关于印发扬州市城市化“十一五”发展规划的通知

关于印发扬州市城市化“十一五”发展规划的通知

扬府办发〔2006〕93号

关于印发扬州市城市化“十一五”发展规划的通知

各县（市、区）人民政府，市各委、办、局（公司），市各直属单位：

《扬州市城市化“十一五”发展规划》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻实施。

二OO六年九月十七日

扬州市城市化“十一五”发展规划

本规划是我市国民经济和社会发展“十一五”规划的重要组成部分，是实施城市化战略、推进城市化进程、促进区域协调和城乡统筹发展的重点专项规划，是对全市城市化发展进行调控的指导性文件。各县（市）要根据本地具体情况，在保持合理的城市化速率基础上，研究确立各自城市化目标。本规划的重点是市域城镇体系、城镇发展战略和城乡一体化战略规划。

一、“十五”回顾

“十五”计划实施的五年，是我市全面实施城市化战略的五年，也是近年来城市化进程推进最快、城市建设力度最大、城市功能提升最迅速、城市面貌变化最明显的五年。到2005年底，全市有中心城市1个（扬州城），建成区面积71.8平方公里，人口66.7万人。有县（市）城区4个（宝应、高邮、江都、仪征），建成区总面积95平方公里，总人口78万人。有乡镇73个（其中建制镇66个，乡7个），其中被列为省重点中心镇的有18个。在现有73个乡镇中，69个具有独立的集镇区（市区的双桥、汤汪、城北、平山四乡没有独立集镇区），因此有小城镇69个，建成区总面积152.16平方公里，总人口75.4万人。我市城市化水平为48.3%，列苏中第一。

“十五”期间，我市城市化发展的基本特点：

一是中心城市（扬州城）发展迅速。“十五”期间，中心城市基础设施建设累计投入约110亿元。通过大规模的城市环境综合整治、大批城建重点项目的实施，使城市基础设施水平明显提高，人居环境明显改善，城市建成区明显扩大，城市吸引力显著增强，一个滨江大城市的构架已经形成，资本和产业向中心城市的集聚不断加快，作为区域经济增长中心的作用进一步凸现。

二是城镇工业园区（工业集中区）建设成绩显著。扬州中心城市、各县（市）城区、各小城镇工业园区（工业集中区）的面积、入区企业数量和从业人数都比“十五”初期有较大幅度增加，尤其是中心城市，开发区、江阳工业园、广陵产业园、港口工业园、邗江工业园等“一区四园”建设取得明显成效。

三是城镇体系趋于合理。通过行政区划调整，优化了城镇体系。邗江撤县建区及市区四区（邗江区、广陵区、维扬区、开发区）的区划调整，为扬州中心城市的发展拓展了新的空间，各中小城市兼并邻近乡镇，为其加快集聚发展创造了条件，这些都加速了城市近郊地区的城市化进程。经几轮撤并，乡（镇）总数（不包括县城镇）由区划调整前的149个减少为73个，使城镇空间体系更趋合理和均衡，促进了城镇的集聚发展。

四是城镇基础设施建设进步较快。城市和小城镇的人均道路拥有面积、日供水能力、燃气覆盖率、人均绿地面积等都有较大幅度提高。房地产业发展迅猛，居住小区化（在小城镇居住组团化）成主流趋势。城镇居民人均住房面积和住宅质量均有较大提高。

五是区域重大基础设施明显改善。润扬大桥的建成缩短了扬州至镇江和南京的时空距离；火车的开通使扬州融入全国，在更大区域里共同发展；西北绕城公路使京沪高速公路、宁通高速公路、沪宁高速公路等得以连通。沿江高等级公路、扬州港扩容工程的实施，加快了沿江开发，此外，还完成了南水北调东线工程、淮河流域灾后重建应急工程，城市防洪沿山河综合整治工程等一批水利重点项目。这些重大基础设施的建成，加速了周边地区的城乡一体化进程。

