转发市法制局关于实施《梅州市规范性文件制定程序规定》有关问题意见的通知

转发市法制局关于实施《梅州市规范性文件制定程序规定》有关问题意见的通知

梅市府办〔2006〕28号

转发市法制局关于实施《梅州市规范性文件制定程序规定》有关问题意见的通知

各县（市、区）人民政府，市府直属和中央、省属驻梅各有关单位：

市法制局《关于实施〈梅州市规范性文件制定程序规定〉有关问题的意见》业经市政府同意，现转发给你们，请认真按照执行。

梅州人民政府办公室

二〇〇六年六月十五日

关于实施《梅州市规范性文件制定程序

规定》有关问题的意见

市政府关于《印发梅州市规范性文件制定程序规定的通知》（梅市府〔2006〕5号，以下简称《规定》）将于2006年7月1日正式实施，为确保《规定》的贯彻实施，现就《规定》实施过程中所涉及的几个具体问题提出以下意见：

一、关于“规范性文件”的定义

关于规范性文件的定义，目前在法律上没有明确规定。判断一个文件是否属于行政规范性文件，根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》（粤府令第93号）和《规定》第二条、第三条的规定，有以下几个基本特征：

（一）规范性文件的制定主体是具有行政管理权的政府和政府部门以及法律、法规授权的管理公共事务的组织，具体包括各级人民政府（含政府办公室）和部门、直属机构以及法律、法规授权的管理公共事务的组织。行政机关的议事协调机构、临时机构和内设机构不得以自己的名义制定规范性文件。确实需要制定的，应当以依法具有行政管理权的行政机关的名义制定或者联合制定。

（二）规范性文件针对的对象是不特定的多数人以及多件事项。对象是否特定，并不在于对象的数量是否众多，而在于这一数量是否确定。

（三）规范性文件在一定时间内可以反复适用。规范性文件不仅仅适用一次，在有同样条件的情况下会反复适用，即规范性文件在效力期间内，一直有调整和约束力。

（四）规范性文件对公民、法人和其他组织具有普遍约束力，需要行政管理相对人执行或遵守，但其并不直接导致行政管理相对人权利义务的变化，只有通过具体行政行为的实施活动，才能实现规范性文件的目标和作用。

（五）规范性文件要依照法定权限和程序制定发布。规范性文件所要规定的事项属于本级政府或本部门。虽然制定规范性文件的行为不属于立法范畴，但规范性文件的制定程序是接近于立法程序的，一般要求有征求意见程序、集体审议程序以及公布程序等。

规范性文件的表现形式多种多样，哪些文件属于规范性文件往往不易作出判断，在实际工作中需要从形式、内容、程序等多方面加以分析、研究。比如，以“复函”的形式作出政策性规定，或者对现行政策性规定的执行作出具体解释，以及行政机关发布的适用于某一个工作年度的政策性措施等，均属于规范性文件。

二、关于“内部工作制度”的定义

内部工作制度是指规范性文件制定机关为规范行政内务而制定的内部规章制度，包括本机关人事行政、财务管理工作等内部公务规程。

以下文件不属于内部工作制度，应当纳入《规定》统一管理：

（一）市人事部门就全市或者市本级公务员、职员管理发布的政策性措施；

（二）市财政部门就全市或者市本级公共财政管理发布的政策性措施；

（三）市教育部门向所属学校发布的涉及学生、家长权益的政策性措施；

（四）市卫生部门对所属医疗机构发布的涉及患者及其家属权益的政策性措施；

（五）行政机关发布的完善法定工作程序或者涉及行政管理相对人需要具备的条件、提交的材料和遵守的工作时限的规定；

（六）其他行政机关对下级机关以及所属事业单位发出的如何执行法定公务的政策性指令；

（七）行政机关发布的涉及行政管理相对人权利义务的工作制度。

三、关于转发上级机关规范性文件的问题

转发上级主管部门政策性规定的，按以下原则处理：

（一）需要根据本市实际情况提出具体措施或者补充意见一并贯彻实施的，该转发文件属于规范性文件，应当送市法制局审查通过后，连同被转发文件的纸质文本和电子文本由发文单位送市法制局在《梅州市人民政府公报》上发布。

（二）简单转发不需要提出具体措施或者补充意见的，应当将转发文件及被转发的上级机关文件的纸质文本和电子文本及时送市法制局备案后，由市法制局在《梅州市人民政府公报》上发布。

（三）转发文件之后，需要相应修改或者废止市政府发布的规范性文件的，转发机关应当及时提请市政府进行修改、废止工作；需要相应修改或者废止市政府工作部门发布的规范性文件的，转发机关应当及时组织进行修改、废止工作。

（四）被转发的文件与我市现行规范性文件有关规定不一致，或者对本市经济和社会发展有重大影响的，有关主管部门在转发实施前，应当向市政府请示。

四、关于规范性文件制定的内部工作程序

（一）规范性文件制定的内部工作程序。

1、政府规范性文件内部工作程序：

调查研究→部门单独或联合起草、政府法制机构（组织）起草→征求部门或行政管理相对人意见→部门法制工作机构或指定部门、人员审查、修改→部门行政首长会议集体审议通过→送政府办公室按规定程序批转本级政府法制机构审查→政府法制机构提出审核意见→政府法制机构将审核意见及送审稿报政府办公室→政府常务会议集体审议通过，并由政府行政首长签发→政府办公室将纸质文本和电子文本送本级政府法制机构报上一级政府备案，并在《梅州市人民政府公报》上发布。

