黄山市人民政府办公厅关于推进城市基础设施PPP建设模式试点工作的实施意见

黄山市人民政府办公厅关于推进城市基础设施PPP建设模式试点工作的实施意见

黄山市人民政府办公厅关于推进城市基础设施PPP建设模式试点工作的实施意见

各区、县人民政府，黄山风景区管委会，黄山经济开发区管委会，市政府有关部门：

为贯彻落实《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）、国家财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）、国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）和《安徽省人民政府关于加强城市基础设施建设的实施意见》（皖政〔2014〕46号）精神，根据《安徽省城市基础设施领域PPP操作指南》和《黄山市政府投资项目管理暂行办法》（黄政秘〔2013〕47号），现结合我市实际，现就推进城市基础设施PPP建设试点工作提出如下实施意见：

一、总体要求

认真贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，按照“政府主导、社会参与、市场运作、规范有序、试点先行、逐步推开”的思路，对具备一定条件的基础设施类项目，鼓励采取政府和社会资本合作模式(PPP）运作和建设。以特许经营权为基础，以风险共担、利益共享为特征，建立公平的市场运行环境和合理的投资回报机制，向社会资本开放基础设施和公共服务项目，拓宽城市建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有效整合社会资源，激发民间投资活力，促进经济转型升级。

根据我市经济可持续发展目标、中长期发展规划以及民生和公益事业的迫切需求，在总体规划、统筹安排、充分论证的基础上，选取有条件的领域作为突破口，分轻重缓急，由易到难，成熟一个，推进一个，有序推进试点，探索路径，积累经验，适时逐步推开。

二、基本原则

（一）利益共享。通过政府授予特许经营权核定价费标准以及政府购买服务等方式，建立合理的投资回报机制，稳定社会资本收益预期。政府既要充分调动社会资本参与的积极性，保障公共利益，又要防止不合理让利或利益输送，确保实现激励相容。

（二）风险共担。政府与社会资本承担相应的项目建设和运营风险，双方在共同协商基础上事先建立“风险共担，全程合作”的共同体体系，建立政府和企业间的利益补偿机制。

（三）强化监管。建立政府与社会资本合作项目信息发布平台，统一市场准入，采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式，公平择优确定社会投资人，实现各类社会资本平等参与、投资回报科学合理、运作公开透明。

（四）规范运作。政府与社会资本在平等协商、依法合规的基础上签订项目合同，明确提供公共产品的标准及付费等内容，明晰PPP项目参与方各自的权利和责任。双方一旦签署合同，必须严格执行约定，无故违约必须承担相应责任。

三、项目类别与操作模式

PPP模式是一种全新的合资合作经营模式。财政资金应当遵循总体节约、灵活多样的原则，按照适宜的比例和模式投入到基础设施建设与运营。重点针对近年来群众反映的交通拥堵、停车难、城市供水、污水和垃圾处理等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目，并可作动态调整。根据项目收益和经营情况，PPP项目可分为以下三种类别：

（一）经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

（二）准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、资产转让（TOT）等模式推进。建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

（三）非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。对于项目建设和运营资金缺口较大、经营收费价格和财政补贴到位存在较大困难的项目，除了合理安排财政补贴，可通过土地储备和物业开发等资源匹配来改变边界条件，从而实现财务平衡。

四、基本流程

严格遵守《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）和省住房城乡建设厅《安徽省城市基础设施领域PPP操作指南》规定的流程。

（一）项目识别

根据我市经济社会发展需要，遴选潜在的政府和社会资本合作项目。以初步实施方案的方式进行申报，财政部门会同行业主管部门，对潜在项目进行评估筛选，确定备选项目，依据审核结果，建立城市基础设施年度PPP项目储备库。对于列入年度开发计划的项目，新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。

（二）项目准备

进入项目准备阶段，项目实施机构负责组织编制项目实施方案，也可聘请专业咨询机构开展项目前期论证和实施方案编制。实施方案包括项目概况、风险分配基本框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等内容。通过物有所值和财政承受能力的，由项目实施机构报政府审核；未通过评价的，可在实施方案调整后重新论证；经重新论证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

（三）项目采购

实施方案审查通过后，项目实施机构严格按照《政府采购法》及《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）等相关规定要求，公开、公平、规范地进行PPP项目采购，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源等方式开展采购，综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，选择诚实可信、安全可靠的合作伙伴。项目采购完成后，项目实施机构应与社会资本方签署项目合同，并按规定进行公示。涉及的合同文本应按财政部的要求规范制订，并在专业机构出具意见的基础上，由财政及相关职能部门、项目实施机构共同协商并根据谈判结果研究完善，确保合同内容全面、规范、有效。

（四）项目执行

进入项目执行阶段，政府与社会资本应按照合同约定，按时足额出资设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构签署PPP项目合同，或签署关于承继PPP项目合同的补充合同。项目公司是项目建设的主体，负责组织项目的建设施工。政府依据现行法律法规及合同要求，对项目建设施工全过程进行监督。项目经验收试运营合格后，进入运营阶段。运营期内，项目公司应按照协议要求对项目设施进行运营维护，依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务，并定期对项目设施进行检修和保养。视项目情况，每3-5年对PPP项目进行中期评估，重点分析项目运行状况及合同的合规性、适应性、合理性，评估风险，制订应对措施。

（五）项目移交

项目经营期满或发生合同提前终止情况时，财政部门会同项目主管部门、项目实施机构组建项目移交工作组，依据合同约定进行项目移交，做好移交资产的评估、性能测试及资金补偿，依法办妥过户和管理权移交手续。性能测试不达标的，项目实施机构或政府指定的其他机构应要求社会资本进行恢复性修理、更新重置或提取履约保函。项目移交完成后，财政部门组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。

