与社会资本合作（PPP）模式的实施意见（暂行）》已经市人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行。

2015年5月25日

（此件公开发布）

安顺市推广政府与社会资本合作（PPP）模式的实施意见（暂行）

为鼓励和引导社会资本投资，深入推进我市投融资体制和财税体制改革创新，进一步激活和释放经济发展的内生动力，进一步创新重点领域投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》(财金〔2015〕21号)等文件精神，结合我市实际，特制定本实施意见。

一、重要意义

政府和社会资本合作（Public-PrivatePartnership,PPP）(以下简称PPP)模式，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

当前，我市正处在加快转型、后发赶超和新型城镇化综合试点的关键时期。推广运用PPP模式，是化解政府性债务、加快政府职能转变的重要举措；是突破新型城镇化发展制约瓶颈、改革创新多元化可持续的城镇化投融资机制，适应国家投融资顶层制度转变的重要抓手；是改善人居环境、提升城市承载力的重要手段。开展政府和社会资本合作，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发社会、民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级；有利于进一步拓宽我市投融资渠道；有利于进一步加速我市经济社会发展，打造山水田园型、绿色生态型、宜居宜游型、开放创新型和历史文化型城市。

二、总体要求

（一）基本原则

1.试点先行的原则。按照“试点先行、循序渐进、先易后难”的原则，选择盈利预期较强、前期工作比较成熟的PPP项目先行先试，激活社会投资活力。

2.互惠共赢的原则。按照“政府、社会资本和社会公众实现共赢”的原则，建立健全合作项目的绩效考核和收益分配机制。通过依法授予特许经营权、核定价费标准、财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测，动态调整收费定价和政府补贴，确保社会资本回报合理，项目可持续经营，防止不合理让利或利益输送。

3.风险分担的原则。在风险和收益对等前提下，政府和社会资本之间合理分配项目风险。项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担；政策、法律和最低需求风险原则上由政府承担；自然灾害等不可抗力风险按合同约定由双方共同承担。

4.诚信守约的原则。在PPP项目合同中应明确界定双方在项目融资、建设、运营、移交等全生命周期的权利义务，并在合同管理的全过程中真实表示，认真恪守合同约定，妥善履行合同义务，依法承担违约责任。

5.公开透明的原则。在项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面，完善制度设计，营造公开透明的良好政策环境，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确。

（二）工作目标

2015年，在全市基础设施、公共服务领域开展PPP试点。2016至2017年，全市PPP的范围要覆盖到全部适宜项目，形成投资、建设、运营的市场化体系和投资、补贴、价格等政策要素的协同机制。2018年，全市建立起比较完善的PPP制度体系，确保公共服务水平和质量显著提升。

三、运用范围及准入条件

（一）四四（））PPP模式运用范围

1.加快新型城镇化和“四在农家·美丽乡村”建设，吸引社会资本参与农村清洁能源、污水处理、垃圾处理、电网、通讯、农村道路等农业、农村和城镇基础设施建设。

2.吸引社会资本参与土地收储和整治、土地一级开发项目建设。

3.支持社会资本参与供水、供电、供气、供热、城市道路、桥梁、隧道、污水和垃圾处理等生产生活设施建设运营。

4.支持社会资本投资建设轨道交通、公路、水运基础设施、公共交通、客运站台、公共停车和机场设施。

5.支持社会资本参与保障性住房建设。

6.支持社会资本参与医疗基础设施建设，促进社会办医。

7.支持社会资本参与养老服务、残疾人托养中心等社会公益事业建设。

8.支持社会资本参与办学。重点推进学前教育、义务教育、高中阶段教育采用多元主体、混合所有制办学，加快民办学校建设。

9.支持社会资本参与体育设施建设和运营。支持社会资本参与全民健身专项活动场地、体育馆等项目建设。推动存量体育设施有序向社会开放，盘活利用闲置资源兴办体育设施。

10.推动社会资本发展文化创意产业，参与图书馆、博物馆、文化活动中心等公益性文化设施建设。

11.支持社会资本投资旅游综合体、旅游新业态和景区设施建设。

12.鼓励社会资本参与绿化造林工程。

13.支持社会资本参与城市湿地和公园建设，发展生态产业。

14.鼓励社会资本参与重大水利工程建设运营。

15.开展重要流域综合治理投资、建设、养护改革试点。支持社会资本实施流域水环境综合治理工程。

16.以大气污染、废水和固体废弃物治理为重点领域，以重点产业园区为突破口，支持社会资本参与环境污染第三方治理和相关环境服务试点工作。

17.其他适宜采用PPP模式的项目。

（二）项目申报要求

1.申报的试点项目，应选取项目投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。对实施地点分散的同一类型项目，可采取按县（区）或行业打捆申报的方式进行申报。

