漳州市人民政府办公室关于加强农村土地承包经营权流转管理和服务工作的意见

漳州市人民政府办公室关于加强农村土地承包经营权流转管理和服务工作的意见

漳州市人民政府办公室关于加强农村土地承包经营权流转管理和服务工作的意见

漳政办〔2009〕136号

各县（市、区）人民政府，漳州、常山开发区管委会，市直有关单位：

为深入贯彻落实党的十七届三中全会精神，根据《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律、规章的有关规定，结合我市实际，并经市政府研究，现就加强农村土地承包经营权流转（指农户家庭承包的耕地，以下简称农村土地流转）管理和服务工作提出如下意见：

一、充分认识做好农村土地流转工作的重要意义

随着农村经济发展，传统农业向现代农业转型，农村劳动力就业向二、三产业和城镇转移，出现了农村土地流转和规模经营的趋势。这是在农村家庭承包经营基础上对农村土地经营方式的重大创新，对优化城乡资源配置，改变农业生产方式，提高农业效益，增强市场竞争力，促进农业现代化和农村城镇化，具有重要的现实意义和深远的历史意义。近年来，各级各有关部门为正确引导和规范农村土地流转做了大量工作，发挥了重要作用。目前，我市农村土地流转总体是平稳、健康的，但也必须看到，我市农村土地流转尚处在初始阶段，以农户自发流转为主，存在流转规模较小、流转水平较低、流转行为不规范等问题，并且随着农村土地流转规模不断扩大，速度不断加快，流转对象多元化，利益关系复杂化，更加迫切需要加强对农村土地流转的管理和服务，以防止发生违背农民意愿强行流转、侵害农民土地承包权益、改变农村土地用途以及流转不规范引发纠纷等问题。各级各有关部门要充分认识做好当前农村土地流转管理和服务工作的重要性和紧迫性，增强责任感和使命感，切实加强领导，规范管理，加强指导，搞好服务，确保农村土地流转健康、有序发展。

二、农村土地流转工作的指导思想和基本原则

（一）指导思想

在坚持家庭承包经营基本制度和稳定农村土地承包关系的基础上，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以深化农村经济体制改革，解放和发展农村生产力，全面建设小康社会为目标，深入贯彻落实科学发展观，按照“依法、自愿、有偿”的基本要求，坚持从实际出发，因地制宜，因势利导，积极探索农村土地流转有效形式，完善农村土地流转机制，规范农村土地流转行为，积极稳妥地推进农村土地流转，加快农业现代化和农村城镇化进程，促进社会主义新农村建设。

（二）基本原则

1、坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的原则。稳定和完善农村土地承包关系，是党的农村政策的基石，是农民当前和长远利益的根本保证，也是做好农村土地流转工作的基本前提。在流转中，必须始终坚持土地的所有权性质不变、家庭承包经营制度不变、农户的土地承包关系不变，逐步形成“权属清晰，权责明确，保护严格，流转顺畅，效益明显”的农村土地流转机制，促进农村土地资源合理配置，有效使用。

2、坚持依法、自愿、有偿的原则。要依法进行农村土地流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地的用途，不得损害农民土地承包权益。要充分尊重农民的意愿，任何组织和个人不得强迫或阻碍农民依法流转土地，不得以任何理由收回农户的承包地或者强行流转。要以市场为导向，坚持等价有偿流转，流转收益归土地流出户所有，任何组织和个人不得擅自侵占、截留、扣缴，确保农民承包权益和生产生活稳定。

3、坚持规范管理、有序推进的原则。要加强对农村土地流转的管理和指导，建立健全农村土地流转的各项规章制度，强化农村土地流转信息服务，规范农村土地流转行为及合同管理，及时调解农村土地流转纠纷。农村土地流转要符合《农村土地承包法》、《合同法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律、规章的有关规定，做到操作规范，流转有序。

4、坚持从实际出发，因地制宜、因势利导的原则。要根据各地的经济发展水平、劳动力转移就业程度等实际情况，因地制宜，因势利导，积极稳妥地开展农村土地流转工作，既不能急于求成、强行推动，也不能消极无为、放任自流，要把推进农村土地流转同发展农业产业化经营、推动农村劳动力转移就业、建设农业服务体系、加强农村基层组织建设等工作有机结合起来，确保农村土地流转工作的健康、可持续发展。

三、规范农村土地流转管理

（一）规范农村土地流转行为

农村土地流转的方式和程序必须符合法律、法规、规章的规定。市、县两级农业行政主管部门要研究制定农村土地流转操作规程，规范农村土地流转的方式和程序。

根据《物权法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》和《农民专业合作社法》的规定，农村土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转；承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股到农民专业合作社，从事农业合作生产。为稳定农村土地承包关系，在《物权法》、《农村土地承包法》修改之前，暂不允许农村土地承包经营权以抵押的方式进行流转，暂不允许以农村土地承包经营权出资设立有限责任公司或者独资、合伙等企业。