“十五”期间我市城市化发展虽然取得了长足进步，但还存在以下几个问题：

（一）行政区划虽经调整，但人口分布格局改变不大。全市小城镇总人口虽已达到75.4万人，但人口分布格局改变不大，集聚效应尚不明显，平均每个集镇区约0.50万人。

重点中心镇镇区规模偏小。在重点中心镇里，我市目前没有A类（5万人以上）和B类（3—5万人）镇，C类（2—3万人）镇7个：邵伯镇、范水镇、小纪镇、新城镇、宜陵镇、瓜洲镇、曹甸镇；D类（1—2万人）镇9个：临泽镇、大桥镇、射阳湖镇、三垛镇、杭集镇、大仪镇、青山镇、界首镇、丁伙镇。相对于城市发展，乡镇发展滞后，存在重城轻乡的倾向。

（二）乡镇工业较分散，不利于城市化进程。据市统计局2004年2月提供的数字，2003年底，全市共有乡镇工业企业21702家（含4个城关镇），从业人员529211人。其中，乡镇建成区有工业企业7046家，占总数的32.47%，从业人员234217人，占总数的44.26%；村庄有工业企业14656家，占总数的67.53%，从业人员294994人，占总数的55.74%。从规划观点看，近30万的村庄工业企业从业人员连同其亲属，约为45万人（带眷系数为1.5）可以离土不离村。村庄企业广泛存在的现状，将制约城镇的发展，严重阻碍我市的城市化进程。

（三）土地利用集约化程度不高，不适应当前的资源环境形势。乡镇工业布点分散，投资强度普遍较低；一些城镇人均占有建设用地偏多；一些住宅小区建设用地容积率较低；小城镇不少未建设用地有待利用。农药、化肥的广泛使用和工业废弃物的排放，使得乡镇环境污染严重，清洁的地表水已很少见，有的过量开采地下水，造成地面局部沉降。居民生活垃圾的处理基本采取填埋方式，且乡镇垃圾填埋场各自为政，建设标准不一，多数标准较低。乡镇基础设施落后和环境的不断恶化，使其可持续发展面临严峻挑战。

（四）城乡规划、建设、管理的实施保障机制有待完善，综合调控作用有待增强。城乡规划的法律、法规体系尚不健全，区域城镇体系规划实施保障不力，城乡规划的权威和综合调控作用有待增强。各城镇之间缺乏地区性、综合性的协调机制，特别是对区域基础设施与城镇布局、城镇发展关系的协调不够，在经济发展、产业结构、基础设施建设、水土资源利用等方面存在着结构趋同、重复建设、浪费资源、相互污染等问题，制约了中心城市作用的发挥。城市管理跟不上城市发展的需要，小城镇发展质量不高，农村基础设施和公共服务设施短缺现象仍较突出，乡镇区划调整后，镇区空间集聚还刚刚开始，其管理方式和措施还不能适应发展要求。

（五）制度性障碍依然存在，农民向市民转化难。现有的土地制度、户籍制度、行政管理制度、社会保障及就业制度仍然带有城乡二元结构的痕迹，城乡二元结构的体制性障碍仍然存在，消除农村人口城市化的现实障碍问题还没有得到彻底解决。主要表现为：现有的农村土地使用权难以流转，大量从事非农产业的农村人口长期被束缚在农村，难以正式迁移定居到城市；医疗、养老等基本社会保障在农村覆盖面较小，对农民工人的社会保障机制研究和关注不够，差别性的就业政策和劳动力市场依然存在，农民享受不到同等的就业机会和薪酬待遇。城市就业的艰难和农民的低素质使农民进城顾虑重重，影响了农民向市民的转化。

二、“十一五”发展目标

“十一五”时期是我市经济社会发展的关键时期，是我市全面建设小康社会，实现“两个率先”的重要阶段，这一时期，我市面临加快发展的重大机遇。从国际环境看，和平、发展、合作仍是主流，经济全球化趋势深入发展，科技进步日新月异，生产要素跨国流动和产业资本全球转移不断加快，我国与世界经济的融合和相互依存日益加强。从国内环境看，我国已进入全面建设小康社会，加速推进现代化进程的新时期，经济和社会各项事业必将持续发展，将为我市加快发展提供更多机遇。从区域环境看，长三角地区仍将是全球最具竞争力的投资热点区域之一，上海建设“四个中心”、承办“世博会”，加速形成世界第六大都市圈，我省加快实施沿江开发战略，将为我市进一步融入苏南，接轨上海，在更高层次、更广领域参与区域经济分工与合作提供难得机遇。在区域竞争与合作并存的环境下，扬州必须加快发展，提升核心竞争力，才能实现“两个率先”。因此，“十一五”时期，我市将坚定不移地加快推进城市化进程，统筹城乡发展，实施可持续发展战略。通过“十一五”时期的发展，我市城市化水平将有明显提高，经济建设和社会各项事业将取得明显进步，城市文明程度将有大幅提升。

