南通市政府办公室关于印发南通市经济体制改革“十一五”规划的通知

颁布单位：江苏省南通市人民政府办公室	文号：
颁布日期：2006-12-30	失效日期：
效力级别：地方法规及地方人大文件

通政办发〔2006〕162号

各县（市）、区人民政府，市各有关部门和单位：

《南通市经济体制改革“十一五”规划》已经市政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。

二○○六年十二月三十日

南通市经济体制改革“十一五”规划

序言

“十一五”时期（2006～2010年）是全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要时期，是南通全面建成小康社会的关键时期。这一时期，改革面临着新的形势和任务，是攻坚的改革，是体制的全面创新，必须以更大的决心、更大的力度推进各项改革，使关系全市经济社会发展全局的重大体制改革取得新的突破性进展。《南通市经济体制改革“十一五”规划》，根据中共十六大和十六届三中、四中、五中全会精神，以及《中共南通市委关于制定南通市国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》编制，主要明确“十一五”时期经济体制改革的目标、基本思路、任务和措施，是创新全市经济体制的指南，是各级政府、各部门确定改革思路、制定改革方案的重要依据，是全市人民投身改革、参与改革的指导性文件。

第一章“十五”时期经济体制改革成就

“十五”时期，南通市经济和社会事业市场化改革全面提速。市委、市政府将“强攻改革”作为重要战略举措之一，高度重视，强力推进，出台了《关于全面加快经济和社会事业市场化改革进程的意见》。全市上下围绕建立和完善社会主义市场经济体制的目标，以市场化改革为导向，加速推进国有经济布局的战略性调整和市属企业战略性改组，优化所有制结构，着力塑造企业新的体制和机制优势，推动市场体系建设，推进政企分开、政资分离、政事分开，构建新型政府运行机制，将全市的市场化改革向更广领域、更深层次推进。

——国企产权制度改革进一步深化，国有经济布局战略性调整基本完成。“十五”时期，全市市属股份合作制中小企业的股权结构进一步调整和优化，形成以经营层控股、经营者持大股的格局，中小企业国有资本基本退出，劣势企业退出市场进程加快，“大而盈、大而亏、大而难”企业改革力度进一步加大；“人资分离”改革逐步推广，改制企业国有职工身份转换为“社会人”。市属国企改革的主体任务基本完成，国有资本布局和全市经济所有制结构进一步优化。“十五”期间，全市列入改制的402家市属企业完成深化改革任务。其中，市属工贸系统企业298家，共退出公有资本16.7亿元，职工转换身份7.05万人，占2001年市属工贸企业职工总数的79.2%；市属非工贸系统企业104家，退出公有资本4.49亿元，职工转换身份1.06万人。39家市属企业完成资产重组，盘活存量资本34.88亿元；33家市属企业依法实施破产，盘活资产2亿元；229家市属改制企业实行了属地化管理。

——事业单位改革全面启动，市属事业单位分类改革初见成效。按照“理顺关系、整合资源、创新机制、提高效益”的思路，全市分类分步实施了市属事业单位改革，市属事业单位改革在省内、国内处于领先地位。市属行政管理型事业单位调整到位。全市43家市属行政管理型事业单位除8家撤并、2家转型外，其余33家通过改革，调整机构设置，精简编制，理顺关系，机构精简18.6%，人员编制精简17.9%。生产经营型事业单位改革基本完成。全市108家市属生产经营型事业单位改制转企，削减事业编制7500个。社会公益型事业单位改革全面启动。对市属255家社会公益型事业单位区分类别实施改革。积极探索科技、文化、卫生、教育及城市公用事业等领域的改革。市属文艺团体合并重组，成立了南通艺术剧院；“医疗、医保、药品”三项体制改革取得初步进展；市燃气总公司实行了资产重组。

——所有制结构进一步优化，民营经济主流地位日益凸现。在国有、集体经济布局调整的同时，外资和民资经济取得长足的发展，多种所有制经济共同发展的格局基本确定。“十五”末，全市经济外向度达到46.3%，比“九五”末提高12个百分点；实际利用外资持续实现“撑杆跳”，按原口径五年累计达到48.5亿美元，是“九五”的2.3倍。争创江苏民营经济第一大市取得重要进展。市委、市政府及有关部门出台了相关配套政策措施，民营企业创业门槛进一步降低、市场准入领域进一步放宽，民营企业发展的政策扶持力度进一步加大，全民创业主要指标增幅始终保持全省领先。“十五”末，全市个体工商户达24.46万家，居全省第一位；私营企业达7.06万家，私营企业注册资本达947亿元，均居全省第三位；民营经济入库税金73亿元，民营经济税金对全市税收的贡献率61%；全市私营企业累计实现进出口总额达12.69亿美元。大力实施民营企业规模倍增、企业上市、优质品牌、科技创新、人才培训“五大”工程。全市有10家民营企业跻身全国民营企业500强；有11家企业跻身全省民营企业（集团）50强，居全省第二位；有5只产品荣获“中国名牌产品”称号。“十五”末，民营经济增加值占地区生产总值的比重达到43.1%，比“九五”末提高了15个百分点。

