新余市人民政府关于开展政府和社会资本合作的意见

新余市人民政府关于开展政府和社会资本合作的意见

新余市人民政府关于开展政府和社会资本合作的意见

余府发〔2015〕10号

各县（区）人民政府、管委会，市政府各部门，市直各单位：

为深入贯彻落实党的十八届三中全会精神，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，鼓励和引导社会投资，经市八届政府第88次常务会议研究同意，现就我市开展政府和社会资本合作提出如下意见。

一、总体思路

（一）工作目标。政府和社会资本合作（PPP）模式，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立起利益共享、风险分担及长期合作关系。开展和推广PPP工作，目的是引入市场机制，创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，减轻财政支出压力，促进项目运作和管理体制机制创新；理顺政府与市场的关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。

（二）工作原则。

——坚持“合理定位、有序推进”。政府从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”和PPP项目的“监管者”。推进PPP项目实施，政府要根据实际情况，制定切实可行措施，确保节奏、力度与政府财力和管理能力相匹配。

——坚持“利益共享、风险分担”。政府和社会资本按合同分享项目收益，政府主要承担法律、政策调整和最低需求风险，不得承担PPP项目建设运营的兜底责任，社会资本主要承担项目设计、建设、财务、运营等商业风险，自然灾害等不可抗力风险按合同由双方共同承担。

——坚持“诚信合作、公开透明”。PPP项目合同一经签署必须严格履约，无故违约必须承担相应责任。政府要确保PPP项目实施政策透明、决策科学、过程公开，除国家法律、法规或因安全保密要求另有规定的外，项目法人招标、资产或股权转让和出售等均应做到交易规范、程序合法。

二、基本要求

（三）确定适用范围。PPP模式主要适用于政府负有提供责任并适宜市场化运作的基础设施、公共服务和生态环保等领域。全市范围内的公路、市政交通、市政设施、新能源（包括光伏发电与应用）、工业地产等基础设施类项目，教育、医疗、健康养老、文化、体育、旅游、保障性安居工程、智慧城市等公共服务类项目，水利、环境综合治理、污水处理、垃圾处理等生态环保类项目以及新型城镇化试点项目等，均可推行PPP模式。政府出资1000万元以上的新建项目，应优先考虑采用PPP模式建设。存量项目鼓励采用PPP模式交由社会资本运营。

（四）明确实施主体。行业主管部门或事业单位、政府所属的投融资平台和国资公司以及其他相关机构等，作为代表政府的实施机构，在授权范围内负责与社会资本合作实施PPP项目。社会资本包括民营企业、外资企业、中央企业及其子公司、非本市范围内的政府投融资平台和国有控股企业等。

（五）操作模式。

1.经营性项目。具有明确的收费基础且经营收费能完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权或开展股权合作，采用BOT（建设—运营—移交）、BOT+EPC（设计施工总承包基础上的BOT）、BOOT（建设—拥有—运营—移交）、TOT（移交—运营—移交）等模式推进。

2.准经营性项目。政府核定的经营收费价格不足以覆盖投资成本、需政府补贴的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT、BOO（建设—拥有—运营）、TOT、TOO（移交—拥有—运营）等模式推进。

3.非经营性项目。缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用BOO、委托运营等市场化模式推进。

对于已建成的基础设施或已有的公共服务项目，如保障性安居工程、体育设施、幼儿教育等项目，也要积极植入PPP模式，引入社会资本并组建项目公司，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营，盘活存量资产、提升经营管理水平、改善公共服务质量。

三、实施流程

（六）建立项目储备库。PPP项目可以由政府发起或社会资本发起，以政府发起为主。政府发起的PPP项目由政府行业主管部门以初步实施方案的方式向市发改委申报，社会发起的PPP项目由社会资本以项目建议书的方式向市发改委推荐，市发改委梳理汇总报市政府审定后，建立PPP项目储备库，实行动态管理，通过新闻发布会、在新余日报、新余政务网、@新余发布、新余市发改委网站等相关平台发布信息等方式向社会推出。PPP项目储备库实行月调度制度，由市发改委每月将项目进展情况报送至省发改委。

（七）优化项目遴选。行业主管部门、项目实施机构应根据市财政金融委员会制定的年度投融资计划、政府年度工作计划以及国民经济和社会发展计划，及时从项目储备库或社会资本提出申请的潜在项目中筛选条件成熟的建设项目，提交市推进政府与社会资本合作领导小组办公室（以下简称市PPP办）初审后，报领导小组审核，经市政府审定同意后编制实施方案。PPP项目实施方案主要包括项目基本情况、经济指标、涉及原则、技术或服务要求和标准、投资人应当具备的资质和条件、约定条款及期限和范围、招标或要约条件、投资人收益率和价格测算、回报来源和支付方式、监管方式和条件、政府配套设施和服务承诺、法律关系和地位等内容。

（八）组织项目审批审查。市发改部门会同财政、住建、规划、国土资源、环保、教育、民政、交通运输、水务、卫计等行业主管部门建立联审机制，对行业主管部门与项目实施机构共同编制的项目实施方案，按照项目隶属关系，进行联合审批审查。发改部门按照投资项目管理有关规定负责项目可行性研究报告或项目申请报告的审批或核准。市财政部门会同发改、行业主管部门负责对项目的PPP投融资方案开展“物有所值”评价工作，并根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对政府付费或财政补贴的项目开展财政承受能力论证。市规划、国土资源、环保、发改等部门分别对口负责项目规划选址审批、用地预审、环评审批、节能评估等工作。项目审查后，报市政府批准。

