市人民政府办公厅关于进一步加强政府性融资和债务管理工作的通知

市人民政府办公厅关于进一步加强政府性融资和债务管理工作的通知

筑府办发〔2015〕22号

市人民政府办公厅关于进一步加强政府性融资和债务管理工作的通知

各区、市、县人民政府，高新开发区、经济技术开发区、贵阳综合保税区、贵州双龙航空港经济区管委会，市政府各工作部门，市各直属事业单位，市管企业：

长期以来，各级政府把举债融资作为支持发展的重要手段，通过多方举借债务，加强基础设施建设，促进公用事业发展，对扩大内需、稳定增长、改善民生发挥了重要作用。但是，政府举债融资也存在缺乏统一管理、举借行为不规范、规模增长较快、多数债务没有纳入预算等问题，风险隐患不容忽视。为贯彻落实《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发〔2015〕40号）和《省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见(试行)》（黔府发〔2015〕23号），进一步做好政府性债务管理工作，现结合我市实际，就进一步加强政府性融资和债务管理工作通知如下：

一、建立规范的政府举债融资机制

（一）规范政府举债主体和方式。经国务院批准省政府可以适度举借债务，市、县两级政府（含按照建制区管理的开发区管委会）确需举借债务的由省政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。政府举债采取政府债券方式。市、县两级政府举借债务要充分考虑经济形势、财政承受能力、融资成本、项目效益等因素。

（二）对政府债务实行分类管理。政府债务分为一般债务和专项债务。没有收益的公益性事业发展确需市、县两级政府举借一般债务的，由省政府统一发行地方政府一般债券融资举借，市、县两级政府主要以一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益性事业发展确需市、县两级政府举借专项债务的，由省政府统一发行地方政府专项债券融资举借，市、县两级政府以对应的政府性基金或专项收入偿还。省政府代市、县两级政府举借的债务资金，必须按规定用途使用，并确保按时足额还本付息。

（三）拓宽公益性事业融资渠道。积极推行政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施和公共服务等领域有一定收益的公益性事业投资和运营。

加强政府或有债务监管。市、县两级政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。除法律另有规定外，市、县两级政府及其部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。市、县两级政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。

二、加强债务规模控制和预算管理

（一）实行政府债务限额管理。政府债务规模实行限额管理，市、县两级政府要严格按省政府确定的限额举借政府债务，不得突破批准的限额。政府一般债务和专项债务规模均纳入限额管理。债务高风险地区对2014年12月31日锁定的债务余额实行只减不增政策，新增政府性债务必须减少相应的存量债务。

（二）规范举债程序和资金用途。市、县两级政府在上级政府批准的限额内举借债务，必须按程序报批，并逐级汇总上报省政府统一融资举借。政府债务资金只能用于公益性支出或适度归还存量债务，不得用于经常性支出。债务资金必须按照批准的用途专款专用、专账核算，接受财政和审计部门的监督。

（三）加强政府债务预算管理。将政府债务收支全面纳入预算管理，其中一般债务收支纳入一般公共预算管理，专项债务收支纳入政府性基金预算管理，政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。市、县两级政府及其各部门和单位要将政府性债务收支纳入本部门、本单位预算管理。或有债务确需政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。

三、控制和化解政府性债务风险

（一）建立债务风险预警机制。市、县两级政府要严格对照省级财政部门测算的债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标和风险预警值，如被列入预警范围的高风险地区要认真排查债务风险点，制定化解债务风险工作方案，严格举债投资项目审批，加大偿债力度，逐步降低风险。

（二）健全债务风险防控机制。按照分级负责、风险自担的原则，建立健全政府性债务风险防控机制。举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源；对项目建设进度、资金使用和偿债收益要予以监管，督促使用单位加强财务管理、统筹安排偿债资金，确保偿债资金和收益不被挪用；对存量或有债务建设项目和偿债收入要进行有效监督，将政府连带偿债责任降到最低限度。