——要素市场取得长足发展，市场建设层次逐步提高。要素市场发展步伐加快，市场中介组织逐步规范。资本市场加速发育，银行等金融体制改革稳步推进。市商业银行通过调整股本结构、完善公司治理结构，规模实力进一步增强。融资方式渐趋多样化，信贷担保规模日益扩大。全市各类担保机构发展为30家，担保基金达到4.86亿元。企业上市取得新突破，全市新增上市公司3家，募集资金8.18亿元。产权交易市场进一步拓展，全市从事产权交易和投融资咨询服务机构达10余家。土地市场逐步规范，经营性土地的出让基本实行挂、招、拍。在全国率先将公改住房上市交易。人才市场功能进一步提升，初步形成“有形市场、网上市场、媒体市场”三位一体新格局。法律、会计、审计、产权交易、科技等市场中介服务组织基本完成产权制度改革，中介行为逐步规范。

——社会保障体制改革不断深化，多层次社会保障体系逐步健全。全市以养老、医疗、失业、工伤和生育五项社会保险为主要内容的多层次社会保障体系逐步健全和完善。“十五”末，全市基本养老保险参保缴费人数67.8万人，基本医疗保险参保人数90.9万人，失业保险参保人数为67.9万人，工伤保险参保人数为62.8万人，生育保险参保人数53万人。实现了社会保险市区统筹。实行了最低工资保障和困难企业预留专户制度。实施了劳动保障管理服务社会化，形成市、区、街道、社区服务站四个层次的管理服务网络；全市纳入社区管理的退休人数达24.8万人，社区管理率为97%；全市企业离退休人员的养老金实行社会化发放。农村社会保障稳步启动。全市参加农村社会养老保障人数达115万人，参保覆盖率为39%；制定了失地农民生活保障资金管理和发放办法；建立了农村养老保险与城镇养老保险的转换机制。县（市）98%的乡镇医疗机构实行了产权制度改革；农村新型合作医疗全面启动，全市农村新型合作医疗人口参保率达86%。

——农村改革进一步深化，改革领域不断拓宽。农村税费制度改革全面实施。“十五”末，全部取消了农业税，农民负担监督卡内人均负担仅45.52元。农民专业合作经济组织进一步发展，南通市被定为国家级农民专业合作经济组织试点市，全市农民专业合作经济组织达628个。农村土地使用制度改革进一步深化。全市土地流转面积90.19万亩，占承包面积的15.48%；有12个村（组）进行了农村集体资产股份制和土地股份合作制改革试点；对失地农民开展了基本生活保障试点。农村投融资体制改革不断深化，财政支农和转移支付力度进一步加大，县（市）农村信用合作社实行了以统一法人和统一核算为主要内容的改革。乡镇村撤并力度加大，全市乡镇和行政村分别由“九五”期末的165个、4317个减至131个和1956个。

——政府管理体制创新进程加快，国有资本营运体系初步形成。政府机构改革继续推进。综合经济部门和执法监督部门得到加强，政府职能进一步转变，社会管理和公共服务职能明显增强。行政审批制度改革成效明显。按照精简审批事项、改进审批方式的基本要求，市级机关共削减审批事项712项，减幅达67%；推行了“并联审批”和“告知承诺制”。大力度整顿机关作风，努力争创全省最佳办事环境。建立了市级国有资本营运体系。对各行业国有资产经营公司进行了归并重组，对港口集团、大生集团实行了资产授权经营；整合市级国有资本，成立了市众和控股有限公司。县（市）行业协会（商会）建设和机制创新取得明显成效。多数县（市）按照“自选领导、自聘人员、自筹经费、自理会务”的组织原则，实行了企业家自主办会，全市按新的组织原则组建行业协会60家。

第二章“十一五”时期经济体制改革环境分析

第一节改革的背景

经济体制改革受全球化的影响日益加深。区域经济更多、更深地融入到世界经济的大循环之中。“十一五”开局之年，我国“入世”的承诺大多数将要达到兑现期限，“入世”对国内经济发展和改革的压力将更加凸现。这种压力很大程度上将转化为推动我国对外更快地融入世界经济、对内更快地深化改革的动力。改革的重要性、紧迫性将更加凸现，国家一些酝酿已久的重大改革举措将会推出，全国的改革氛围将更浓厚。

经济体制改革仍处在攻坚阶段。我国经济体制仍处于转轨阶段，体制仍带有明显的过渡性质。社会主义市场经济体制初步建立但还不够完善，目前的市场经济体制在激发经济活力的同时，其负面影响开始显现，亟需通过进一步改革来解决深层次的矛盾和问题，使之不断趋于完善。国家将会在健全宏观调控体系、市场体系、社保体系等方面采取较大力度的改革措施。这些因素将为南通的深化改革带来新的机遇。

经济体制改革在科学发展观的指引下进入新境界。一方面，贯彻落实科学发展观需要体制优势的保障。解决经济社会发展中的突出矛盾和问题，转变经济增长方式，建设资源节约型、环境友好型社会，保持经济持续发展和社会的和谐稳定都必须通过深化改革提供强大动力和体制保障。另一方面，新的党中央领导集体提出的以人为本，全面、协调、可持续发展的科学发展观，对今后的改革与发展提出了新的理念和思维，对进一步完善改革的目标、方式、方法，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性，促进改革与发展的紧密结合提出了更高的要求。