（一）城市化发展的指导思想

1、全面贯彻落实科学发展观，坚持发展是硬道理，坚持以经济建设为中心，坚持通过发展和改革的办法全面推进城市化。

2、坚持以人为本，创新发展模式，提高发展质量，从注重量的扩张向注重质的提高转变，从注重城镇建设向统筹城乡发展转变，从注重点的发展向注重区城协调发展转变。

3、坚持走中心城市、中等城市和小城镇协调发展的城市化道路，按照合理布局、均衡发展、节约资源、加快集聚的原则推进城市化，改变历史形成的乡镇布局分散和乡镇企业布点分散状况。

4、坚持城乡统筹，加快产业和人口集聚，加快建设社会主义新农村，形成农村支持城市，城市反哺农村，工业反哺农业的局面。在推进城市化的同时，解决好三农问题，促进农村发展。

5、坚持通过工业集聚创造城镇优越的就业环境、通过改善城镇人居环境吸引农民进城定居的城市化途径，促进农民向非农产业和城镇同步转移。

（二）城市化发展目标

根据我市城、镇、村的发展现状以及全面实现小康的要求，至2010年我市城市化发展的主要目标是：

1、城市化水平

——全市城市化水平达到55%以上；

——江都市城市化水平达到44%以上；仪征市城市化水平达到46%以上；高邮市城市化水平达到38%以上；宝应县城市化水平达到38%以上；

2、城镇空间布局

——加快集聚形成两条城镇聚合轴，一是沿宁通交通走廊、沿江岸线展开的沿江城镇聚合轴，二是沿京杭运河、京沪高速和安大公路展开的淮江城镇聚合轴。

——沿江聚合轴由沿宁通聚合轴整体性向沿江拓展，形成以扬州中心城区为核心，江都市区、仪征市区为两翼的“一体两翼”协调发展的城市格局。

——淮江聚合轴以江都、高邮、宝应等中等城市及邵伯、汜水等重点中心镇为节点纵向延伸扩展，不断向东部腹地辐射。

——两条聚合轴相连相通，经济上互补互促，共同接受上海、南京等特大城市的辐射，形成长江三角洲北翼重要的城镇群。

3、城镇等级规模

——优化调整我市城镇体系结构，至“十一五”期末，全市形成1个大城市、4个中等城市、8个重点中心镇（分别为：邵伯镇、小纪镇、三垛镇、菱塘回族乡、范水镇、曹甸镇、公道镇、大仪镇）、约50个一般小城镇。人口规模等级为扬州市区80万人，仪征、江都城区各25万人以上，宝应、高邮城区各20万人以上，邵伯、宜陵、三垛、范水镇区达4万人以上，大仪、临泽、射阳湖、小纪镇区达3万人以上。一般小城镇人口均在一万人以上。

4、城镇产业集聚度

——乡镇区域内工业集聚度（镇区工业企业数占全乡镇工业企业数的百分比）年均提高2.5%，到2010年超过50%；中等城市工业集聚度70%以上；中心城市工业集聚度80%以上。