（三）建立债务风险应急处置机制。要硬化预算约束，防范道德风险。市政府对区级政府债务实行“不救助”原则。区级政府要按照分级负责和“谁举借、谁使用、谁偿还”原则，落实偿债责任和风险防控责任，制定应急处置预案，建立责任追究机制。

（四）明确各部门责任分工。

市投融资工作管委会办公室负责组织、协调各投融资主体与金融机构之间的合作，对各投融资主体的融资（偿债）资金实施监督，对防范化解债务风险工作年度目标进行细化分解，并根据完成情况提出考核奖惩建议，按程序审定后报市目标绩效考核工作领导小组办公室。

市发展改革委负责市级政府年度投资计划管理和牵头组织项目审批，严格控制债务高风险地区新开工项目。

市财政局负责建立全市政府性债务预警机制，提前测算并向各区（市、县）政府、市级各融资平台公司下达偿债通知书。

市国资委按照出资人职责对市级各融资平台公司政府性债务情况进行监督管理，督促指导市级各融资平台公司建立政府性债务偿还使用等管理办法及风险防控机制，市级各融资平台公司每月将融资资金到位和使用情况上报市国资委，及时实施有效管控，切实防范债务风险。

市有关部门应积极配合各融资责任主体的偿债工作。各区已纳入政府性债务系统管理的债务，金融机构需要市级相关部门出具支持性文件的，市有关部门应在规定时限内出具。

（五）细化偿债规划和偿债计划。各区（市、县）政府、市级各融资平台公司须根据自身财力及企业资金状况、财政收支形势和现有政府性债务规模，科学合理制定政府举债的中长期规划、组织偿债资金的筹集方案等报市投融资工作管委会办公室审查，具体如下：

1.每年第一季度编制未来三年政府债务偿债滚动方案；

2.每年第四季度制定次年到期要偿还政府债务的详细偿债方案、还款计划；

3.若出现特殊情况使偿债资金不能到位的，区（市、县）政府或市级融资平台公司应提前两个月以上制定切实可行的应急方案。

各区（市、县）政府、市级各融资平台公司应按照市投融资工作管委会办公室审查后的偿债方案（还款计划）进行逐项落实，对使用融资资金偿还到期债务的，要逐笔逐项与金融机构对接落实，确保偿债资金及时到位。

四、切实保障在建项目后续融资

市、县两级政府及其部门、市级各融资平台公司要严格按照国办发〔2015〕40号文件精神，切实加强相关在建项目后续融资工作,防止出现“半拉子”工程。

（一）认真梳理、甄别和界定本地区融资平台公司承担的在建项目，坚持“有所为，有所不为”，按照轻重缓急，测算并核实在建项目存量融资需求，有序推进在建项目存量融资，结合实际，统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾，确保在建项目有序推进，顺利完工。

（二）对使用政府性债务资金的在建项目，凡符合国家有关规定，尚有融资资金未发放的项目，要积极与原贷款银行进行协调对接，继续按协议提供贷款，推进项目建设。在建项目后续融资要加强成本管控，进一步降低融资成本，原则上不得举借综合融资成本高于10%的债务，着力以中长期低息债务置换短期高息债务，优先偿还高息债务，降低政府融资成本。

（三）对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，支持通过政府与社会资本合作模式建设，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府不承担偿债责任。

（四）对纳入名录管理的在建项目，确实没有其他建设资金来源、确需举借政府债务的，要做好项目的准备工作，由省政府统一发行地方政府债券融资建设。

五、创新融资模式支持新增项目建设

（一）积极推行政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施和公共服务等领域有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。鼓励引导各类经济组织以股权投资、租赁、重组、转让等多种方式参与有收益的公益性项目建设和运营，拓宽融资渠道，不断提升公共产品供给的规模、质量和效率。加快推动融资平台公司市场化转型，经政府授权，支持具备条件的融资平台公司与社会资本合作，积极运用政府和社会资本合作模式，参与适宜市场化运作的市场程度相对较高、价格调整机制相对灵活、投资规模相对较大、需求长期稳定的基础设施和公共服务领域项目建设运营。