经济体制改革对地区竞争力的影响更加突出。当前国内地区间竞争十分激烈，长江三角洲区域尤甚。各地均将提升体制竞争力作为增强地区竞争力的重要内容，改革上新招频出，力度加大。国内先进地区在体制创新上力度不断加强，既为南通深化改革提供了示范，也给加速推进改革形成一定的压力和动力。要保持南通的经济增长速度全省领先，实现区域内经济社会全面协调可持续发展，客观上要求南通的改革继续走在全省的前列。

第二节面临的挑战

“十一五”时期，改革中将有不少难题，对照建立比较完善的社会主义市场经济体制的要求，实现体制创新的新突破还将面临新的挑战。主要体现在：（1）政府管理体制改革的紧迫性更加突出。政府机构改革取得了积极进展，但政府职能的根本转变还未完全实现，政府社会管理和公共服务的职能还较薄弱，经济管理方式亟待改善，如何进一步提高政府行政效率，降低管理成本，亟待进行探索和创新。（2）企业内部机制的再造任务繁重。无论是改制企业还是原生态民营企业、国有企业，都面临着健全法人治理结构，建立现代产权制度和现代企业制度的重任。（3）社会公益型事业单位的管理体制和运行机制还不适应经济和社会发展的要求。如何构造现代公共服务体系，任务繁重，需更艰苦探索。（4）市场中间组织的发育不够成熟，行业协会和中介机构的作用还有待于进一步增强。（5）合理调节收入分配的制度还不健全，社会保障体系面临的压力前所未有。全市经济和社会的快速发展对社会保障面的扩大、社会保障制度的完善和社会保障能力的提高，均提出了较高要求。（6）城乡间协调发展的体制障碍亟待破除；农村改革任务艰巨，如何从政策、体制上保障逐步缩小城乡发展差距，还有大量工作要做。

第三章指导思想、原则和总体目标

第一节指导思想

“十一五”时期经济体制改革的指导思想是：在邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观的指导下，按照“五个统筹”的要求，围绕跨越发展、科学发展、和谐发展的总目标，着力于新体制的整体构造，以行政管理体制改革为重点，推动企业制度、国有资产管理体制、社会事业体制、市场体系、社会保障体制、农村经济体制领域的全方位创新，努力消除制约经济社会发展的深层次体制性障碍，为实现南通市“十一五”各项发展目标提供有力的体制保障。

第二节基本原则

1．市场取向的原则。坚持社会主义市场经济的改革方向，致力于从体制机制上转变经济增长方式，推进经济结构性调整的同时，更大程度、更大范围地发挥市场配置资源的基础性作用。

2．以人为本的原则。坚持从实际出发，妥善处理好改革力度和社会承受程度的关系，务求解决群众最关心、最迫切、最现实的利益问题。注重调动最广大人民的积极性，激发全社会的创造活力，使广大人民共享改革、发展的成果。

3．统筹协调的原则。按照“五个统筹”的要求，围绕发展目标，着力于改革攻坚和新体制的整体构建。将整体推进与重点突破相结合，确保改革、发展和稳定的协调，各领域、各环节、各阶段改革的协调，改革方针、思路和具体方案的协调。

4．分类指导的原则。积极稳妥地推进各项改革工作，注重对关键领域和重点环节进行攻坚，力求取得突破。鼓励和支持条件成熟的地方和部门先行先试，大胆探索，积累经验，示范引导，讲求实效，因地制宜地推进改革工作。

第三节总体目标

“十一五”时期南通市经济体制改革的总体目标是：立足已有的改革基础，保持并扩大南通体制创新的领先优势，使南通的改革继续走在全省前列。系统推进各领域的改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展，建成适应经济增长方式转变要求，促进生产力发展，有利于构建社会主义和谐社会的比较完善的经济、社会管理体制和运行机制。通过深化改革，完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济格局，建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制环境，形成促进区域经济协调发展和经济社会可持续发展的长效机制。

——推进政府管理体制改革，实现政府职能的转变，在履行经济调节和市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，经济社会协调发展的机制真正建立；政府机构设置更加合理，职能分工更加规范，科学民主决策机制更加完善，区域经济调控和社会管理体系进一步健全。

——完善企业改革工作，国有资产监督管理体制进一步健全，非公有制经济发展的体制环境更加宽松，所有制结构进一步优化；各类企业的现代产权制度和现代企业制度建设进一步加强。

——推进社会事业体制创新，实施事业单位分类改革和科、教、文、卫等行业改革，建立健全新型的事业单位内部管理体制和外部监管体系，形成符合社会主义市场经济要求的社会事业良性发展的体制和机制，区域性、多层次的现代公共服务体系基本建立。

——建设现代市场体系，市场机制在生产要素配置中的基础作用显著增强，资本、土地、技术、劳动力等要素市场进一步发育，全社会信用体系逐步健全，行业协会、中介机构规范壮大，公平合理、竞争有序、统一开放、诚信规范的市场体系基本形成。

