东营市人民政府办公室关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见

东营市人民政府办公室关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见

东营市人民政府办公室关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见

各县区人民政府，市政府各部门、单位：

政府和社会资本合作（Public—PrivatePartnership，PPP)模式，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《山东省人民政府办公厅转发省财政厅省发展改革委人民银行济南分行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见的通知》（鲁政办发〔2015〕35号）等有关规定，经市政府同意，现就我市推广政府和社会资本合作模式提出以下意见：

一、总体要求

（一）指导思想。认真贯彻落实中央、省和市委、市政府部署要求，遵循“政府主导、社会参与、市场运作、规范有序”的总体思路，改革创新公共服务供给机制和投入方式，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，鼓励和引导社会资本积极参与基础设施和公共服务领域建设，为广大人民群众提供优质高效的公共服务。

（二）基本原则。

1．依法合规，重诺履约。将政府和社会资本合作纳入法制化轨道，建立健全制度体系，依法保护参与各方的合法权益，明确“全生命周期”管理要求，确保项目规范实施。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。

2．合作共赢，风险分担。设置合理回报，形成收益约束，防止任何一方过分受损或超额获益，确保经济效益与社会效益相统一，确保公共利益最大化。合理设计项目风险分担机制，原则上项目设计、建设、财务和运营维护等商业风险由社会资本方承担，法律、政策和最低需求风险由政府承担。

3．积极稳妥，有序推进。鼓励各级各部门因地制宜，探索符合当地实际和行业特点的做法。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，有序推进项目实施，控制项目的政府支出责任，禁止通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资。

4．公开透明，强化监督。实行阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。加强政府监管，鼓励各利益相关方以多种形式参与监督，实行全过程绩效管理。

二、明确政府和社会资本合作项目的适用范围和操作模式

（一）适用范围。政府和社会资本合作模式主要适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、合作期限较长（一般为10—30年）的基础设施及公共服务领域。主要包括：能源、交通运输、市政工程、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、流通、家政等公共服务领域。其中，能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

（二）操作模式。政府或授权组织实施机构应根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理选择运作方式。

1．无经营性收入或基本无经营性收入的公益性项目。如义务教育、基本医疗和养老等基本公共服务、普通公路、城市道路、桥梁、隧道、垃圾转运站、水库等，可采取政府购买服务、土地和物业捆绑开发等方式开展合作。

2．有一定经营收入，但无法完全收回建设经营成本，投资回收期较长的准经营性项目。如轨道交通、交通枢纽、地下综合管廊、污水处理及配套管网、生活垃圾和固体废弃物处置等，可以通过资源配置、政府补贴、价格调整等手段弥补投资成本，采取建设—运营—转让(BOT)等运作方式。

3．经营收入能平衡建设经营成本，并能产生合理利润的经营性项目。如供水、供电、太阳能光伏发电、收费公路、公共停车场、物业服务和教育、卫生、住房保障、养老中的非基本公共服务等，推进市场化运作，可以采取建设—拥有—运营（BOO)等运作方式。

4．已建成的存量项目。可以采取转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造运营。

三、完善政府和社会资本合作的政策措施

（一）健全财政管理制度。开展财政承受能力论证，统筹评估和控制项目的财政支出责任，促进中长期财政可持续发展。建立完善公共服务成本财政管理和会计制度，创新资源组合开发模式，针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告。加强政府和社会资本合作项目资金管理，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算。

（二）加大财税支持力度。各级政府可结合自身财力状况，研究制定相关政策措施，激发市场主体活力和发展潜力，积极探索财政资金撬动社会资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式。安排政府和社会资本合作项目专项资金，统筹用于政府和社会资本合作项目的方案设计、可行性研究、物有所值评价和财政承受能力论证、项目宣传推介等前期费用支出；也可通过以奖代补等形式，支持政府和社会资本合作工作开展，优先支持地方融资平台存量项目转型。鼓励建立本级或积极参与上级政府和社会资本合作发展基金，充分利用各类股权投资引导基金参与项目建设。在利用国际金融组织和外国政府贷款时，优先推荐政府和社会资本合作项目。落实国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取政府和社会资本合作模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。

（三）切实保障项目建设用地。实行多样化土地供应，对符合《划拨用地目录》的建设项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，抵押期限应当设定在合同约定经营期限范围内，确保土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府。实现抵押权后改变项目性质应当以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。采取租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。