（九）规范伙伴选择。项目批准后，由实施机构按照《招标投标法》《政府采购法》等有关法律法规，优先采用公开招标方式择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴，符合法定情形的，可以采用邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式，但应在实施方案中说明理由、提供相应依据。

（十）严格合同管理。项目实施机构与选定的社会资本合作伙伴在依法依规、平等协商的基础上，签署PPP项目合同并按规定公示，确定各方权利和义务。PPP合同应明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管、评估论证等内容。具体可参考国家发展改革委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（发改投资〔2014〕2724号）、财政部发布的《PPP项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156号）。项目合同签订前应报市PPP办审查，项目签订后报市PPP办备案，确保合同内容全面、规范、合法、有效。

（十一）加强项目建设运营。各方按照合同约定，按时足额出资设立PPP项目公司,确保项目及时开工建设和工程质量。PPP项目公司具体负责项目的融资、建设、运营和维护工作。项目运行期间，依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务，并定期对项目设施进行检修和保养，保证设施正常运行。

（十二）注重监督评价。项目实施过程中，加强对工程质量、运营标准的全过程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。完善监管体系，形成由政府部门、投资者、公众、专家、媒体等共同参与的监督机制。推行政府和社会资本之外的第三方评价机制，建立社会公众评价参与制度，对项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行综合评价，评价结果向社会公示，并作为收费标准、财政补贴、合作期限调整等以及完善PPP模式制度体系的参考依据。

（十三）完善退出机制。政府和社会资本合作期满后，市PPP办会同财政、监察、审计、行业主管部门、项目实施机构，按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构要及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。违约方应承担合同约定的责任，包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。

四、政策保障

（十四）政府投资引导。认真落实国家、省关于PPP项目各项优惠政策，研究出台符合我市实际的相关配套政策。政府设立PPP项目专项资金，用于PPP项目前期开发费用补助、项目注资参股等，市财政将政府补贴PPP项目支出纳入本级财政预算。引导相关企业或私募基金发起设立专项用于PPP项目的基金，吸引银行、保险等金融机构及其它社会资本参与，通过市场化运作支持PPP项目建设。

（十五）合理投资回报。社会资本通过“使用者付费”“政府补贴”“政府付费”等方式获得合理投资回报。社会资本的合理净收益率原则上以银行贷款同期基准利率作为基数，并考虑项目建设运营周期长短适当上浮，项目合作周期原则上为10年至30年。

（十六）规范价格管理。按照补偿成本、合理收益、节约资源以及社会可承受的原则，加强投资成本和服务成本监测，建立定期审价制度，逐步理顺价格水平。加强价格行为监管，既要防止社会资本随意提价损害公共利益、不合理获利，又要防止政府随意调价损害社会资本合理收益。

（十七）完善融资机制。鼓励金融机构创新信贷业务，支持开展排污权、收费权、特许经营权、购买服务协议等质押担保贷款业务，探索利用发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款。充分发挥政策性金融作用，强化与国家开发银行的合作，为PPP项目提供规划、融资和财务等咨询服务，并采取中长期贷款、银团贷款和委托贷款等方式提供稳定的资金来源。

五、工作机制

（十八）加强组织领导。成立市推进政府与社会资本合作领导小组，由常务副市长任组长，市政府对口副秘书长和市发改委、市财政局主要负责同志任副组长，市直有关部门负责同志为成员。领导小组办公室设在市发改委，承担日常工作。各县（区）政府、管委会要成立相应的机构，加强统筹协调和组织实施。

（十九）建立协调推进机制。按照部门联动、分工明确、协同推进等要求，建立协调推进机制,相关部门要密切合作，形成合力，确保PPP积极稳妥推进。

市发改委、市财政局负责协调、统筹推进PPP工作，履行政策制定、业务指导、项目储备和遴选、项目评估和发布、价格管理、项目调度等职责。

市金融办牵头负责提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务，全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。

市住建、规划、国土、环保等部门对口负责协调PPP项目建设和前期工作。

行业主管部门在各自职责范围内做好本领域PPP项目的筛选和发起工作，参与项目全过程管理，依法履行监督管理职责。

（二十）做好示范推进。示范项目优先选择需求长期稳定、投资规模较大、市场化程度较高、收费定价机制透明、有稳定现金流，重点推介教育、医疗、养老、旅游等公共服务和光伏发电与应用、污水垃圾处理以及市政交通设施等方面项目，引入社会资本参与建设、经营、管理。为加快推进PPP工作，今年拟从重点领域梳理筛选一批适用PPP模式且近期可操作的项目，初步建立起全市PPP项目储备库，5月初召开新闻发布会向社会推荐第一批PPP项目。

（二十一）注重宣传引导。在全市范围内广泛宣传推广PPP模式的重大意义，做好政策解读，总结典型案例，回应社会关切，强化舆论引导，增进政府、社会与市场主体共识，建立规范的合作机制，营造良好的合作氛围，充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用。

附件：1.新余市第一批PPP准入行业清单

2.名词解释

http://www.xinyu.gov.cn/zhzw/zwgk/zcwj/zfwk/yff/201506/t20150610_509714.html

新余市人民政府

2015年5月7日

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