农村土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转的，当事人双方应当签订书面合同，流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。委托流转的，必须有承包方的书面委托。采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得原承包方的同意。采取互换方式流转的，应当限于对属于同一集体经济组织的土地的承包经营权的互换。采取转让方式流转的，应当事先向发包方提出转让申请并经发包方同意；农户将其农村土地承包经营权转让给本集体经济组织外的单位或者个人的，必须事先向本集体经济组织提出申请，由本集体经济组织进行公告，并经本集体经济组织村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，然后再报所属的乡(镇)人民政府批准。承包方在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方的，承包方与发包方的承包关系不变；承包方经发包方同意将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户的，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。农村土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记，未经登记，不得对抗善意第三人。以农村土地承包经营权入股从事农业合作生产的，还应遵循《农民专业合作社法》的规定。

（二）推行使用农村土地流转合同范本

凡进行农村土地流转的，应当签订由农业行政主管部门统一印制的农村土地流转合同规范文本。农村土地流转合同规范文本由市农业局负责制定，县（市、区）农业局负责统一印制，并发放到各乡（镇）、村。乡（镇）农村经营管理机构要根据农民的需要，及时指导合同签订。要把指导合同签订同开展农村土地流转法律政策宣传、流转咨询、流转价格评估等多项服务结合起来，指导流转双方在充分自主协商的基础上，签订规范的农村土地流转合同，依法建立合理的流转关系和利益关系。对已签订的农村土地流转合同，凡合同条款不清、标的显失公平、违背农民意愿或损害农村集体和农民利益的，要依法及时纠正、变更或解除。

（三）建立健全农村土地流转管理制度

1、建立健全农村土地流转备案、审批和登记制度。各县(市、区)要逐步建立健全农村土地流转的备案、审批和登记制度。发包方对承包方提出的转包、出租、互换或者其他方式流转农村土地承包经营权的要求，应当及时办理备案，并在备案后及时报所属乡(镇)人民政府农村经营管理部门备案。承包方申请转让农村土地承包经营权，发包方同意转让的，发包方应当及时向所属乡(镇)人民政府农村经营管理部门报告，并配合办理有关变更手续；发包方不同意转让的，应当于收到承包方的书面申请后七日内向承包方书面说明理由。承包方申请向本集体经济组织外的单位或者个人转让农村土地承包经营权，经本集体经济组织村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，发包方同意转让的，发包方应当及时向所属乡(镇)人民政府农村经营管理部门报告。乡(镇)人民政府农村经营管理部门应当在接到发包方的报告后十个工作日内进行合法性审查并向乡(镇)人民政府提出是否予以批准的建议。乡(镇)人民政府应当在下属农村经营管理部门提出建议后五个工作日内，根据下属农村经营管理部门提出的建议予以批准或者作出不予批准的决定。乡(镇)人民政府作出不予批准的决定的，应当同时向发包方和承包方书面说明不予批准的理由。对采取互换、转让方式流转农村土地承包经营权的，应当指导当事人在自愿的基础上申请办理农村土地承包经营权流转登记。当事人申请办理农村土地承包经营权流转登记的，县级人民政府农业行政(或农村经营管理)主管部门应当予以受理，并依照《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，办理农村土地承包经营权证变更登记。

2、建立健全农村土地流转合同鉴证制度。农村土地流转当事人申请办理流转合同鉴证的，乡（镇）人民政府农村经营管理部门应及时指导当事人签订流转合同并予以鉴证。乡（镇）人民政府农村经营管理部门在指导流转合同签订或流转合同鉴证中，发现流转双方有违反法律法规的约定，要及时予以纠正。

3、建立健全农村土地流转档案管理制度。乡（镇）人民政府农村经营管理部门应当建立健全农村土地流转档案管理制度，对农村土地流转合同及有关文件、文本、资料进行归档并妥善保管，并建立农村土地流转情况登记册，及时准确记载农村土地承包经营权流转情况。

4、建立健全农村土地流转动态监测制度。各县(市、区)应当利用农村集体财务计算机网络监管服务平台，增设农村土地承包和流转情况统计功能，及时录入、更新农村土地承包和流转情况数据，实行动态监测，及时地掌握土地流转情况。

四、完善农村土地流转服务体系

（一）积极培育农村土地流转市场

培育多种形式的农村土地流转市场，是建立和完善农村土地流转机制的基本环节。既要以政府有关职能部门为依托，逐步建立农村土地流转交易平台和服务网络，又要积极鼓励、引导中介组织依法开展农村土地流转中介活动，为农村土地流转提供法律政策咨询、流转信息发布、流转价格评估、合同签订指导、利益关系协调等服务，逐步建立流转市场，健全流转机制。各县（市、区）要以农业局经管站为依托，建立县（市、区）农村土地流转服务中心，各乡（镇）要以农村经营管理机构为依托，建立乡（镇）农村土地流转服务中心，各村要设有1名农村土地流转信息员。