——推进社会领域改革，就业制度不断完善，多层次的社会保障体系基本确立，社会保障能力进一步提高，兼顾公平和效率的分配机制基本形成，为构建和谐社会提供制度保障。

——推进统筹城乡关系的改革，清除阻隔城乡经济一体化的体制障碍，城乡分治的管理体制、城乡分割的市场体系状况得到较大程度地改变，有利于改变城乡二元结构、建设社会主义新农村的体制和机制初步形成。

第四章主要任务

第一节行政管理体制改革

按照建设责任政府、服务政府和法治政府的目标，把行政管理体制改革放在更加突出的位置，进一步转变政府职能，创新政府工作方式，提高政府行政效率和公信力。到2010年，行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本确立。

加快政府职能转变。将政府职能真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，转到贯彻和执行国家宏观调控政策、搞好基础设施建设、创造良好的经济和社会发展环境上来。同时，把不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织的分开。继续深化行政审批制度改革，减少行政审批事项，规范行政许可行为，加快实施电子政务，提高行政效能，降低行政成本。按照“一个事情由一个部门承担”的原则，合理调整部门职能，继续精简机构和人员编制。按照减事、减编、减人、减支相结合的要求，稳步推进乡镇机构改革。按中央和省要求，进一步推进市、县（市、区）行政机构改革。

深化政府社会管理改革。强化政府社会管理职能，建立政府调控机制同社会协调机制互动、政府行政功能同社会自治功能互补的社会管理网络，努力实现社会管理的全覆盖。加强社区建设，充分发挥社区管理和服务功能，促进和谐社会的形成和完善。进一步完善人民调解、行政调解、司法调解相结合的社会矛盾纠纷大调解机制。建立社会化维权制度。探索政府主导、非政府组织共同参与的法律援助新机制。加强政府的社会公共危机管理建设，提高对危机的应急、处置能力。

完善科学、民主的政府决策机制。加快建立健全重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。按照权责一致原则，改革行政执法体制，全面推行综合执法。加强行政执法监督，实行执法责任制和执法过错追究制。降低政府成本，提高政府绩效。逐步推行政府问责制，建立科学的政府绩效评估体系及相应的考核、奖惩机制。打造“阳光政府”，推进政务公开，完善政府发言人制度。在行政机关和事业单位选点试行公务用车改革。严格公务员管理，规范职务消费，加快福利待遇货币化改革。

加大投资体制改革力度。改进政府对投资项目的审批方式，实行核准制和备案制。进一步缩小政府投资范围，政府资金不再对一般竞争性领域投资，切实把资金集中到基础设施和公共服务领域上来。对有一定回报的基础设施和公共服务领域项目，积极吸引社会各类投资主体进入，按照“谁投资、谁受益”的原则，采用公用民营、民办公助、股份制等多种方式吸引民间资本和境外资本。改革政府投资管理方式。完善和规范政府采购制度和政府重大建设项目招投标制度，严格实行项目法人制度，建立重大项目审计制度和投资责任追诉制度。规范招投标管理，建立集中统一的招标中心。

继续深化财税体制改革。根据中央和省的统一部署，积极稳妥地推进税费改革。建立、健全市、县（区）公共财政体制，加大财政支出结构调整力度，逐步提高公共服务支出占比。改善预算管理制度、国库集中支付、政府采购和收支两条线制度；建立财政资金绩效评估体系，强化审计监督。进一步完善市区财政体制，合理界定市与区政府间的事权和财权。积极探索乡镇财政管理方式改革。建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制，更大程度地发挥价格杠杆在市场配置中的调节作用，促进资源节约型、环境友好型社会的建设。

第二节企业制度创新

加快建立现代产权制度和现代企业制度。通过2年左右的努力，基本完成市属国有企业改制扫尾和改制企业后续完善工作。积极推进供水、供气、公交等地方性垄断行业的市场化改革。探索公有制经济的多种有效实现形式，鼓励不同经济成份相互参股。通过兼并、联合、债权转股权，实现增资减债和投资主体多元化。进一步规范和完善法人治理结构，继续深化企业内部“三项制度”改革，完善有效的经营者激励和约束机制，推进内部机制创新，加快现代企业制度建设。

推行按劳分配与按生产要素分配相结合的分配制度。按照市场经济的基本原则，建立规范化的股权退出机制，积极引导股权适当向经营者、业务骨干倾斜，形成有效的激励与约束机制。在企业实行年薪制、期股（权）制。继续探索技术要素、管理要素参与收益分配的途径。注意收入分配公平，逐步缩小收入差距。

促进民营经济快速发展。进一步落实促进民营经济发展的各项政策措施，放宽市场准入限制，凡是国家没有明令禁入的领域，都允许民间资本进入，降低门槛，支持创办私营、合伙企业；保护私营、合伙企业的财产权、知识产权等合法权益，营造公平竞争的环境；引导民营企业通过在境内外资本市场上市、向社会募股以及企业兼并、联合、相互参股等形式，实现投资主体由单一化、个人化向多元化、社会化、国际化转变。推动民营企业制度创新、科技创新、管理创新和品牌创新，提高整体素质和规模经济效益，增强竞争能力。依法加强对个体私营企业的管理。引导个体私营企业依法经营，照章纳税，保护职工的合法权益。以打造“名企、名品、名人”为抓手，创建“江苏民营经济第一大市”。