（四）完善公共服务价格调整机制。积极推进公共服务领域价格改革，按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则，加快理顺公共服务价格。健全公共服务价格调整机制，依据项目运行情况和绩效评价结果，完善政府价格决策听证制度，广泛听取社会资本、公众和有关部门意见，确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息，提高定价调价的透明度。

（五）简化项目审核流程。进一步减少审批环节，建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对项目实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

（六）做好综合金融服务。金融监管部门应加强监督管理，引导金融机构正确识别、计量和控制风险，按照风险可控、商业可持续原则支持政府和社会资本合作项目融资。金融机构应创新符合政府和社会资本合作模式特点的金融服务，优化信贷评审方式，积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道。鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势，参与改造政府和社会资本合作项目，引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向工具等市场化方式进行融资。

（七）完善政府举债融资机制。按照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《山东省人民政府关于贯彻国发〔2014〕43号文件加强政府性债务管理的实施意见》（鲁政发〔2014〕23号）等有关规定，把化解政府存量债务与推广政府和社会资本合作模式结合起来，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，减轻地方政府的债务压力，腾出更多资金用于重点民生项目建设。

四、规范政府和社会资本合作项目的全过程管理

(一）项目识别。

1．项目发起。政府和社会资本合作项目由政府或社会资本方发起，以政府发起为主。项目应符合经济和社会发展总体规划和专项规划。

2．项目筛选。各级财政、发展改革部门应积极向教育、科技、民政、人力资源社会保障、国土资源、环境保护、住房城乡建设、城市管理、交通运输、水利、农业、商务、文化广电新闻出版、卫生计生等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目，优先支持融资平台公司存量项目转型为政府和社会资本合作项目。财政部门应根据筛选结果制定项目中期开发计划，建立政府和社会资本合作项目储备库。财政部门应会同行业主管部门选择确定项目年度开发计划。市级项目年度开发计划提报市市级政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组研究，经市政府批准后列入年度项目实施计划，并确定相应的项目实施机构。

3．项目评估与论证。项目评估与论证工作由财政部门牵头，行业主管部门和项目实施机构配合。项目实施机构应按要求向财政部门提报相关资料，开展物有所值评价和财政承受能力论证工作。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。初步实施方案应包括项目基本情况、可行性分析、初步实施安排、财务预测等内容。

项目评估与论证应综合考虑公共服务需要、责任风险分担、项目产出质量、关键绩效指标、支付方式、融资方案和财政补贴等要素，从定性和定量等方面开展物有所值评价工作。要找好项目利润点，确保利润率保持在合理范围。对于政府付费或补贴的合作项目，要开展财政承受能力论证，识别和测算项目的各项财政支出责任，科学评估项目对财政支出的影响，严格控制支出规模，有效防范和控制财政风险。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，方可进行项目准备，并将项目财政支出责任纳入预算统筹安排；未通过论证的项目，不宜采用政府和社会资本合作模式。

（二）项目准备。

1．编制实施方案。项目实施机构应根据前期论证情况，对通过评估论证的项目组织编制实施方案，依次对项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等方面进行介绍。

2．市场测试。为便于实施方案被社会资本方接受，必要时项目实施机构应对实施方案进行市场测试，并根据测试结果适当调整实施方案。

3．审核实施方案。项目实施方案由财政部门统一组织审核。财政部门应会同发展改革及相关行业主管部门等建立项目联评联审机制，对项目审批、立项和实施方案进行联合评审。通过评审的项目，上报同级政府批准后实施，其中市级项目实施方案上报市市级政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组研究决策，经市政府批准后实施。

（三）项目采购。项目采购工作由项目实施机构组织实施。

1．资格预审。项目实施机构应会同同级政府采购机构编制资格预审文件，并依托政府采购信息平台公开发布资格预审公告，征集或邀请社会资本及与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交同级财政部门备案。资格预审公告应在省级以上财政部门指定的媒体上发布。

2．甄选合作伙伴。项目实施机构应根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国政府采购法》、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目政府采购管理办法〉的通知》（财库〔2014〕215号）等有关规定，依托政府采购信息平台，及时、充分地向社会公布项目采购信息，合理运用公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源等采购方式，依法选择专业资质好、技术能力强、管理经验丰富的合作伙伴，按照平等协商原则明确政府和项目公司的权利与义务。对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的融资平台公司，可作为社会资本方参与当地政府和社会资本合作项目。对社会资本提交的响应文件应组建项目评审小组进行评审。项目评审小组应由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3，评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组，按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。

