朝阳市人民政府办公室转发市政府法制办关于规范行政确权中有关民事争议处理等问题意见的通知

朝阳市人民政府办公室转发市政府法制办关于规范行政确权中有关民事争议处理等问题意见的通知

朝阳市人民政府办公室转发市政府法制办关于规范行政确权中有关民事争议处理等问题意见的通知

[朝政办发〔2008〕129号]

各县（市）区人民政府，市政府有关部门：

经市政府同意，现将市政府法制办公室《关于规范行政确权中有关民事争议处理等问题的意见》转发给你们，请认真贯彻执行。

二OO八年十二月四日

关于规范行政确权中有关民事争议

处理等问题的意见

一年来，我们对办理行政复议案件中发现的土地、林业方面执法中存在的一些共性问题进行了梳理分析，现提出以下处理意见：

一、关于行政确权中有关民事争议处理问题。很多林地使用权和林木所有权的取得基于当事人之间的协议（合同），对于协议纠纷应通过协商、调解、民事诉讼或仲裁等方式解决。我们在办理案件中发现，有的行政机关对于当事人之间的协议纠纷却启动了确权程序，并对当事人之间的协议效力直接认定，据此做出确权决定。根据职权法定的原则，行政机关无权认定民事协议的效力，据此做出行政确权决定是错误的。

今后各地对于当事人之间的林地使用权和林木所有权协议（合同）纠纷，一方申请确权的，应不予受理确权申请；在行政确权过程中发现的，应终止确权程序，引导当事人依法通过其他途径和方式解决，并根据对纠纷的处理结果登记发证。

二、关于林权登记中权属来源审查问题。有的地方在林地使用权和林木所有权登记发证中，对有关权属来源证明材料未依法认真审查，尤其是对诸如因继承、受遗赠申请权属登记需要当事人提供哪些证明材料、如何审查相关材料不够明确，由此导致在申请人提供证明文件不全、权属来源不清的情况下，就为申请人核发了权属证书，引起利害关系人异议。

《林木和林地权属登记管理办法》（国家林业局令第1号）第五条、第八条对申请林权登记、变更登记需提交的文件做出了原则规定，今后各地在办理林权登记中要严格依照规定办理。对于因人民法院、仲裁机构生效的法律文书或者因继承、受遗赠取得的林地使用权和林木所有权，当事人申请登记的，应告知当事人提交生效的法律文书或者死亡证明、遗嘱等相关证明材料，申请权属变更登记。

因人民法院、仲裁机构生效的法律文书或者因继承、受遗赠取得林地使用权和林木所有权的，权利人在办理登记之前先行转让相关权属或者设定抵押权的，登记机关应要求权利人先申请将林地使用权、林木所有权权属登记到其名下，再申请办理权利变更登记。

三、关于确定土地权属法律适用问题。由于历史原因，一个农民集体使用其他农民集体所有土地的现象在我市比较普遍，因此产生的土地权属争议也较多。对此，辽宁省政府和原国家土地管理局均分别做出了规定。《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第十五条规定,一个农民集体使用其他农民集体的土地,连续使用已满20年，并且在此期间一方未要求返还的，土地所有权属于使用者。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条除了就上述情形做出与省政府规章一样的规定外，针对连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的情形，规定由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。在确权实践中，各地针对第一种情形，大多适用了原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条。这种法律适用存在的问题是：第一，所适用的依据过于笼统、针对事实不清，因为该二十一条规定针对的是两种事实情形；第二，在辽宁省政府规章已有明确规定情况下，不宜适用原国家土地管理局规范性文件。因此，今后各地对在确权时存在“农村集体经济组织使用其他农村集体经济组织的土地，连续使用已满20年，并且在此期间一方未要求返还”情形的，应适用《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第十五条规定。

四、关于土地、林权权属证书颁发前归档材料审查问题。在审理涉及土地、林权发证案件中，发现个别地方存在核发的土地使用权证、林权证有的没有档案记载，或者档案材料不齐全的现象，严重影响了登记发证的合法性。出现上述问题，既有相关工作人员责任心不强、主观随意性较大的原因，同时也反映出发证机关内部缺乏健全的归档审查制度和机制。

今后，各地应加强对土地、林权权属登记发证工作的监督管理，建立颁发证书前材料归档审查制度。土地、林业部门应指定专人具体负责归档材料审查工作，颁发证件前要对反映实体内容和程序内容的材料进行全面审查，对材料不齐全的，不予发证，确保登记发证工作的合法性。

各地要围绕自然资源权属登记发证工作，对执法人员有针对性地开展相关专业法律知识的培训工作，努力提高执法人员的业务素质，确保行政执法行为的合法性与适当性。同时，要加强工作监督，健全责任追究制度。今后发现在土地、林权权属确定和登记发证中不认真履行职责的，要严厉追究有关人员的责任。

朝阳市人民政府法制办公室

二OO八年十二月一日

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