第三节国有资产管理体制改革

进一步优化市属国有经济布局。进一步优化资源配置，推动国有资本向国民经济关键领域和重要行业集中。坚持科学发展观，实施可持续发展战略，以技术创新为动力，做强做大重点国有及国有控股企业。在港口、能源、物流等基础设施、公用事业及其他关键和重要领域形成一批规模、效益和管理水平居全省领先的大型产业集团。“十一五”末，国有经济在完善城市功能、维护经济安全和社会稳定、提高政府宏观调控能力等方面发挥显著作用，对全市经济和社会发展的支撑和带动作用得到显著加强。

进一步创新国有资产管理体制。遵循政资分开、政企分开、所有权与经营权分离、资产管理与生产经营管理分开的原则，建立权责明确、保值增值的国有资产管理体制和营运机制。一般竞争性行业的企业，主要采取国资委—国有资产营运机构—企业三级管理和营运的架构；重点企业可采取国资委—企业二级管理的架构。建立健全国有资本经营预算、企业经营业绩考核和企业重大决策失误追究等制度，防止国有资产流失，实现国有资产保值增值。

进一步完善国有资产监管体系。加强全市国有资产监管工作的规范化、法制化建设。以资本运营和选好管好产权代表为重点，进一步转变和完善市国资委履行出资人职责的方式，有效保障国有资产出资人权益。探索适应现代企业制度要求的选人用人制度，建立和完善对国有企业经营者的激励和约束机制。创建和完善行政事业性国有资产监管体制，形成产权管理到位、资产处置规范、运营管理高效、绩效评价科学的监管新格局。

第四节社会事业改革

以构建现代公共服务体系为目标，全面推进社会事业领域体制改革。以社会化、多元化、市场化为取向，兼顾社会公平与效率，积极创新社会事业管理体制和运行机制。深化社会事业单位改革，改进政府提供公共产品和公式服务的方式，加速政事分开、事企分开、管办分离和投资主体多元化进程，鼓励民资和外资参与社会事业改革，优化社会事业资源配置。探索建立新型社会事业监管体制，建立科学的社会绩效考核评价评估体系。

深化事业单位改革。对现有公益型事业单位重新定位，依据其提供公共产品和公共服务的功能，采取不同形式分类进行改革。围绕理顺体制、调整布局、优化资源配置、创新运行机制，分别实行理顺规范、合并重组、改制转企和撤并注销。重点对各部门举办的职能重复的单位优化重组，归集合并；对公益服务和经营职能已实际消亡的事业单位予以撤销；对仍需由财政供给的公益型、准公益型事业单位，改革经费供给方式，并探索从总体上改革事业单位的经费支持和保障制度。稳步试行并逐步推广政府购买服务的模式，变“养人”为“养事”。改革社会事业投融资体制，积极推进公益型事业单位投资主体多元化，凡是能市场化运营、社会化投资的，都要充分放开，鼓励社会资本进入。改革事业单位内部管理体制，建立新的事业单位法人治理结构，全面实行管理者聘任制和全体员工竞争上岗、优胜劣汰制度。建立有效的事业单位监管体制。在教育、卫生、文化、体育等领域实行“管办分离”。对各领域的事业单位均建立科学的绩效考核评价标准，形成符合国际惯例、严格规范的事业单位监管体系。

深化科技体制改革。进一步确立企业在技术创新中的主体地位，着力建设新型的区域科技创新体系。深化科研院所改革，引导技术开发类院所与高新技术企业联合。降低门槛，简化手续，加强扶持，促进民营科技企业发展。积极培育和繁荣技术市场，大力推进企业孵化器、生产力促进中心、无形资产评估以及技术产权交易等中介机构发展，建立高新技术产业投资基金，着力推动科技与经济相结合。通过体制创新，建立有利于促进成果所有者、投资者和经营管理者有机结合的体制和机制，加快科技创新步伐。

深化教育体制改革。在巩固九年制义务教育成果的基础上，逐步普及高中阶段教育，形成规模适当、结构合理的高等教育和职业教育体系，构建城乡劳动者的终身教育体系，形成区域内比较完善的国民教育体系。深化办学体制改革，进一步加大政府对义务教育的投入，确保义务教育资源布局满足入学需求；非义务教育实行更加开放、更加多样、更加规范的办学体制；立足教育公平，缩小城乡教育差距。积极支持和鼓励社会力量采取多种形式办学。将民办教育纳入教育发展总体规划；新建的高中、职业教育和涉外教育等机构，原则上都要吸引社会资本和外资投资建设和经营。加快职业教育改革，大力发展适应我市产业结构调整需求的职业教育。“十一五”末，基本形成以政府办学为主体、社会各界积极参与、公办学校和民办学校共同发展的办学格局。逐步建立符合社会主义市场经济体制要求，财政对教育的投入政策和教育成本分担制度相适应的教育价格形成机制。完善校长任期目标考核，全面推行教职员工全员聘任制。