（二）健全农村土地流转服务体系

各县（市、区）要逐步建立起县、乡、村三级农村土地流转服务体系。县级农村经营管理部门要积极开展农村土地流转工作的业务指导；乡（镇）农村经营管理机构具体负责农村土地流转的政策咨询，指导流转双方签订土地流转合同，办理流转合同鉴证，调解流转合同纠纷，对土地流转合同的登记、变更等情况进行备案、归档管理等工作；各村民委员会应当及时掌握本村农户流转农村土地承包经营权意愿，督促流转双方依法定程序流转农村土地承包经营权并签订书面流转合同，及时向乡(镇)农村经营管理机构提供流转信息并报备，及时解决本村土地流转供需矛盾，提高农村土地流转的成功率和利用率，并应积极做好本村抛荒土地的流转工作。

（三）建立农村土地流转估值定价机制

为确保农村土地流转双方当事人的利益，各县（市、区）应当根据不同产业、不同片区和土地等级等情况，建立农村土地流转合理估值定价机制，制定农村土地流转的指导价，为农村土地流转当事人按照市场原则协商确定流转价格提供参考。属村集体经营的土地流转价格，通过乡镇招投标中心公开进行招投标确定。

五、完善农村土地流转纠纷调处机制

《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》已于2009年6月27日由第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，将于2010年1月1日起施行。根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解；当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉；当事人不服仲裁裁决的，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。各县（市、区）人民政府要精心组织，认真做好《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的宣传和培训工作，并根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定在本县（市、区）设立农村土地承包仲裁委员会，在各乡（镇）人民政府健全农村土地承包经营纠纷调解机制，逐步形成“民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障”的农村土地承包纠纷调处机制，及时、公平、公正解决农村土地流转纠纷，维护农村土地流转秩序和流转当事人的合法权益，维护农村社会和谐稳定，促进农村经济向前发展。

六、加强对农村土地流转工作的组织领导

（一）加强领导，落实责任

农村土地流转工作涉及面广，政策性强，直接关系到广大农民群众的切身利益和农村改革发展稳定大局。各级各有关部门要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，提高认识，加强领导，落实责任，形成推进农村土地流转的工作机制，确保农村土地流转规范、有序开展。县（市、区）、乡（镇）两级政府要成立农村土地流转工作领导小组，切实加强对农村土地流转工作的领导，由分管农业的副县（市、区）长、副乡（镇）为组长，农办、财政、农业、国土资源等职能部门负责人为成员，领导小组下设办公室，分别挂靠县（市、区）农业局和乡（镇）农村经营管理机构，具体负责农村土地流转工作的日常管理、指导和协调工作。同时，要加强农村经营管理机构与队伍建设，确保农村经营管理机构能够正常履行农村土地承包管理和农村土地流转服务职能。

（二）加强培训，宣传引导

县级农村土地流转工作领导小组应广泛吸收农业、国土资源、司法、工商等行政管理部门的专业人员和法官、律师、公证员组成农村土地流转政策法律宣讲团，负责对各乡(镇)分管农业的副乡（镇）长、农村经营管理机构工作人员及村两委进行农村土地流转政策法律培训，开展业务指导，并利用广播、电视或通过发放宣传手册的方式，广泛宣传农村土地流转的政策和法律、法规、规章规定，对农村土地流转行为进行引导。各乡(镇)农村土地流转工作领导小组应负责在本辖区内组织开展农村土地流转政策法律宣传工作，指导本辖区内各村委会完善对农村土地流转的日常管理，引导农户依法流转农村土地承包经营权。

（三）加强配合，形成合力

各级各有关部门要充分发挥职能作用，密切配合，加强指导，搞好服务，促进我市农村土地流转健康发展。农业部门要切实加强农村土地流转的管理、指导和服务工作；国土资源部门要依法加强对耕地的监管，严禁掠夺性经营，严禁改变农业用途；财政部门要从工作经费上给予支持，把农村土地承包合同管理、农村土地流转和纠纷仲裁等工作经费列入同级财政预算，支持开展农村土地流转业务指导、业务培训，为农村土地流转信息平台和仲裁机构的建设提供经费保障。

（四）加强调研，推广经验

各地要深入开展农村土地流转调查研究，掌握农村土地流转的具体情况和发展趋势，及时发现新情况，解决新问题，并不断完善制度，强化措施，确保农村土地流转健康、有序发展。要从实际出发，因地制宜，分类指导，根据各地的具体情况，积极探索农村土地流转的有效形式，认真总结经验，及时推广好经验好做法，以点带面，推动全市农村土地流转工作全面深入开展，加快发展现代农业，力争我市现代农业发展在全省全国先行一步。

漳州市人民政府办公室

二○○九年七月二十七日

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