宜宾市人民政府关于推进政府和社会资本合作试点工作的指导意见

宜宾市人民政府关于推进政府和社会资本合作试点工作的指导意见

宜宾市人民政府关于推进政府和社会资本合作试点工作的指导意见

各县（区）人民政府，临港开发区管委会，市直相关部门：

为深入贯彻落实党的十八届三中全会精神，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励和引导社会投资，加快政府职能转变，促改革、调结构、惠民生，根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）等文件精神，结合宜宾实际，现就推进我市政府和社会资本合作试点工作提出以下意见：

一、充分认识重要意义

政府和社会资本合作（Public—Private—Partnership，以下简称PPP）模式，是指为提供公共产品或服务，政府通过引入市场竞争和激励约束机制，与社会资本建立全过程合作伙伴关系，按照利益共享和风险分担的原则，充分发挥双方优势，社会资本通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，政府负责基础设施及公共服务价格和质量监管，从而提高公共产品或服务的质量和供给效率，以保证公共利益最大化。推进PPP工作，不仅是创新投融资机制、推动我市基础设施建设的现实需要，也是建立现代财政制度、促进经济转型升级的客观要求，对推进依法行政和治理能力现代化、提升政府公共服务水平具有重要意义。

（一）推进PPP工作，是我市产业转型、创新发展的现实需要。当前我市正处于“在次级突破战略布局中率先崛起、先于全省全面建成小康社会”的关键时期和产业转型、创新发展的攻坚时期，基础设施建设面宽量广，资金需求巨大，已远远超出政府财力供给水平。而PPP模式拓宽了融资渠道，能够形成多元化、可持续的资金投入机制，填补巨大的资金缺口，推进我市基础设施项目建设，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。

（二）推进PPP工作，是促进治理能力现代化、提升政府公共服务水平的客观要求。推进国家治理能力现代化，是党的十八届三中全会全面深化改革的总目标之一。PPP模式把政府的战略规划、市场监管、公共服务和社会资本的管理效率、技术创新有机结合，有助于厘清政府与市场边界，转变政府职能，提升政府的法制意识、契约意识和市场意识，更好地履行公共职能，全面提升公共服务水平。

（三）推进PPP工作，是建立现代财政制度、充分发挥财政资金杠杆作用的有效途径。PPP模式能够有效减轻政府债务压力，平衡年度间财政支出，符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求。推广运用PPP模式，就是要发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，撬动更多的社会资金投入基础设施建设，以便留出更多的财政资金投入到教育、卫生、环保等重点民生领域。

二、准确把握基本原则

（一）转变政府职能。处理好政府与社会资本的关系，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，打破行业垄断和市场壁垒，切实降低准入门槛，建立公平开放透明的市场规则，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，增加公共产品有效供给，减少政府对项目建设运营的微观干预，切实履行监督管理职责，真正从公共产品和服务的“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。

（二）防控债务风险。对于政府付费或提供财政补贴等支持的项目，要切实做好财政承受能力论证，在明确项目收益与风险分担机制时，要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担。

（三）坚持风险共担。考虑政府与社会资本对不同风险的承受能力，合理设计构建有效的风险分担机制，实现整体风险最小化。按照“风险由最适宜的一方来承担”原则，合理分配风险，项目设计、建设、运营等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。

（四）坚持利益共享。在满足公益性功能或服务的前提下，根据各地实际，建立稳定的投资回报机制，通过授予特许经营权、核定价费标准、财政合理补贴等方式，保障社会资本取得相对合理、长期稳定的投资回报，充分调动社会资本参与的积极性，又要防止不合理让利或利益输送。

（五）坚持诚信守约。牢固树立法律意识、契约意识和信用意识，在平等协商、依法依规的基础上，政府和社会资本双方要按照权责明确、规范高效的原则签订项目合同并严格执行，无故违约必须承担相应责任。

三、科学确定试点范围

PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的基础设施、公共服务类项目，具体来讲，就是具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点的基础设施及公共服务类项目。因此，在试点过程中，各级各部门要重点关注基础设施及公共服务领域，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流、技术发展比较成熟、长期合同关系比较明确的项目，鼓励将公路、铁路、机场、港口、轨道交通等交通设施，供水、供电、供热、供气、地下综合管廊等市政设施，污水和垃圾处理、环境治理等环保项目，保障性安居工程、文体场馆、健康养老、医疗卫生、旅游、教育培训等公共服务项目，以及水利、资源环境、生态保护等领域的基础设施和公用服务项目纳入PPP试点范畴。今后，原则上新建项目应优先考虑采用PPP模式进行建设。已建成的基础设施或已有的公共服务，也可以通过开展PPP试点，盘活存量资产、缓解财政资金压力、提升经营管理水平、改善公共服务质量。

四、合理选择运作模式

PPP项目运作模式主要包括委托运营（O&M，Operations&Maintenance）、管理合同（MC，ManagementContract）、租赁—运营—移交（LOT，Lease—Operate—Transfer）、建设—运营—移交（BOT，Build—Operate—Transfer）、建设—拥有—运营—移交（BOOT，Build—Own—Operate—Transfer）、建设—拥有—运营（BOO，Build—Own—Operate）、转让—运营—移交（TOT，Transfer—Operate—Transfer）、改建—运营—移交（ROT，Rehabilitate—Operate—Transfer）、购买—建设—运营（BBO，Buy—Build—Operate）、区域特许经营（Concession）等。