深化医疗卫生体制改革。完善突发公共卫生事件应急机制，提高公共卫生服务水平和突发性公共卫生事件应急能力。进一步整合医疗卫生资源，完善分类管理，实行政府主导和社会参与相结合，加快社区卫生发展，构建以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系。继续推进城镇公立医院产权制度改革，推进办医形式多样化。深化公立医院改革，加强医疗服务管理，保障广大城乡居民享有价格合理、质量优良的医疗服务。进一步完善对基本医疗保险定点医疗机构和定点药店的管理。推行医药分开核算、分别管理，形成医疗服务和药品流通的竞争机制；建立健全对医疗机构的合理补偿机制。加大农村公共卫生投入，初步建立较完善的城乡公共卫生服务体系。鼓励城市医疗机构和医护人员积极到农村为农民服务，提高农村医疗水平。对各类医疗机构承担的城乡公共卫生职能，政府按照项目购买公共服务。

深化文化体制改革。着力创新文化管理体制和运行机制，加快公共性文化事业单位和经营性文化产业单位改革，加大政府对公益性文化事业的支持力度，促进经营性文化产业多元化发展，建立起党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制和富有活力的文化产品生产经营机制。大力推进新闻媒体宣传与经营”两分离”改革，加快将非新闻宣传类的可经营资产从事业体制中剥离出来，通过市场化运作做强做大。加快整合文化、广电、体育、旅游等领域的经营性文化资源，以股份制形式组建文化传媒产业集团。进一步拓宽文化领域投融资渠道，放开市场准入，鼓励社会力量投资兴办文化产业。探索体育场馆市场化运作和体育人才市场化选拔培育的有效途径。

第五节现代市场体系建设

加快推进要素市场建设，发挥市场机制在资本、土地、劳动力、技术等生产要素资源配置中的基础性作用。打破地区封锁和部门垄断，清除市场流通障碍，促进市场竞争和要素自由流动，建立统一规范、顺畅高效的市场流通管理体制。加强诚信体系建设，健全个人和企业联合征信平台，以制度建设和有效应用为重点，进一步完善社会信用信息采集、加工和信用产品使用等环节的规章以及失信惩戒、信用监督等制度。以体制创新为突破口，加大市场准入制度改革，放宽服务业经营限制和资格限制，改革定价收费和管理体制。推进中介组织市场化进程，以政会脱钩和布局调整为重点，完成全市行业协会、商会和中介组织的改革和调整。组建由骨干企业牵头发起，同业经济组织和相关单位自愿组成，按照市场经济模式规范运作，功能较为健全的新型协会和商会。

积极推进资本市场的改革开放。建立多层次资本市场体系，完善资本市场结构，丰富资本市场产品。积极拓展债券市场，完善和规范发行程序，扩大公司债券发行规模。积极培育上市企业，采取多种途径，推动优势企业在国内外证券市场上市。充分发挥上市公司的融资功能。培育各类风险投资机构，规范证券中介机构。探索组建产业投资基金、风险投资基金和证券投资基金，培育风险投资机制。规范和完善现有产权交易机构，建立健全产权交易监管体系，逐步形成区域性统一的产权交易市场，实现产权交易网络化。深化金融改革，发展中小金融机构，积极培育股份制商业银行，吸引境外商业银行和保险公司进入南通。

努力发展和规范土地市场。健全土地市场机制，建立资源占用的约束机制。规范土地一级市场，搞活土地二级市场交易。完善城市土地收购储备制度，探索建立农村集体建设用地和工业用地进入市场的机制，增强政府对土地市场的调控能力。完善经营性用地招标拍卖挂牌出让以及非经营性用地的公开供地制度。发挥土地对房产市场调控作用，稳定房屋交易价格，满足群众改善住房的需求。

建立城乡一体化的现代劳动力市场。努力消除劳动力在不同地区、行业、所有制和城乡之间流动的体制性障碍，促进劳动力供求主体通过公平竞争、双向选择来确立劳动关系。建立多样化的劳动就业和专业技能培训等社会服务体系，健全劳动保护制度和争议调解机制。实行就业预备制度，健全劳动力市场价格决定机制，建立失业率监控制度，完善劳动力市场服务功能，充分发挥劳动力市场在劳动力资源配置、工资形成和城乡统筹就业中的基础性作用。

培育完善经营管理人才市场。在现有人才市场或人才交流中心的基础上形成市场网络，建立规则，完善招聘制度，实现经营管理人才的优化配置。加强对企业经营者专业技能训练和知识更新的培训，提高经营管理能力和领导企业参与市场竞争的水平。建立全市统一联网的企业经营者信息管理制度，对其经营行为和业绩进行跟踪记录。

加快发展技术市场。加强技术市场基础设施建设，健全和完善系统配套的技术市场制度体系，规范技术交易行为。注重培育并利用科技成果交易价格由市场决定的机制。发展一批面向高新技术产业的技术经纪人机构。切实依法保护知识产权。

进一步整顿和规范市场秩序。加强政府市场监管职能，进一步健全市场规则，规范交易行为。加大执法力度，坚决打击制假贩假、商业欺诈、偷逃骗税、侵犯知识产权等违法行为，加强对交易标准、规则的管理，保护消费者权益。