2、部门规范性文件内部工作程序：

调查研究→部门单独或联合起草→征求部门或行政管理相对人意见→部门法制工作机构或指定部门、人员审查、修改→部门行政首长会议集体审议通过→径送本级政府法制机构审查→政府法制机构提出审查意见→制定部门根据审查意见修改→部门行政首长会议二次集体审议通过，并由部门行政首长签发→部门将纸质文本和电子文本送本级政府法制机构备案，并在《梅州市人民政府公报》上发布。

（二）规范性文件审查必须报送下列材料：

1、规范性文件草案；

2、提请审查的请示或公函（用正式文件报送）；

3、起草部门行政首长办公会议审议通过的意见材料；

4、起草说明。内容包括：制定规范性文件的目的宗旨，必要性和可行性，调整对象和范围，要解决的主要问题，对主要条款的必要阐述，与现行规范性文件是否相一致的说明，以及其他需要说明的事项；

5、起草规范性文件所依据的有关法律、法规、规章和上级规范性文件；

6、调查研究材料和其他参考资料；

7、有关部门、组织和公民对规范性文件草案的意见，以及协调、征求意见过程中的不同意见及其处理情况。

上述报送的有关材料，应一式两份，其中规范性文件草案及其起草说明还应附上相应的电子文本。

（三）规范性文件有下列情形之一的，不予受理：

1、无法律依据或法律依据不足的；

2、不符合制定程序的；

3、意见分歧严重未协调一致的；

4、提供材料不齐全（或不符合规定的要求）的；

5、不属于可以制定规范性文件情形的；

6、其他不予受理理由。

政府法制机构是本级政府和部门规范性文件的审查机关。因此，各部门在征求意见时，不应将政府法制机构列为被征求意见单位。但在起草规范性文件中涉及某些重大原则性问题时，可要求政府法制机构给予指导。政府法制机构在审查规范性文件过程中认为部门征求意见不完善、再次征求意见的，征求意见时间不计算在规定政府法制机构审查时间内。

各县（市、区）人民政府，市政府各部门要建立和完善本机关规范性文件制定工作规程，严格按规定程序制发规范性文件，确保本单位制定的规范性文件内容合法、程序合法、文字技术规范。

五、规范性文件备案内部工作程序

（一）县级政府规范性文件报送市政府备案程序。

县（市、区）政府发布的规范性文件应当自规范性文件公布之日起30日内，由县级政府法制机构将政府规范性文件的正式文本（附电子文本）、备案报告和起草说明，各一式三份，报送市法制局备案审查（径送市法制局督察科）。

（二）市级部门规范性文件报送市政府备案程序。

部门规范性文件制定机关（联合制定的为主办部门）应当自规范性文件公布之日起30日内，由本部门法制工作机构或办公室或指定部门将部门规范性文件的正式文件（附电子文本）、备案报告和起草说明，各一式三份，报送市法制局备案审查（径送市法制局督察科）。

（三）市政府规范性文件报送省政府备案程序。

对于市政府发布的规范性文件，市政府办公室应在文件印发之日起3个工作日内，将规范性文件（正式文件）的纸质文本和电子文本送市法制局。市法制局应当自规范性文件公布之日起30日内按规定将市政府规范性文件上报省政府规范性文件备案机关。

（四）市法制局对上报备案的规范性文件依法进行审查，并对备案审查发现的问题按规定作出处理。

（五）市和各县（市、区）人民政府及其部门、镇人民政府，应于每年一月底前将上年度所制定的规范性文件目录报负责备案的政府法制机构备查。

市、县（市、区）人民政府法制机构应当将规范性文件的制定情况以及备案审查工作情况，于每年第一季度向本级人民政府提出上一年度的报告。

（六）对不报送或者不按时报送规范性文件备案的，由市法制局责令制定机关限期报送；拒不报送的，由市法制局提请市政府给予通报批评，并限期改正。

六、关于规范性文件的日常清理问题

各单位应当对本部门制定的规范性文件及时进行清理，对本部门执行的市政府规范性文件及时提出修改或者废止的意见。当国家有关法律、法规、规章和规范性文件发布施行后，各主管部门应及时研究是否需要对我市现行规范性文件进行修订或者废止。

此外，各单位应当对本部门已经发布的规范性文件和由本部门负责执行的市政府规范性文件按年度进行全面清理，并将清理情况和有关处理意见报市法制局。

七、对于未按规定程序发布部门规范性文件的处理

对未经政府法制机构审查同意、或未按政府法制机构的审查意见签发的、以及未经规定载体发布的部门规范性文件，市法制局按以下办法处理：

（一）由市法制局责令文件制定机关限期修改自行发布的规范性文件，并按梅市府〔2006〕5号文规定报送市法制局审查。逾期未报送审查的，由市法制局报请同级政府批准后在《梅州市人民政府公报》上公告撤销。

（二）由市法制局责令文件制定机关自行废止违反规定发布的规范性文件，并将废止情况报市法制局备案。逾期未自行废止的，由市法制局报请同级政府批准后在《梅州市人民政府公报》上公告撤销。

（三）对被撤销文件中需要执行的政策性措施，由文件制定机关制定新的规范性文件并按照梅市府〔2006〕5号文规定的程序送市法制局审查后在《梅州市人民政府公报》上发布。

（四）因制定规范性文件造成不良后果或执行无效规范性文件损害行政管理相对人合法权益的，由市法制局将违反规定发布或执行规范性文件的有关情况和材料提交市监察局，由市监察局依照有关规定追究责任。

梅州市法制局

二○○六年六月十二日

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