2.推荐的项目应按性质区分为新建、改建或存量项目。新建项目是指纳入政府近期规划并拟用PPP模式操作的重大基础设施拟建或在建项目；改建项目是指非公益性项目改建为公益性项目并用PPP模式操作，并且原项目已纳入财政存量债务管理；存量项目是指已建成运营并已纳入财政存量债务管理，拟转化为PPP模式的项目。

已建成项目，要积极植入PPP模式，引入社会资本并组建项目公司，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营，盘活存量资产、提升经营管理水平、改善公共服务质量。

已界定为地方政府存量债务中适宜以PPP模式运营的融资平台公司存量项目，要加大清理力度，大力推广PPP模式，鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，减轻政府公共财政举债压力，腾出更多资金用于重点民生项目建设。

四、规范PPP项目的运作

（一）项目确立

1.建立项目库。各县（区）、各部门（单位）要根据本级、本部门基础设施和公用事业建设的需要，按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，科学评估公共服务需求，确定运用PPP模式新建或改造基础设施和公共服务项目，建立本级PPP项目储备库。市发展改革委牵头建立全市PPP项目库、PPP项目信息发布和交易平台，定期向社会公开推介PPP项目。

2.做好项目前期识别和准备。政府或授权组织实施单位，要对拟实施的PPP项目进行物有所值评价和财政可承受能力论证。对不同合作方式所对应的资本结构进行综合分析，综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的收费价格、财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。

3.制定实施方案。政府或授权组织实施单位要制定PPP实施方案，明确项目基本情况和经济技术指标，确定合作伙伴选择条件和方式，测算项目投资总额和政府承诺，拟定特许经营草案。实施方案须征求财政、发展改革、城乡规划、住房城乡建设、国土资源、环境保护等部门意见，报市政府法制办进行合法性审查后报同级政府批准。

政府或授权组织实施单位在开展项目前期论证和制定实施方案等阶段，应对有意向参与项目合作的社会资本开放，广泛征集项目方案。

4.规范选择项目合作伙伴。各级财政部门要依托政府采购信息平台，加强PPP项目政府采购环节的规范与监督管理。行业主管部门要会同同级财政部门按照《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》和《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》(财库〔2014〕215号)，依法选择项目合作伙伴。要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等协商原则，明确政府和项目公司间的权利与义务。可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商阶段。

5.细化项目合同文本。政府授权的投资主体与PPP项目其他参与各方在平等协商、依法合规的基础上，按照《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）的要求签订项目合同，确定合作各方权利和责任，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险。项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险原则上由政府承担。项目合作协议应包括：项目范围、内容；合作模式及相关特许经营权内容；成立PPP项目公司事项；投资、作价及收益；风险责任分担；绩效指标及评价机制；监督机制；项目动态补偿机制；退出及项目移交机制；违约责任；争议解决方式；各方认为应约定的其他事项。

政府或有权授予特许经营的主管部门与PPP项目公司按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等相关法律法规，在项目合作协议框架下签订特许经营协议。特许经营协议应包括：特许经营内容、范围及期限；产品和服务标准；价格、收费、补贴的确定方法及调整机制；设施的权属与处置；设施维护和更新改造；安全管理；履约担保；特许经营权的终止、变更及临时接管；违约责任；争议解决方式；双方认为应约定的其他事项。

项目合作协议和特许经营协议等相关合同，应按照《安顺市人民政府办公室关于加强招商引资合同审查工作的通知》（安府办函〔2015〕20号）文件中规定的合同范围要求，报市政府法制办进行前置审查或备案审查，并严格执行。PPP项目正式签订合同时，财政部门应当对合同进行审核，确保合同内容与财政承受能力论证保持一致，防止因合同内容调整导致财政支出责任出现重大变化。

6.做好项目收费价格管理。稳步推进价格市场化改革，按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受的原则，加强投资成本和服务成本监测，建立定期审价制度，逐步调整理顺价格收费水平，建立科学的价格形成机制。

7.完善项目财政补贴制度。对通过价格政策的合理调整，收入仍不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的PPP项目，同级财政部门可适时、适当给予补贴。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。各级财政部门要逐步从“补建设”向“补运营”转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中统筹考虑。

（二）项目实施

1.坚持市场化经营。PPP项目公司要按现代企业制度要求，建立健全法人治理结构，依法经营管理，实现项目正常运营。要遵守市场经营原则，追求项目质量，合理节约项目成本，做好公共产品供应，开拓服务市场，并依法承担项目建造、运营、技术风险。政府或有权授予特许经营的主管部门按照特许经营协议约定履行合同义务和监管责任，并承担法律、政策风险，不得给予过高的补贴承诺，不得兜底市场风险。

2.确保项目质量。PPP项目公司要按照约定的合作期限统筹项目投入和产出，严格按照设计文件组织工程建设，加强施工管理，确保工程质量，并对工程质量承担终身责任。在项目运营期间，依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务，并定期对项目设施进行检修和保养，保证设施正常运转。

