孝感市人民政府关于在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见

孝感市人民政府关于在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见

孝感市人民政府关于在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见

孝感政发〔2015〕12号

各县(市、区)人民政府，市高新区、临空经济区、双峰山旅游度假区管委会，市政府各部门：

为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）和《省人民政府关于在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（鄂政发〔2015〕55号）文件精神，结合我市实际，提出以下实施意见。

一、适用范围

政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership,以下简称PPP)模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

政府和社会资本合作模式主要适宜于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高的公共服务类项目，重点在轨道交通、停车设施、垃圾污水处理、能源、水利、保障性安居工程、医疗、养老、教育、文化、郊区旅游、高速公路等领域推广运用。在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

二、操作模式

政府和社会资本合作项目按支付机制分为使用者付费、可行性缺口补助和政府付费3种类型：（1）使用者付费项目指有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目；（2）可行性缺口补助项目指有经营收费，但不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目；（3）政府付费项目指缺乏使用者付费基础、主要依靠政府投入回收投资成本的项目。

对于上述3种类型的项目，可选择建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)等模式。对于融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，可选择转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等模式。

公共服务领域的新建、改建项目，原则上要优先考虑采用PPP模式进行建设。要按照PPP模式的要求，对项目进行PPP可行性论证和甄别，经过评估论证确因客观条件限制难以运用PPP模式的，再考虑其它建设模式。

公共服务领域已建成的项目，相关行业主管部门应积极探寻植入PPP模式，引入社会资本并组建PPP项目公司，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作经营。

三、工作目标

本着改革创新、积极稳妥、务求实效的精神，加大推广运用政府和社会资本合作模式的力度。

2015年，建立县（市、区）各级PPP项目库，市本级项目库项目数量达到20个以上，各县（市、区）达到10个以上。

2016年，在全市选择建设急需、收益覆盖、风险优化的一批重点成熟项目开展PPP项目试点，市本级选择3个以上项目，各县（市、区）分别选择1个以上项目。全市力争3个以上项目纳入中央或省PPP示范项目。

2017年，力争PPP模式范围基本覆盖到全部适宜项目，在全市初步形成投资、建设、运营的市场化、制度化体系。

2018年，全市基本建立起比较完善的PPP模式制度体系。

四、主要原则

（一）重诺履约。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。

（二）收益合理。在满足公益性功能或服务的前提下，通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，建立合理的投资回报机制，稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。

（三）风险分担。合理设计构建有效的风险分担机制，实现整体风险最小化。按照“风险由最适宜的一方来承担”原则，项目设计、建设、运营等商业风险由社会资本承担。法律、政策和最低需求风险由政府承担。自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。

（四）公开透明。从项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、绩效评价、退出机制等方面，完善制度设计，营造良好政策环境，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。

（五）积极稳妥。各地和行业主管部门要因地制宜，探索适合当地和行业特点的作法，总结提炼经验，形成适合我市市情的PPP项目推广模式。要坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，控制项目的政府支出责任，防止政府支出责任过重加剧财政收支矛盾，带来支出压力。

五、操作流程

（一）项目识别。政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。行业主管部门以及社会资本可根据国民经济和社会事业发展规划及各行业专项发展规划，从基础设施及公共服务类中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在可实行PPP模式的备选项目。财政部门会同发改部门、行业主管部门，根据情况制定PPP项目年度和中期开发计划，并进行物有所值和财政承受能力论证。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，由政府指定的项目实施机构进行项目准备。

（二）项目准备。（1）项目实施机构组织编制PPP项目实施方案，实施方案包括项目概况、风险分配框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管构架、采购方式等内容。（2）市财政局组织有关部门对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，重点核定物有所值量值、财政支出额度和计划。项目通过验证的，项目实施机构将实施方案报市政府审批；未通过验证的，由项目实施机构调整实施方案后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不采用PPP模式实施。（3）市政府对通过验证的项目实施方案审核批准后进入项目采购程序。

（三）项目采购。PPP项目采购要严格执行《政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）等规定，充分引入竞争机制，保证项目实施质量。由项目实施机构在政府采购平台上公开发布，规范设置投资准入门槛，确保各类投资主体平等参与。项目采购结果公示期满无异议的，应在本级政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本依法签订项目合同。

（四）项目执行。项目实施机构和其它政府相关职能部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司，定期监测项目产出的绩效指标，确保公共产品和服务供给的质量、效率和可持续性。项目公司认真履行项目的融资、建设、运营、维护和移交等合同义务。