（二）做好债券融资工作。市级各融资平台公司要按照《国家发展改革委办公厅关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知》（发改办财金〔2015〕1327号）和《公司债发行与交易管理办法》（中国证券监督管理委员会令第113号）精神，进一步加强实体化转型，通过发行一般企业债券、公司债券、项目收益债券、可续期债券等，用于经有关部门批准的基础设施和公共设施特许经营等政府与社会资本合作项目建设。

（三）鼓励各区（市、县）政府与社会资本合作发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、战略性新兴产业等领域的产业投资基金。

六、建立政府性债务偿债问责机制

（一）追究责任的情形。

有下列情形之一的，应当实行责任追究：

1.因管理不善、措施不力致使本区域、本单位债务不能按期偿还的；

2.政府债务到期无法按时偿还，未及时向上级汇报,或一报了之，不积极筹措偿债资金，坐视不理的；

3.出现特殊情况使偿债资金不能到位，但未做出应急方案，不主动采取应对措施的；

4.对本区域、本单位债务、还款时间不清，导致偿债风险的；

5.对已经清理甄别的债务，未制定三年政府债务偿债滚动方案、年度详细偿债方案和还款计划的；

6.未对经市投融资工作管委会办公室审查的偿债方案（还款计划）进行逐项落实的；

7.对使用融资资金偿还到期债务，未与金融机构逐笔逐项对接落实的。

（二）追究责任的方式及程序。

1.区（市、县）政府性债务，各区（市、县）政府主要负责人作为债务管理的第一责任人；市本级债务，由市级各融资平台公司融资的，市级融资平台公司董事长作为债务管理的第一责任人；其他单位或部门融资的，其法人代表为债务管理的第一责任人。

2.存在应追究责任情形第5、6、7项之一的，以及各相关职能部门不履行配合义务的，由市投融资工作管委会办公室提出初步处理意见，根据内容、性质，由市政府或市政府办公厅进行通报批评，通报情况纳入年度综合目标绩效考核。

3.存在应追究责任情形第3、4项之一的，由市投融资工作管委会办公室提出初步处理意见，经市政府同意并按程序审定后，由市投融资管理委员会主任（或副主任）主持，对被约谈单位第一责任人进行约谈，约谈情况纳入年度综合目标绩效考核。

4.存在应追究责任情形第1、2项之一的，由市投融资工作管委会办公室提出初步处理意见，经市投融资工作管委会研究同意报市委审定后，由市纪委、市委组织部按照《贵阳市党政领导干部问责办法（试行）》、《贵阳市、县两级领导班子和市管干部年度考核评价办法（试行）》的相关要求严肃追责。

5.存在应追究责任情形的，市财政局除正常调度外，暂停其他一切资金调度；市督办督查局根据追责情形，在年度综合目标绩效考核中对被追究责任的单位和个人给予经济处罚。

对区（市、县）的经济处罚，由市投融资工作管委会办公室提出初步意见，市督办督查局结合年度考核结果，分别予以限制该地区目标奖励标准：对被通报地区，扣发第一责任人的领导班子责任奖（系数奖）50％；对被约谈的地区，扣发第一责任人的目标奖和领导班子责任奖（系数奖），扣发其他班子成员领导班子责任奖（系数奖）50％；对提请组织处理的地区，取消领导班子目标奖及责任奖（系数奖）。

对市级各融资平台公司的经济处罚，由市投融资工作管委会办公室提出初步意见，市督办督查局将审定后的考核分值书面反馈市国资委，市国资委将相关考核分值纳入经营业绩考核，并对其领导班子年薪进行相应下浮。

2015年8月13日

（此件公开发布）

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