3.建立调整机制。特许经营协议双方根据建造成本、运营维护费用、未来使用流量、预期收益率等因素，协商确定价格、收益和补贴。在项目运营期间，根据项目运营情况、公众满意度等，适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等，确保回报合理、项目可持续运营。项目合作期限可以根据项目运营情况及政府补贴能力由项目参与各方协商调整。

4.健全退出机制。政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构要及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

五、项目监管

（一）加强风险管理

各县（区）政府（管委会）、各部门（单位）要根据本地实际，科学安排PPP项目，做好资金测算及预算统筹。各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目，要按照《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》(财金〔2015〕21号)的规定进行财政承受能力论证。对通过论证的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。未通过论证的项目，则不宜采用PPP模式。在明确项目收益与风险分担机制时，要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担。市财政局要建立统一的项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度，指导下级财政部门合理确定补贴金额，切实防范和控制财政风险。

（二）加强项目的监管

各级财政、发展改革、政府金融办等要加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共利益。在明确社会资本方的绩效监测和质量控制等义务的基础上，充分保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理。与此同时，依法严格履行行政管理职能，建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。

（三）开展绩效评价

行业主管部门要加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果要依法对外公开，接受社会监督。同时，要根据评价结果，依据合同约定，对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。要完善绩效评价方法，推行政府部门和社会资本之外的第三方评审机制。

六、保障机制

（一）加强组织领导

成立由常务副市长任组长、分管副市长任副组长的安顺市推广政府与社会资本合作（PPP）模式专项领导小组，专项小组下设财政、发改、金融三个专题组；成立安顺市政府与社会资本合作（PPP）中心，统筹协调PPP工作。

（二）健全工作机制

各县（区）政府（管委会）对本级推广工作负总责，拟定推广范围，制定推广计划，组织社会资本积极参与，指导监督推广工作。

市级财政部门要履行政府和社会资本合作政策制定、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责，会同市有关部门做好对县（区）工作的指导，总结推广成功经验，积极推动相关法规制度建设。

市级发展改革部门要加强PPP项目政府投资计划管理，优化政府投资使用方向。建立PPP项目咨询、评估、联审机制，提高PPP决策水平，加强对PPP项目实施过程的指导和管理。有关部门要加强对县（区）对口部门的指导，进一步细化明确本系统推广的PPP模式项目，并在全市范围内推广。

市金融办要加强与人行安顺中心支行、安顺银监分局的金融监管协作，共同引导金融机构开展针对PPP项目的金融服务，创新并依法依规提供融资服务。按要求界定政府融资平台名单，配合有关部门积极挑选符合条件的政府融资平台转化为PPP合作平台。

市政府与社会资本合作（PPP）中心，统筹协调全市PPP工作。负责PPP项目的评审、行政区域内PPP项目财政承受能力论证、采购和申报、财政补贴资金的核拨工作，组织对PPP项目的绩效评价。出台市级PPP相关配套文件和政策。对相关部门申报的项目，应及时跟踪，积极参与项目各阶段工作，搞好项目的申报工作，定期对外发布项目运营情况。对PPP项目库的建立进行督促。

相关职能部门要加强协调沟通，各负其责、齐抓共管，做好对本行业适宜推广PPP模式的项目梳理工作，研究制定本部门、本系统推广PPP模式方案，精心编制项目申报材料，积极做好项目申报等工作。要在各自职责范围内参与项目过程管理，依法履行监督管理职责。

各级、各部门对本级、本行业适宜推广PPP模式的项目，须向同级政府与社会资本合作（PPP）中心申报备案。

（三）强化政策支持

市财政局根据全市PPP项目实施进展情况，安排专项资金，部分用于示范项目的前期费用补贴，部分用于成立风险池，为PPP项目融资提供增信支持。从2015年起，对城市基础设施及公共服务领域中运用PPP模式推进的新建项目，市级财政专项资金优先予以资本投入等支持。有关部门在规划选址、项目审批、土地供应、环评审批、节能评估审查等方面要对PPP项目予以优先支持。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。

（四）创造公平环境

各级各部门要严格遵守相关法律法规，确保PPP模式规范有序运行。按照行政审批制度改革要求，及时向社会公布审批事项、审批程序、申报条件、办事方法、办结时限、服务承诺等，实现行政审批标准化。贯彻公平竞争的理念，让不同所有制的企业享受公平的市场准入和各种现行有效的优惠政策。通过公开透明的政府采购方式鼓励和引导社会资本参与PPP项目运作，从机制上保障项目对投资者的合理回报。行业主管部门要加强行业监管，设定技术规范，明确行业标准、服务质量和监管细则，保障社会资本稳定运营。

（五）做好宣传引导

各县（区）政府（管委会）和市直有关部门要广泛宣传推广PPP模式的意义，做好政策解读，加强舆论引导，主动回应群众关切，充分调动社会参与的积极性。同时，应当通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露当地PPP项目目录、项目信息及财政支出责任情况，自觉接受社会监督。

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