（三）城市化推进战略

做大做强中心城市。以中心城市为核心，全力发展市区，建设好市区，提高集聚度，增强吸引力和辐射能力，带动全市城市化发展。

积极发展中等城市。规划期末，三市一县的主城区人口总计达90万以上，使其成为区域经济发展和承接中心城市辐射的中心。

有重点地发展小城镇。尤其是8个重点中心镇，要使其成为集聚乡镇工业、发展特色经济、吸引农业人口的重要载体，成为优化资源配置，实现集约发展的经济增长点。

优化城镇体系布局。按照“整体协调，空间集聚”的原则，进一步实施乡镇撤并，实施城镇布局空间的高效、集约和可持续利用，最终形成十万以上人口设一镇的合理布局。

（四）中心城市发展规划

按照“一体两翼，西进南下东联”的城市发展方向，进一步扩大经济开发区，跳跃开发港口分区和瓜洲分区，完善西部分区，适度发展河东分区和东北分区。加强历史文化名城保护，全面推进古城改造和古运河风光带建设。重点实施沿江开发战略，实现扬州城市发展从运河时代走向长江时代。“十一五”期末，基本建成港口工业区和瓜洲分区，使其成为发展第二产业的主要载体。全面建成西部分区，形成城市副中心，作为生活居住、行政办公和第三产业的主要载体。构建河东分区城市骨架，基本完成区内基础设施建设，改善与江都的联系，保育现有的生态环境。

（五）中等城市发展规划

加快发展仪征、江都、高邮、宝应四个市（县）城区，使其成为区域经济文化中心，实现城市的实质性跨越。

江都城区：交通和水利枢纽，具有水乡园林特色的生态型工商业城市。人口规模：至2010年，人口达25万人以上。利用京沪和宁通两条高速公路交汇以及宁启铁路穿越市内的交通枢纽优势，充分发挥产业基础优势，加快与扬州中心城市的产业对接、基础设施对接，完善东南部新区，优化提高老城区，进一步开发西区，发展北部城区。

仪征城区：全国重要的化纤工业基地，发展中的滨江工业城市。人口规模：至2010年，人口达25万人以上。仪征是扬州西部的门户，南京都市圈中的重要卫星城，应呼应扬州一体两翼和润扬大桥，将向东向南作为城市发展的主要方向，逐步构建以真州、胥浦为中心，青山、新城为两翼的城市发展框架。

宝应城区：具有水乡特色的工贸型城市。人口规模：至2010年，人口达20万人以上。城区应向东发展，充分利用好京沪高速公路。

高邮城区：具有水乡古城特色、邮文化传统、工商业和旅游并重的滨湖城市。人口规模：至2010年，人口达20万人以上。城市发展方向主要向东，次要向北。

（六）城镇发展质量

城镇的集聚辐射功能、生产生活功能、科教文卫功能、服务管理功能和创新功能得到进一步提升，城镇内部的交通、通信、给排水、供电、供气、污染治理、防灾减灾等现代化基础设施基本达到完备、便捷、充足、优良的要求；城镇人均居住建筑面积33平方米以上，人均道路面积达到20平方米，燃气普及率达到95%，供水普及率98%，污水处理率达到80%，人均公共绿地面积达到11平方米，城市生活垃圾无害化处理率达100%，万人拥有公交车12标台。中心城市力争建成联合国人居奖和世界文化遗产城市，中等城市力争建成2个国家卫生城市和国家园林城市。

（七）区域基础设施建设

构建“一体两翼”都市骨架。新增新扬圩路、运河南路、沙湾路等三条沿江通道，进一步拓展中心城市主城区通达沿江地区的路网。新建文昌路，改造扬江路，加强主城区与江都的联系。新辟文昌西路、金山路等两条连接仪征的道路。

完善区域配套功能。加快推进区域供水，建设第五水厂。加快实施天然气置换工程，建设天然气门站及相关配套设施。加快建设汤汪、荣旭等污水处理厂，提高污水处理能力。优先发展城市公交，方便城镇居民出行。加强城市防洪、环卫设施建设。完成安大公路、甘八线改造、宁通高速公路扬州段改造、京沪高速公路淮安至江都段扩容、江海高速扬泰段新建等区域重大交通基础设施工程。争取淮扬铁路、京沪高速南延及过江通道、宁扬城际轨道交通、扬州商务机构等项目立项。加快扬州港“三港两区”建设，完成京杭运河“三改二”工程。

三、“十一五”发展重点及方向

（一）全力发展经济

经济发展是整个社会发展的动力，更是推进城市化的原动力，只有经济发展了，才能提供良好的城市公共服务基础设施，提供更多的就业岗位，吸引更多的农民向市民转化，实现真正意义上的城市化和城市现代化。