五、保障措施

（一）加强组织领导

成立市政府主要领导任组长，市政府分管领导任副组长，有关区政府、市直相关部门主要负责同志为成员的市城市基础设施PPP建设模式试点工作领导小组（领导小组名单另行印发，以下简称“领导小组”）。领导小组主要负责明确工作体制机制、完善政策体系，规范操作流程，统筹安排全市引资工作的总体规模和进度，审核市本级财政资金参与投资的项目引资方案等工作。

（二）明确工作职责

1．市监察局负责组织相关部门适时开展PPP项目监督检查等；

2．市编办、市人力资源社会保障局、市财政局负责研究制定涉及事业单位改革有关政策等；

3．市发展改革委负责做好项目的立项、审批，积极对上争取资金等；

4．市财政局按照上级部门有关规定，制定PPP项目工作有关制度，参与PPP项目社会资本合作伙伴的引进工作。加强PPP项目业务指导，在PPP项目识别阶段进行财政可承受能力论证，在制定实施方案阶段进行财政可承受能力验证。将符合要求的PPP项目纳入中期财政规划，完善PPP项目政府采购、预算管理和绩效评价等机制，每年安排一定的财政资金用于PPP项目的前期准备工作，同时做好监督管理工作，防范政府财务风险等；

5．市环保局负责做好项目的环评审批等；

6．市住房城乡建设委负责做好承担项目的组织实施，并积极引进社会资本投资我市基础设施领域项目等；

7．市城乡规划局做好规划引导，做到提前规划，优化方案，完善规划审批服务工作等；

8．市交通运输局负责做好行业内相关项目申报，积极对上争取资金等；

9．市审计局负责依法对项目建设情况进行审计监督等;

10．市国土资源局负责项目的土地保障，积极争取土地指标等；

11．市政府法制办负责提供法律咨询服务，参与市本级财政性资金项目的合同谈判和对合同协议的法律审查等；

12．市公共资源交易管理局负责按照政府采购和招投标要求，依法实施招投标监管；

13．市物价局负责按照价格管理权限和程序，适时、适度调整公共服务价格等；

14．市国资办负责细化落实监管范围内的基础设施领域存量资产盘活利用方案等；

15．市城投公司负责根据PPP项目实施方案履行政府出资职能等，市土储中心负责土地收储相关工作等；

16．屯溪区、徽州区政府，黄山经济开发区管委会积极配合市级PPP试点项目工作，并积极探索做好辖区范围内的PPP项目。

（三）组建项目实施机构

在具体PPP项目的实施阶段，领导小组授权有关职能部门或事业单位作为项目实施主体，负责项目前期准备、合同签订、实施、管理、协调和竣工验收等工作。成立项目推进协调小组，一般由市政府分管领导、发改、财政和项目相关行业主管部门负责同志组成，推进工作落实。

（四）规范审批监管

1．科学制定PPP项目投融资方案和合约文本。合理制定PPP项目投融资方案投资人资质和条件、技术或服务要求及标准、期限和范围、招标或要约条件、投资人收益率、回报来源和支付方式、法律关系等内容，同时引入第三方中介机构、法律顾问开展评估、参与讨论，为投资决策提供参考。

2．规范项目审查审批。PPP项目投融资方案由项目发起人（政府指定部门或投资主体）细化提出，按照一事一议方式，由市政府行业主管部门初审，报领导小组审议后执行。未按《黄山市人民政府关于进一步规范系统重大事项决策行为的实施意见》（黄政〔2014〕47号）规定程序所作的项目方案，不得提交审议。

3．合理设定PPP项目承接主体的准入条件。按照PPP项目形成特点和项目特性，遵循“公开、公平、公正”的原则，设置规范、合理和可操作性的社会投资人准入门槛，保障社会大众和政府权益。PPP项目准入条件应为：信用与信誉良好；具有建设营造、经营管理、运营维护同类工程的业绩、资质或经验；资金充足，具有较强的财务与融资能力；专业知识与技术力量雄厚；设备配置等要素实力良好；质量安全管理体系完善。

4．加强全程跟踪监管。加强项目建设质量和标准、运营标准和安全的监督，保障公共安全，确保公共产品或服务供给的质量、效率和延续性。加强项目建设造价和运营成本监控，委托中介机构开展建设造价、运营收支全过程跟踪审计。加强项目账户监管，投资人投入的资金一律进入资金专户或共同监管账户，进行管理和拨付。加强多方监管，畅通公众获取和反馈有关信息的渠道。加强绩效考评，健全完善正常、规范的退出和风险管控机制，对投资人未能履约及按量、按质提供公共产品和服务的，投资人必须按合约规定及时退出并依法赔偿。严格责任追究，对违法违规操作PPP投融资模式的，上级行政主管部门、纪检监察部门应责令限期改正，并对相关责任人员依法依纪进行处理。完善绩效评估，项目相关主管部门应当组织专家对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估。评估周期根据项目具体情况和特许经营合同要求，一般3-5年，以总结经验，完善城市基础设施PPP建设模式操作指南。

（五）强化舆论宣传

有关区县政府、市直相关部门要完善PPP建设模式试点工作发布形式，扩大告知范围，充分引导社会资本公平竞争。新闻单位要大力宣传我市鼓励和引导社会资本参与基础设施建设的政策、方案和措施，营造良好的舆论氛围，引导社会各界参与，推动城市基础设施PPP建设模式试点工作顺利实施。

本实施意见各区县、黄山风景区、黄山经济开发区可参照执行。

2015年5月8日

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