深化外经贸体制改革，继续扩大市场的对外开放。鼓励企业提高产业层次和加工深度，开拓非传统出口市场，推进市场多元化。健全外贸运行监测预警体系和摩擦应对机制。完善统一、规范、透明的外商投资准入政策，吸引境外金融、商业、中介服务业等外资企业进入南通。引导和鼓励企业“走出去”，扩大参与境外基础设施建设和能源合作。

第六节社会保障及分配制度改革

在全市范围内基本建立起与社会主义市场经济体制和经济发展水平相适应的、制度比较完善、利于各类人员参加的社会保险制度，以及资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化、基础工作规范化的管理服务体系。“十一五”末，全市城镇基本养老、医疗、失业、工伤、生育保险覆盖率达95%以上，基金征缴率达96%以上。基本养老保险社会化发放达100%，企业退休人员社会化管理服务率达99.6%。完善住房公积金制度，进一步扩大覆盖面。

进一步完善统帐结合的城镇职工基本养老保险制度。根据经济发展水平，建立正常的养老金调整机制。改革事业单位的养老保险制度，鼓励有条件的企业建立企业年金，初步形成基本养老保险、企业年金和个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险体系，有效分解老龄化的风险与压力。进一步提高养老保险社会化服务水平，完善社会化发放办法，逐步实现离退休人员由社区组织管理。

进一步完善失业保险制度。推进非公有制经济组织、事业单位参保，研究制定相关人员参保政策。建立和完善失业保险预警预报制度，依托失业保险制度，充分发挥失业保险，保障失业人员基本生活和促进就业的双重功能。逐步建立起范围覆盖全部城镇职工，基金由国家、用人单位和职工三方共同负担、失业保险和再就业紧密结合、失业人员管理和服务社会化的失业保险制度。

积极推进医疗、工伤、生育保险制度改革。构建以基本医疗保险为主，大病统筹、住院保险以及社会医疗救助为辅的医疗保险体系，不断完善医疗保险配套制度。建立覆盖城镇所有人群的城镇居民医疗保障制度。着力解决好困难企业职工和退休人员医疗保险问题。建立工伤职工待遇水平的调整机制。完善生育保险制度，扩大生育保险的覆盖范围。

稳步探索农村社会保险制度。以建立失地农民养老保险制度为切入点，积极探索建立与农村发展水平相适应的农民养老保险制度。按照国家统一部署，出台农民养老保险办法和相关政策措施。扩大和完善农村新型合作医疗保险。“十一五”末，全市基本建立起与全面建设小康社会相适应的城乡可衔接发展的农村社会保障制度。

加强社会保障监督管理。加强对全市社会保障政策执行情况和社会保障基金收支、管理、调剂、投资运营和结余等情况的监督。以监督社会保障基金运行状况、防范基金风险为核心，建立完善的基金预警监测体系，实行基金预算管理和风险储备金制度。将内部审计监督、社会监督和舆论监督有效结合起来，实现对社会保障基金征缴、管理、支付等环节运营的全程监管，保证基金安全。

推进收入分配制度改革。建立健全劳动合同和集体合同制度，进一步完善劳动关系协调三方机制。积极推进劳动争议仲裁体制改革，促进劳动关系更加和谐。加强对企业工资收入分配的指导、调节和监管，确保执行并适当提高企业最低工资标准，普遍实行工资集体协商制度，逐步完善职工收入随企业效益提高而提高的机制。

进一步完善城镇最低生活保障制度。加快社会救助体系建设。围绕城乡低保、农村五保、灾民、特困户和生活无着的流浪乞讨人员等救助对象，以完善灾害救助、社会救助和社会互助三大救助系统为重点，建立以基本生活救助为基础，医疗、教育、就业、住房、法律援助等专项救助为辅助，其他救助、救济和社会帮扶为补充，政府责任明确，社会广泛参与，与我市经济社会发展水平相适应的多层次、全覆盖、互补性的新型社会救助体系。

第七节农村改革

深化土地征用制度改革。探索和完善农民进城后的宅基地置换办法，逐步建立市场化的农村承包地使用权流转制度，鼓励和引导进城落户农民有偿转包土地。推进农村集体建设用地制度改革，明晰农村土地产权，改革土地征收征用制度。把引导农民退出、转让承包地等与解决进城市落户后其社会保险费用结合起来，采取多种途径，降低农民的进城成本，完善被征地农民基本生活保障制度，切实保护农民利益。

积极深化小城镇综合改革。认真制定经济社会发展规划，结合新农村建设，不断建立和完善全市小城镇规划体系。抓好全国小城镇改革发展试点镇的试点工作，同时带动一批中心镇，在行政管理、财政管理、户籍管理体制、规划建设等方面的改革取得实质性进展。大力推行城镇建设投资主体多元化、项目运营企业化、设施享用商品化。推动农村工业向城镇集聚。规划建设一批特色工业园区，鼓励和支持农村企业易地置换到工业园区，形成节约土地、促进环保、设施共享的农村工业集聚发展格局。推动农村人口向城镇集聚，全面建立统一的户籍登记管理制度。