中心城市以沿江开发和园区建设为重点。根据扬州在长江三角洲中的区位条件，加大招商引资力度，吸引各类资本，大力发展第二产业，使第二产业成为经济增长的主角。“十一五”期末，沿江工业园区要形成气候，形成规模，各工业园区根据规划定位，足额完成园区招商。做足历史文化名城文章，建设“文明扬州、精致扬州”，加快推进古城保护改造、古运河风光带、瘦西湖新区建设，大力发展旅游经济，大力发展第三产业尤其是现代服务业。尽可能多地引进高新技术产业，增强经济发展后劲。营造更加优美的人居环境，推动房地产业的发展。

仪征、江都、宝应、高邮等中等城市根据各自的发展条件和传统优势，大力扶持地方骨干企业，壮大地方特色产业，增强经济实力和城市吸引力。

小城镇要重点发展劳动密集型产业和农副产品加工产业，做大做强地方传统特色产业，以吸纳更多的农村富余劳动力。规划期末，小城镇的经济总量（GDP）超百亿元。

（二）加快工业集聚

现代城镇是工业企业集聚的成果。工业向城镇集聚了，人口才能向城镇集聚，城镇才能发展壮大。工业企业应首选进城市工业园区建设，老城区的企业要逐步向工业园区搬迁；受客观条件限制，不能进城市工业园区建设的企业，应当进乡镇工业集中区建设；严格限制在乡镇的片区（被撤乡镇原镇区）和村庄建设新的企业。村庄现有工业企业要有计划地向城镇工业园区（工业集中区）迁移；已经形成的工业大村可改为独立工矿区或工业片区。“十一五”期末，中心城市老城区的企业具备条件的，全部迁入工业园区或经济开发区，乡镇企业集聚度超50%，明显改变工业企业布点分散的状况。

（三）改善人居环境

加快基础设施建设，不断改善人居环境，有利于促进人口聚居。以严格实施城镇总体规划为前提，积极参与以改善人居为主题的各类创建活动，将扬州中心城市建设成为古代文化与现代文明交相辉映的名城，将中小城市和小城镇建设成为各具特色、适宜人居的城镇，将农村居民点建设成为有利生产、方便生活、环境优美的家园。相应地，要全面完善提升城市、小城镇、村庄居民点基础设施的功能和档次。重视历史文化遗存的发掘与保护，弘扬个性鲜明的城市特色，提升城市品位，吸引投资和人居。

（四）推进城乡统筹

加快城市近郊城乡一体化进程。扬州中心城市要加快近郊（即邗江区、广陵区、维扬区、开发区）城乡一体化进程。将近郊小城镇发展成为各有产业特色的城市卫星镇。将中心城市与近郊小城镇之间的公路逐步提升为城市干道等级；将近郊小城镇之间的公路相应地提升等级。将中心城市供水、供气、污水处理等基础设施延伸至近郊小城镇。按城市标准向近郊小城镇普及通讯、宽带网等设施。通过上述措施，缩短中心城市与近郊小城镇之间的时空距离，逐步实现各有分工、功能互补、资源共享、城乡一体，形成星座式的城镇群城市形态。各中小城市也要加强对周边近郊农村地区的辐射，通过产业分工协作和区域性基础设施建设，促进近郊地区向半城市化发展，为最终实现城市化打下基础。

（五）建设社会主义新农村

按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，坚持“多予少取放活”，加大对农村、农业的投入，扩大公共财政覆盖农村的范围，大力推进农村工业化、城镇化和农业产业化，全面改善农村生产、生态和生活环境，提高农村社会事业发展水平，农民基本保障水平和农民科学文化素质，重点加快农民住宅区、道路、通信、环卫、供水、卫生、文教等公共服务设施建设。通过新农村建设，加大投资，拉动农村经济，改善农民生活水平，激活农村消费市场，促进城镇发展，为提高城市化水平提供根本动力。

四、主要政策措施

（一）全面提高城镇发展质态

“十五”期间，城镇外延得到了很大扩展，“十一五”期间，要坚持现代化、高标准，提升城镇功能、形象和品位。同时，应立足在城镇中建设城镇，盘活城镇存量土地，实行集约化发展。“十一五”期间，中心城市应有选择地引进企业，着重引进高科技和高新技术企业，中小城市应着重引进高新技术企业和技术密集型企业，小城镇应着重引进技术密集型企业和技术与劳动密集型企业，并大力发展农产品加工和各类劳动密集型企业，以就地转化更多的富余劳动力。充实发展好现有的工业集中区，一县（市）只建一个重污染企业区，并限期将现有污染企业搬迁进区。

