梧州市人民政府办公室转发市财政局关于我市推广运用政府和社会资本合作模式增加公共产品供给的操作办法的通知

梧州市人民政府办公室转发市财政局关于我市推广运用政府和社会资本合作模式增加公共产品供给的操作办法的通知

梧州市人民政府办公室转发市财政局关于我市推广运用政府和社会资本合作模式增加公共产品供给的操作办法的通知

梧政办发〔2016〕39号

各县（市、区）政府，市政府各部门，各园区管委会，各有关企事业单位：

市财政局《关于梧州市推广运用政府和社会资本合作模式增加公共产品供给的操作办法》已经市政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

2016年3月10日

关于梧州市推广运用政府和社会资本合作模式

增加公共产品供给的操作办法

市财政局

为加快梧州市推广运用政府和社会资本合作模式，增加公共产品供给，拓宽融资渠道，提高公共服务水平。根据《广西壮族自治区人民政府办公厅关于推广运用政府和社会资本合作模式增加公共产品供给的指导意见》（桂政办发〔2015〕65号）精神，以及新《预算法》、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）有关规定，结合我市实际，现就推广运用政府和社会资本合作模式增加公共产品供给，制定如下操作办法。

一、精心组织推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式各项工作

（一）合理确定实施范围，增加公共产品有效供给。

1．PPP模式运用范围。围绕增加重点支持能源、交通运输、水利、环保、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域的项目采用政府和社会资本合作模式进行建设和运营。

2．上述公共服务领域的各行业由主管部门负责，结合我市实际情况和行业发展需要，组织征集本行业（领域）具有投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度高的基础设施及公共服务类的项目，依照各行业产业政策和管理办法进行合规性审查，并初步遴选确定拟采用PPP模式进行建设和运营，由行业主管部门汇总后，统一向市财政局和市发展改革委申报。

3．市财政局根据项目筛选结果，制定项目年度和中期开发计划，对列入年度开发计划的项目，项目实施机构应按市财政局的要求提交PPP项目的基本情况（改建的项目还应提交可行性研究报告、项目产出说明）、初步实施方案等相关材料。

（二）做实做好项目储备，提高政府和社会资本合作模式的运用效率。

1．市发展改革委会同各行业主管部门，依照行业政策并综合考虑我市社会发展需要，对各行业主管部门征集的PPP项目的必要性、合理性、可行性进行合规性审查和评估筛选。依据审查结果，确定入选梧州市PPP项目储备库。

2．市发展改革委、市财政局从PPP项目储备库中，不定期公布我市的PPP示范项目等信息，以提供我市PPP项目给社会资本参考和选择，各参与方应按照公平、公正、公开和诚实信用的原则，依法、规范、高效实施PPP项目。

3．市财政局、市发展改革委从我市的PPP示范项目中，择优推荐PPP项目申报列入自治区示范项目和国家示范项目，争取获得自治区和国家的政策支持。

（三）科学选择操作模式，增强推广运用政府和社会资本合作的针对性。

由市发展改革委、市住建委、市财政局和行业主管部门针对PPP项目的属性（经营性、准经营性、非经营性），结合我市的实际情况，科学选择PPP项目的操作模式，采用委托运营、BOT、BOOT、BOO等模式推进：

1．对具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的经营性项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。并依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

2．对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营性项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进，并建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

3．对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目，可通过政府购买服务，采用BOO、委托运营等市场化模式推进，并合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。

（四）合理划分经营风险，构建权责统一的管理机制。

1．由PPP项目的行业主管部门或项目实施机构根据项目实施方案，确定拟采用何种方式（特许经营权、合理定价、财政补贴、保底收益、付费保证等）与PPP项目社会资本参与方在平等协商、依法依规的基础上共同协商、谈判。合理划分各方的经营风险、明确各方权责和投资者的投资收益，建立权责统一的管理机制。

2．涉及的合同范本应按照国家发展改革委、财政部和住建部等相关部门的要求规范制订，并在市法制办的指导监督下，参照《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）》，合同内容应该包括项目功能、合作模式、绩效要求、风险分担、评价机制、监督机制、付款方式、收益调整、退出机制、争议解决方式，违约责任以及各方约定的其它事项，由项目实施机构及相关职能部门共同协商，并根据谈判结果研究完善，确保合同内容全面、规范、有效。

3．因不可抗力的风险由政府和社会资本合理共担。如发生合作项目退出情况时，项目行业主管部门、项目实施机构会同市财政局、市发展改革委制定退出方案，报市政府批准，并做好临时接管工作，保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。

4．合同一方发生严重违约情形导致合同无法履行，项目行业主管部门、项目实施机构应督促项目违约方承担合同规定的责任，包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等，并向市财政局报备。

（五）依法实施项目评估，平衡财务效益和社会效益。

1．根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的相关规定，“财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。”对定性评价重点关注项目采用PPP模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。对定量评价主要通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

2．市财政局会同行业主管部门和有关专家，应进行物有所值定性评估，有条件可进行物有所值定量评价，对项目实施机构依据第三方提交的PPP项目物有所值评价，从平衡我市社会经济效益和财务效益（产出、结果、影响）综合考虑，依法实施项目评估和项目论证。一是与传统政府投资模式进行比较分析，确保从项目全生命周期看，采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率，降低项目成本。二是综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。三是判断分析财政的可承受能力和可能带来的财政风险（包括隐性负债或出现不可预见的因素），评估分析哪些可事先识别到的风险会影响PPP项目的可持续性和可信度。

（六）择优选择合作伙伴，促进政府和社会资本合作模式的可持续发展。

1．项目实施机构依据《中华人民共和国政府采购法》和财政部的《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）的有关规定，依法选择合作社会资本，可委托政府采购代理机构代理政府采购事宜。项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。