具体运作模式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，选择BOT、BOOT等模式推进；对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，选择BOT、BOO等模式推进；对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，选择BOO、O&M等市场化模式推进；对于已建成的基础设施或已有的公共服务，可根据项目实际情况，通过LOT、ROT、BBO、TOT、O&M、MC等方式开展PPP试点。

五、建立健全保障机制

（一）加强组织领导。各级政府要强化组织保障，成立专门机构，履行政府和社会资本合作政策制定、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责，建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系，负责PPP模式试点推进工作。

（二）健全协调机制。制定并逐步完善开展PPP模式试点的相关政策措施和实施办法，按照部门联动、协同推进的总体要求，建立协调推进机制，推动财政、规划、投资、价格、土地、金融等政策措施形成合力、落到实处，加强信用体系建设，确保PPP模式试点工作顺利推进。

（三）建立评估机制。从项目建设的必要性、PPP模式的适用性、财政可负担能力以及服务价格的合理性等方面，对PPP项目实施方案进行评估审查，引入和借鉴“物有所值”（VFM）评价方法，比较PPP模式和传统政府建设管理模式的优劣，提高项目决策的科学性和合理性。

（四）规范价格管理。按照补偿成本、合理收益、节约资源以及社会可承受的原则，加强投资成本和服务成本监测，建立定期审价制度，逐步理顺价格水平。加强价格行为监管，既要防止社会资本随意提价损害公共利益、不合理获利，又要防止政府随意调价损害社会资本合理收益。

（五）引入专业机构。PPP模式试点工作涉及复杂的法律、金融和财务等专业知识，要积极发挥各类专业中介机构在PPP项目中资产评估、成本核算、经济补偿、决策论证、合同管理等方面的优势，委托其提供具体专业化的服务，对外借智、借力，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施的效率和成功率。

六、稳妥推进试点工作

（一）加强宣传引导。大力宣传政府和社会资本合作的重大意义，使各级各部门真正破除惯性思维，切实转变观念；做好政策解读，回应社会关注，通过舆论引导增进政府、社会与市场主体共识，在全市形成推广运用PPP模式的良好氛围；强化业务培训，使政府部门和企业相关人员更加熟悉运作模式、操作流程、风险防控等，同时培育积极的合作理念，建立规范的合作机制，营造良好的合作氛围。

（二）做好前期论证。各级各部门要根据本地区、本行业基础设施和公用事业建设需要，兼顾政府投资有效配置及项目合理布局，做好试点项目策划工作，建立PPP试点项目储备库。各级政府指定或授权的项目实施机构应及时从项目储备库中筛选条件成熟的项目，编制实施方案并提交同级PPP项目管理机构审查后报同级政府批准。

（三）搭建信息平台。各级各部门在试点过程中，要注重信息平台建设，充分利用并切实发挥好信息平台的桥梁纽带作用，确保PPP试点项目相关信息的公开、透明发布。可以利用现代信息技术，搭建PPP项目信息服务平台，公开项目的基本信息、工作流程、社会资本选择、评审标准、实施情况、咨询服务、监督管理等，确保信息发布客观及时、审批过程公正透明、建设运营全程监管。

（四）规范伙伴选择。项目实施方案批准后，指定或授权的项目实施机构要严格按照《政府采购法》《招标投标法》等法律法规，规范设置投资准入门槛，对各类投资主体同等对待，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式，公开、公平、公正、择优选择具有一定专业资质、资金实力、融资能力、项目管理经验以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。严禁以招商引资协议、领导批示、会议纪要等为依据代替伙伴选择程序。

（五）严格合同管理。制定《政府和社会资本合作项目通用合同范本》，由指定或授权的项目实施机构和社会资本依法签订项目合同，明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、违约处罚、退出移交、应急接管等内容。项目合同签订前应报同级PPP项目管理机构审查，项目合同签订后应报同级PPP项目管理机构备案。

（六）强化监督评价。项目实施过程中，加强对工程质量、运营标准的全过程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。完善监管体系，形成由政府部门、投资者、公众、专家、媒体等共同参与的监督机制。推行政府和社会资本之外的第三方评价机制，建立社会公众评价参与制度，对项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行综合评价，评价结果向社会公示，并作为收费标准、财政补贴、合作期限等调整以及完善PPP模式制度体系的参考依据。

（七）做好示范推进。各地在试点过程中，要优先考虑收费定价机制透明、有稳定现金流、社会效益明显的优质项目，在竞争择优的原则下，优先选择之前有PPP项目成功运作经验、资质高、信誉好、实力强的大型企业，充分发挥示范带动作用。同时，加强对试点项目的业务指导和技术支撑，在实践基础上积累经验，总结典型案例，尽快提炼和形成相对统一的制度及范例，加以交流推广。

宜宾市人民政府

2014年12月17日

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