（二）严格实施新一轮小城镇规划

新一轮小城镇总体规划，对村庄不规划新的工业用地，目的就是引导企业向小城镇集聚，从而带动人口向小城镇转移；新一轮小城镇总体规划，对片区不规划新的工业用地，目的就是引导企业向中心镇区集聚，从而带动人口向中心镇区转移。因此，促进企业和人口向城镇集聚，必须依靠严格实施新一轮规划。

（三）采取鼓励村企进城进镇的配套政策

目前村庄企业不能充分地向小城镇集聚是有多方面原因的，应制定政策调动村企进镇的积极性：（1）凡行政村引进的或村办的工业企业进乡镇工业园区或工业用地建设，其招商引资的功劳应当归村；（2）实行统一的征地政策，确保在乡镇工业园区或工业用地内征地费用不高于在村征地的各项费用；（3）在新企业用工方面，应使用一定比例该村的劳动力就业；（4）在镇区就业的工人可逐步享受与镇区居民同等的待遇等等。

（四）加快半城市化人口的转化

半城市化人口的增加是社会进步的表现，是农村人口城市化的过渡阶段。要适时地、逐步地将村庄企业向城镇迁移，把更多的农民彻底转移到城镇；要倡导建立以土地入股为形式的农村经济合作组织，实现土地的规模经营，使更多农民脱离土地；要加快城市近郊的城乡一体化进程，增加更多就业岗位，使更多农民丢掉土地，彻底成为城镇人口；要加强就业劳动技能培训，大力解决失地农民的就业问题，使他们真正成为城镇居民，提高我市城市化的质态。

（五）抓好一批重点中心镇建设

按照国务院批准的《江苏省城镇体系规划》，我省建制镇数量将进一步调整，重点中心镇也将从原有的222个，调整为100个左右，每个县（市）1～2个。我市要重点抓好邵伯、小纪、三垛、菱塘、范水、曹甸、大仪、公道等八个重点中心镇的建设。为确保调整后的重点中心镇得到较快发展，根据中共中央中发（2000）11号《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》的精神，对调整后的重点镇具备条件的可试行“一级政府，一级财政”，按照有关法律的要求，设立独立的一级财税机构和镇级金库。

（六）构建功能分明的城镇村体系

编制科学、可行的镇村布局规划。从建设村庄基础设施的经济性以及适宜的农业耕作半径出发，以适当的村庄规模为指导性标准，科学进行镇村布局。村庄是发展农业的基地，不再发展新的工业。通过实施镇村布局规划，逐步将现有工业分离出去，转向城镇，形成功能分明的城镇村体系，彻底杜绝农民分散建房的现象。力争经过二三十年的努力（甚至更长时间），将全市自然村庄逐步缩并为3000个左右。

（七）加强城镇历史文化遗产保护

我市曾属古代九州之一，历史悠久，境内历史文化遗产较多，但历经时代沧桑，有的已经消失，有的正在损毁，保护现存的历史文化遗产十分重要和紧迫。要挖掘、保护和利用好现存历史文化遗产，弘扬当地历史文化，塑造城镇特色，提升城镇品位，发展旅游经济，促进城镇发展。

（八）预防城市郊区化

人们交通方式的改变和城市规模的不断扩大、城市中心区环境的恶化，可能使部分家庭为改善居住环境，向城市郊区迁移居住，一些服务性产业也随之外迁，出现“城市郊区化”现象，这种趋势在我市已经初显。根据我市人多地少的市情，要限制城市过多地向外扩展，在这一过程中要注意居住区的集约发展问题，禁止再建设别墅区，严格控制低密度住宅建设，倡导建设多层和高层住宅，合理利用每一寸土地。

（九）推进城中村改造

城市快速发展，将一些村庄包围进城市而形成城中村。城中村改造是“十一五”期间城市化的重要内容，力争到“十一五”期末，完成中心城市的城中村改造。可采取整建制转化，将村民委员会改为居民委员会，将村集体经济组织发展为有限责任公司，建设农民公寓等措施，推进城中村改造。

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