2．项目实施机构应当根据项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。政府和社会资本合作项目由项目实施机构在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布，依法、公开、公平、公正采购。

3．项目实施机构要遵循公平、公开、公正和诚实信用原则，综合评估社会资本合作者的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴，明确政府和项目公司间的权利和义务。鼓励金融机构及早进入项目磋商进程。

（七）建立健全激励机制，引导社会资本积极参与。

1．依据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）精神及有关规定，财政部门会同行业主管部门共同开展政府和社会资本合作（PPP）项目财政承受能力论证，必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助。根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证。

2．通过财政论证的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。未通过财政论证的项目，则不宜采用政府和社会资本合作（PPP）模式。

3．每一年度本级全部政府和社会资本合作（PPP）项目需要从财政预算中安排的支出责任，占本级一般公共预算支出比例应当不超过10%。

4．通过物有所值和财政承受能力验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作（PPP）模式。在政府和社会资本合作（PPP）项目正式签订合同时，财政部门应当对合同进行审核，确保合同内容与财政承受能力论证保持一致。要严格执行合同约定，及时办理支付手续，切实维护地方政府信用，保障公共服务有效供给。

（八）全面开展绩效评价，激励社会资本提高公共服务质量。

1．财政部门会同行业主管部门，加强对项目公共产品或服务质量和价格的监督，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价，绩效评价结果应当依法对外公开，接受社会监督。

2．视项目合作周期，每隔3至5年对合作项目实行一次中期评估，重点分析项目运行状况及合同的合规性、适应性和合理性，评价风险，制定应对措施。政府、社会资本或项目公司应依法公开项目相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。

3．建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。

4．绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。财政部门要根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。

二、建立健全推广运用政府和社会资本合作模式的工作机制

（一）加强组织领导，健全工作机制。

1．市本级成立梧州市推广运用政府和社会资本合作工作协调领导小组，由市政府分管副市长担任组长，市政府分管副秘书长担任副组长，领导小组成员由市财政局、发展改革委主要负责人和市住建委、工信委、国土资源局、交通运输局、环保局、市政园林管理局、卫生计生委、民政局、审计局、物价局、金融办、法制办分管负责人组成。领导小组下设办公室（设在市财政局），负责领导小组的日常工作，办公室主任由市财政局主要负责人兼任。

2．在PPP项目提出、项目论证、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交的实施过程中，市发展改革委会同市财政局、住建委、国土资源局、物价局、金融办和行业主管部门等部门建立专门工作协调机制，负责项目评审、组织协调和检查督导工作。政府或其指定的有关职能部门、事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

（二）明确实施主体，落实部门责任。

1．市财政局成立PPP管理中心，主要职责是对PPP项目物有所值评价和开展财政承受能力论证的评估和验证、编制中长期财政规划，统筹考虑PPP项目中涉及政府支付义务的财政支出纳入政府预算、项目建设成本和运营成本的评审、建立并执行项目回报机制、项目风险监管和绩效评价、建立财政承受能力评估论证的第三方专业机构库及专家库，会同相关部门做好项目移交及移交后的绩效评价工作。

2．市发展改革委成立PPP项目推进办，负责征集遴选政府发起和社会发起等方式的PPP合作项目，建立梧州市PPP项目储备库，负责全市PPP项目的协调及政策研究、制度制定，发布合作项目的信息、举办项目推介会等。在项目实施上会同市财政局、住建委、国土资源局、物价局、金融办等部门建立工作协调机制，按照部门联动、分工明确、协调推进要求，负责项目实施、监管和移交等工作。

3．教育、科技、民政、人社、国土资源、环保、住建、交通运输、水利、农业、商务、文化、卫生计生等行业主管部门，要结合本行业特点，积极运用政府和社会资本合作提供公共服务，探索完善相关监管制度体系。地方各级人民政府要结合已有规划和各地实际，出台具体政策措施，推动政府和社会资本合作项目落地实施。

4．简化项目审核流程。各级各部门要转变作风，简政放权，减少审批环节，建立项目实施方案联评联审机制，由市PPP领导小组办公室召集成员单位及项目主管部门联合审核，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

（三）规范价格合理，提高政府定价的科学性。

1．完善价格调整机制。按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则，积极推进公共服务领域价格改革。依据项目运行情况和绩效评价结果，健全公共服务价格调整机制，完善政府价格决策听证制度，广泛听取社会资本、公众和有关部门意见，确保定价调价的科学性。及时公开项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息，提高定价调价的透明度。

2．建立定价调价机制。做好项目收费价格管理，稳步推进价格市场化改革，按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受的原则，加强投资成本和服务成本时效性监测，建立定期审价制度，健全公共产品或服务收费的动态调整机制和科学的价格形成机制。物价部门要做好价格监管工作，防止项目法人随意提价损害公共利益。

（四）强化基础工作，营造推广运用政府和社会资本合作模式的良好环境。

1．大力培养专业人才，加快形成政府部门、高校、企业、专业咨询机构联合培养人才的机制。鼓励各类市场主体加大人才培训力度，开展业务人员培训，建设一支高素质的专业人才队伍。

2．大力扶持发展本地中介机构，提高法律、会计、咨询等中介服务水平。鼓励有条件的地方政府统筹内部机构改革需要，进一步整合专门力量，承担政府和社会资本合作推广职责，提高专业水平和能力。发挥各类专业中介机构和社会资本合作项目的资产评估、成本核算、经济补偿、决策论证、合同管理、项目融资等方面的积极作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性及项目实施效率。

3．各级各部门要切实履行规划指导、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责，建立统一信息发布平台，及时向社会公开项目实施情况等相关信息，确保项目实施公开透明、有序推进。加强宣传引导，做好政策解读，为推进政府和社会资本合作营造良好的社会环境。

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