加快推进农村综合配套改革。巩固农村税费改革成果，加大财政转移支付力度，建立财政资金持续稳定投向农村的增长机制，确保农业和农村基础设施的投入。积极稳妥地推进乡镇机构、农业义务教育、县乡财政管理体制等综合配套改革。深化农业经营管理体制改革，深入推进基层农技推广体制改革。完善农村金融服务体系，建立新型农业保险机制。建立农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”的农村新型合作体系。培育多种形式的农村合作经济组织，继续推进社区股份合作组织建设，积极探索农村土地股份合作，加快新型农村服务体系建设。

第五章保障措施

“十一五”时期，全市改革攻坚的任务复杂而艰巨，必须加强领导，统筹协调，勇于攻坚，采取切实有效的措施，确保各项改革任务的顺利完成。

营造改革氛围。进一步统一认识，增强政府部门和社会各界人们的改革意识，树立创新思维。充分利用各种媒体，采取多种形式，广泛宣传南通市经济体制改革的规划、方案，引导干部群众关心改革，支持改革，投身改革。

提供组织保障。组建高层次的改革工作组织领导机构，建立改革工作的统筹协调机制，加强对改革工作的组织领导和统筹协调，研究经济体制改革的重大问题和总体方案，论证、协调、衔接重大专项改革意见或实施方案，督促有关改革工作的落实，检查评估改革效果，以保证改革规划的落实。

落实序时目标。以“十一五”改革规划为总体目标，制定年度改革要点，将本规划确定的改革目标任务按序时分解到年度，按职责分解到部门，推动各部门按照分解所明确的目标，完成年度改革工作任务。制定和落实改革目标责任制，保障改革任务的完成。各项改革方案出台前，明确提出相关的责任单位；改革实施过程中，加强对各领域改革的监督检查；牵头改革的责任部门及时向市委、市政府报送改革工作情况，反映改革进展，反映存在的问题。以推进项目的方式推进改革工作，为各项改革任务的完成提供必要的物质保障。

强化考核评估。加强对本规划实施情况的跟踪分析，及时发现问题，认真分析原因，采取有针对性的对策措施。改革阶段性工作完成后，及时组织有关方面评估改革实施效果。在规划实施的中期，对专题实施情况进行评估，报经市政府批准进行调整。通过体制创新实现经济社会更快更好的发展。把改革工作贯彻到发展的各项措施中去，改革工作要结合发展工作去做，发展工作要有改革的要求。各有关部门要统筹发展和改革的全局工作，研究并不断完善改革与发展结合推进的机制，实现改革与发展的共同推进。

南通市“十一五”重点改革任务进度安排

改革领域改革任务完成时间

行政管理结合南通实际，按部署深化行政机构改革序时推进

深化行政审批改革，改进行政审批方式，推进网上联合审批前期

推进政务公开，完善民主科学决策机制序时推进

改进行政事业性资产管理方式，完善政府采购制度，探索政府购买公共服务的途径和方式前期

开展机关公务用车改革试点前期

推进职务消费货币化改革中期

社会管理进一步完善人民调解、行政调解、司法调解相结合的社会矛盾纠纷大调解机制前期

深化社区管理体制改革中期

建立社会化维权制度中期

探索政府主导、非政府组织共同参与的法律援助新机制后期

财税、金融和投资健全市、县（市、区）公共财政体制，调整财政支出结构，建立健全相关制度中期

建立财政资金使用绩效评估体系，强化审计监督前期

加强投资监管，建立政府投资项目公示制度、责任追究制度、建设监督制度和风险约束机制，实行政府投资项目代建制前期

深化垄断行业改革，放宽市场准入前期

探索民间金融组织发展中期

国有资产和国有企业做好国有企业改革扫尾工作和改制企业后续完善工作前期

完善市级国有资产管理、营运和监督体制，建立国有资产经营预算管理制度前期

社会事业推进市属公益型事业单位改革前期

推进公用事业体制改革中期

实行管办分离，建立有效的社会事业监管体制中期

推行农村义务教育免费制度前期

健全公共教育资源公平分配体系中期

整合医疗卫生资源，推进社区卫生建设前期

制定支持、规范民营医疗机构健康发展政策前期

探索大文化产业国有资产管理体系前期

健全体育人才市场化选拔培育、体育场馆社会化运作机制中期

市场体系发展和利用资本市场，推进企业上市序时推进

培育和健全土地、产权、技术、人才和劳动力等要素市场序时推进

推进行业协会、商会和中介组织的改革和发展中期

出台全市信用体系建设总体方案中期

加强市场监管，进一步规范市场秩序序时推进

社会保障扩大覆盖面，健全城镇职工基本养老和基本医疗、失业、工伤、生育保险制度序时推进

建立健全农村养老保险制度序时推进

推行完善农村新型合作医疗制度序时推进

完善住房公积金制度，扩大覆盖面序时推进

农村改革推进农村社区股份合作制改革序时推进

推进农村土地股份合作制改革序时推进

开展统筹城乡户籍制度改革试点中期

探索农村集体建设用地使用权流转新机制后期

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