3．签订合同文本。确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定合同文本，并将采购结果及拟定的合同文本提交政府法制机构审核，审核通过后，项目实施机构应将采购结果和拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。公示期满无异议的项目合同，由项目实施机构代表政府与中选社会资本签署。签订的项目合同文本应提交同级财政部门备案。政府或政府授权机构与社会资本方签订合作合同，应当符合《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）要求，遵循“权责对等、激励相容”原则，明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节，实现责权利对等。合理设置关于期限变更（展期和提前终止）、内容变更（产出标准调整、价格调整等）、主体变更（合同转让）等灵活调整机制，为项目执行预留调整和变更空间。在项目合同中，应特别注明特殊条件下导致的项目中止、临时征用等应急预案有关条款。同时，健全合同争议解决机制，依法积极协调解决争议。确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的，由政府和社会资本方协商解决，但应当保证公共服务的持续性和稳定性。各级财政部门应当加强对项目采购活动的监督检查，及时处理采购活动中的违法违规行为。

（四）项目执行。

1．成立项目公司。社会资本可依法设立项目公司，负责项目具体管理和融资运作。政府可指定相关机构依法参股项目公司，但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权。项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构应做好监督管理工作，按照合同约定履行义务和监管责任，不得给予过高的财政补贴承诺，不得兜底市场风险，防止企业债务向政府转移。严禁违规为项目公司和投资方提供融资担保或变相担保。

2．规范定价机制。在项目经营期内，项目实施机构和财政部门应根据项目建造成本、运营维护费用、预期收益率等因素，计算出公共服务价格上限。同时，根据项目运营情况、居民消费价格指数等因素，定期对公共服务价格进行调整，防范公共服务形成自然垄断。在保证服务质量的前提下，确保社会资本方“盈利但不暴利”，实现项目可持续运营。项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报同级财政部门备案。

3．健全风险管理。各级政府要以财政承受能力论证结果为依据，综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，研究制定项目收益与风险分担机制以及防范项目不能正常运转的应急预案。按照政府性债务管理要求合理确定补贴金额，严格控制政府或有债务，重点做好融资平台公司项目向政府和社会资本合作项目转型的风险控制工作，切实防范和控制财政风险。各行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范，加强对公共服务质量和价格的监管。原则上全市同一类项目，价格、收费等标准应基本一致。财政部门和项目实施机构要建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。政府和社会资本合作项目中的政府支付义务要纳入政府综合财务报告。

4．做好中期评估。项目实施机构应树立“全生命周期”管理理念，每3—5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况、财务管理状况和项目合同的合规性、适应性和合理性，及时评估已发现问题的风险，制定应对措施，并报同级财政部门备案。

（五）项目移交。

1．妥善建立项目移交机制。项目实施机构应根据政府授权，按照合同约定的移交形式、补偿方式、移交内容和标准，认真及时做好项目接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。按照合同约定，对项目建设情况和公共服务质量进行验收，逾期未完成或不符合标准的，社会资本要限期完工或整改，并采取补救措施或赔偿损失。各级政府要做好移交资产性能测试、资产评估和登记入账等工作，并按照国家统一的会计制度进行核算，在政府财务报告中进行反映和管理。

2．稳步开展项目绩效评价。建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行评价，并按相关规定公开评价结果。建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的“全生命周期”绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务的质量和效率。

五、保障措施

（一）加强组织领导。各级各有关部门、单位要充分认识推广政府和社会资本合作模式的重要意义，认真履行职责，加强协调配合，抓好组织实施。市财政局要发挥好市市级政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组办公室职责，加强统筹协调，会同有关部门对本意见落实情况进行督促检查和跟踪分析，重大事项及时向市政府报告。有关行业主管部门要结合行业特点，积极运用政府和社会资本合作模式提供公共服务，探索完善相关监管制度体系。各县区政府要结合已有规划和本地实际，建立工作协调机制，出台具体政策措施，推动项目落地实施。

（二）抓好人才储备。各级各有关部门要大力培养专业人才，积极探索建立专家储备机制，为推广运用政府和社会资本合作模式提供人才储备和智力支持。鼓励各类市场主体加大人才培训力度，开展业务人员培训，建设一支高素质的专业人才队伍。

（三）加大宣传力度。各级各有关部门要建立完善政府和社会资本合作信息发布制度，定期发布政策动态和项目信息，供社会资本方、咨询公司、金融等机构参考，实现多方对接。强化舆论宣传，通过报纸、电视、广播、网络等媒体渠道，积极宣传先进经验和做法，及时向社会公布项目开展情况，扩大政策知晓度，营造良好氛围。

东营市人民政府办公室

2015年10月21日

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