项目合同中涉及有政府支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。

（五）项目移交。PPP项目期满或提前终止移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，按照PPP项目合同中明确的移交形式、移交内容、移交标准和补偿方式与社会资本或项目公司办理移交手续。

六、配套政策

（一）财政政策。积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目的有效方式，研究通过“以奖代补”等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为PPP项目。完善PPP项目财政补贴管理，建立动态补贴机制，将PPP项目财政补贴支出分类纳入本级政府财政预算，在中长期财政规划中统筹考虑，确保每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例不超过10%。要结合财力状况，根据不同项目情况，综合运用投资补助、基金参股、前期费用补贴、担保补贴、贷款贴息等方式，加大对PPP项目的支持力度。

（二）融资政策。鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续原则积极探索适合PPP项目特点的信贷产品和贷款模式，为符合条件的PPP项目在授信额度、质押融资、银团贷款、保函业务等方面提供融资服务。鼓励专业担保公司对符合条件的PPP项目提供直接担保、再担保、联合担保、担保与保险相结合等担保服务。支持PPP项目公司开展项目融资，依照国家有关规定采用企业债券、公司债券、项目收益债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。支持PPP项目公司利用国际金融组织、外国政府贷款以及保险资金等资金。

（三）用地政策。依法依规按照多种方式供应土地，有效保障PPP项目用地。对符合划拨用地目录的PPP项目，可按划拨方式供地，但不得改变土地用途。不符合划拨用地目录的PPP项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以县（市、区）人民政府为出资人，制定作价出资或者入股方案，经县（市、区）人民政府批准后实施。

（四）审批政策。PPP项目经认定后可进入“绿色通道”，进一步减少审批环节。建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续。

七、保障措施

（一）加强组织领导。成立市政府推广运用政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组，由市政府分管负责同志任组长，财政局、发改委、人民银行、金融办、法制办、建委、经信委、卫计委、环保局、规划局、国土局、物价局、安监局、交通局、农业局、林业局、水利局、教育局、科技局、民政局、文体新广局、审计局、城管局、房管局、国税局、地税局、政府研究室等相关部门作为成员单位。领导小组下设办公室，办公室设在市财政局（政府和社会资本合作中心），负责研究完善相关政策体系，明确工作体制机制，统筹安排市级PPP工作总体规划和进度，统一指导、协调和推动各县（市、区）及各部门开展PPP工作。各县（市、区）要建立相应的协调机制，按照全市统一部署，组织推进本辖区PPP工作。

（二）健全工作机制。按照部门联动、分工明确、协同推进的要求，建立PPP协调推进机制。财政部门应加强与政府相关部门协调，加强政策沟通和信息交流，完善体制机制，履行PPP项目规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等政府职责。发改部门根据发展规划会同相关部门筛选适合实施PPP模式的项目，做好项目立项审批等工作。物价部门加强价格行为监管，逐步完善与实际成本相适应的价格形成机制。法制部门加强对PPP项目合同（协议）的前置合法性审查，控制和防范法律风险。各行业主管部门根据经济社会发展规划及专项规划发起PPP项目，对潜在可实施PPP模式的项目开展前期评估论证，作为项目实施机构，组织编制PPP项目实施方案，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。规划、国土、环保、建设、安监等部门做好各项审批服务工作，督促社会投资主体严格遵守环保、用地、节能、质量、安全等规定，指导企业依法经营。

（三）搭建信息平台。各县（市、区）政府、市直“三区”管委会对本级推广PPP项目工作负总责，制定具体政策措施和实施方案，组织社会资本积极参与，指导和监督推广PPP项目工作。要建立统一信息发布平台，及时向社会公开项目实施情况等信息，确保项目公开、透明、有序推进。积极发挥各类专业中介机构在PPP项目的决策论证、资产评估、成本核算、经济补偿、项目融资、合同管理等方面的积极作用，提高项目决策科学性、项目管理专业性以及项目实施效率。

（四）加强宣传引导。各新闻单位要大力宣传我市鼓励和引导社会资本参与公共服务领域PPP合作模式的有关政策和措施，让社会资本充分了解参与方式、运作方式、盈利模式、投资回报等相关政策，进一步提高社会资本对PPP模式的认可度，努力营造鼓励和引导社会资本参与我市公共服务领域建设的浓厚氛围。

附件：政府和社会资本合作（PPP）工作责任清单

http://xxgk.xiaogan.gov.cn/xxgk/jcms_files/jcms1/web7/site/art/2016/1/20/art_4377_10875.html

孝感市人民政府

2015年12月30日

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