哈尔滨市人民政府关于加快推进社会养老服务体系建设的意见

哈尔滨市人民政府关于加快推进社会养老服务体系建设的意见

哈尔滨市人民政府关于加快推进社会养老服务体系建设的意见

哈政发〔2013〕2号

各区、县（市）人民政府，市政府各委、办、局：

为贯彻落实《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》（国办发〔2011〕60号）和《黑龙江省人民政府关于加快推进社会养老服务体系建设的意见》（黑政发〔2011〕70号）精神，不断满足老年人口快速增长对社会养老服务的需求，经市委同意，现就加快推进我市社会养老服务体系建设有关问题提出如下意见。

一、加快建设社会养老服务体系的重要性和紧迫性

近年来，我市人口老龄化问题日益突出。截至2011年底，全市60岁以上老年人口150.94万人，占人口总数的15.2%，高出全国平均水平1.5个百分点，并且以每年5.5%的速度增长，预计到2015年将达到187万人以上，约占人口总数的17.3%。老龄化伴随着“未富先老”、社会保障不足、历史欠账较多、城乡区域发展不平衡、家庭养老功能弱化等诸多问题，传统的家庭养老方式已经不能满足老年人口的养老需求，提高社会养老服务水平成为保障和改善民生必须面对的重大课题。

目前，我市社会养老服务存在照护面窄、城乡差距大、区域不平衡、市区负担不均等结构性矛盾。城镇养老机构中城区占84.7%，居家养老服务中城区覆盖面达到88%，但县域城镇养老机构偏少，居家养老刚刚起步。农村敬老院设施简陋，利用率低，床位闲置三分之一。特别现有养老服务机构只能满足一部分特殊人群的养老需要，一些弱势困难群体、社会多元化养老服务需求还无法满足。

加快社会养老服务体系建设，对于顺应家庭结构变化，维护社会和谐稳定，统筹城乡发展，促进社会福利普惠化、均等化，以及扩大消费和增加就业，促进经济社会协调发展具有重要意义。各地区、各有关部门要切实提高认识，增强紧迫感和使命感，采取切实措施，打破城乡二元体制障碍，统筹配置全社会养老服务资源，让城乡所有老年人口共享多元化、个性化、普惠化、均等化社会养老服务，实现老有所养、老有所依、老有所乐。

二、社会养老服务体系建设的总体要求

（一）指导思想

以党的十八大精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕“凝神聚力谋发展、千方百计惠民生”的工作主题，立足市情实际，坚持政府主导、多方参与、统筹规划、分级负责，以持续满足人民群众日益增长的社会养老服务需求为目标，以全面提升社会养老服务体系承载能力为主线，以加强“四项建设”和加快“四项创新”为抓手，推动社会养老服务由救助补缺型向适度普惠型转变，努力促进社会养老服务均等化，加快建立与人口老龄化趋势相适应、与经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系，为实施新战略、实现新跨越提供有力支撑。

（二）基本原则

——政府主导，多方参与。发挥政府在制度、规划、筹资、服务和监督等方面的职能作用，积极完善扶持政策，着力解决发展要素和资源制约问题。开放社会养老服务市场，鼓励和支持社会力量兴办养老服务设施、参与或领办社会养老服务组织。

——统筹规划，分步实施。将养老服务体系建设纳入全市经济社会发展总体规划，统筹城乡、区域发展，推动居家、社区和机构养老等各类社会养老方式的有机衔接。在总体规划范畴内，立足本地实际，依托现有资源，因地制宜安排建设任务和实施进度。

——分级负责，各司其职。市政府制定总体规划，确定目标任务，出台政策措施。各区县（市）及乡镇政府负责制定具体行动计划，落实扶持政策，直接组织和推动社会养老服务体系建设。

——服务均等，覆盖城乡。着力推动社会养老服务资源在城乡和区域间的合理利用，实行无偿服务、低偿服务与有偿服务相结合，努力保障城乡老年人均能根据自身需求享有较高标准的社会养老服务。

——改革创新，持续发展。按照管办分离、政事分开、政社分设的原则，大力推动养老服务管理体制、运行机制和服务组织改革，进一步建立健全老年福利制度，不断增强社会养老服务事业的发展动力。

（三）总体目标

从现在起，利用5到8年时间，逐步建立起以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑，制度完善、组织健全、规模适度、设施适用、系统配套、运营良好、服务优良、监管到位，能够持续满足人民群众日益增长的养老服务需求、与全市经济社会发展水平相适应的社会养老服务体系。

——养老服务格局日臻合理。自主居家养老服务得到基本满足，利用社区为老服务设施或政府购买服务实现高质量的居家养老，老年人可根据实际需求入住不同层次和类型的服务机构养老。农村“五保”老人集中供养能力和城乡老年人居家养老服务水平显著提高。

——服务功能较为完善。自主居家养老服务和社区养老服务平台建设基本完成，8区10县（市）政府和社会力量投资建设的规模以上养老服务机构大幅度增加，个性化、多元化和面向弱势老年人群体的特殊养老服务机构实现长足发展。

——服务保障更加有力。以政府供养对象和特殊困难人群为重点的老年人福利制度进一步健全，维护社会养老服务体系生存发展的政策资金保障和养老用地机制基本形成。

——服务机制运行良好。居家养老和社区照料服务能够满足基本养老需要，养老服务分级、老年人入住和社会服务组织准入纳入专业评估范畴，各类服务的规范化程度和满意度明显提升。

——服务队伍明显壮大。为老服务专业队伍进一步健全，从业者数量大大增加，职业素养明显提升，社会养老服务人才体系基本形成。

——服务组织作用增强。社会组织积极投身社会养老服务事业，服务领域不断拓宽，服务项目不断增多，服务形式更加多样，政府主导、企业运作与社团参与的社会化为老服务机制基本形成。

三、社会养老服务体系建设的主要任务

（一）加强养老服务功能载体建设，构筑稳定的社会养老服务体系框架

1.配建居家养老服务设施。加强城乡居家养老服务站建设，加快推进居家养老服务全覆盖。推动和扶持老年人家庭无障碍设施改造，重点解决贫困高龄半失能老人家庭无障碍设施改造问题。推广应用老年人家庭网络信息服务系统，加快居家老年人家庭无障碍沟通平台建设。开发推广老年人功能性用品，辅助居家老年人克服康复、洗澡、如厕、做饭和室内活动不便等困难。

2.完善社区养老服务设施。结合社区建设，完善城市社区养老服务设施，一半以上农村社区（村）建有日间照料室。在旧区改建和新区建设中，按标准配建相应功能的养老服务设施。鼓励民间资本投资建设社区日间照料等养老服务设施。按照无障碍要求，对居住小区和老年人日常生活关系密切的公共设施进行改造。动员驻区单位开放所属公共设施，为社区内老年人提供更多的活动场所。各区县（市）要力争利用辖区资源各开办1所老年大学分校，满足老年人“老有所学”的需求。

3.改造公办养老机构服务设施。继续加强农村供养机构建设，提高农村五保供养对象的集中供养能力。按照示范引领、实习实训和辐射周边社区的定位要求，升级改造市属公办社会福利机构，完善设施设备条件，解决功能缺失等问题，全面提升服务能力和管理水平。支持各区县（市）按照老年人口比例新建1到2所具有一定规模，以养老服务为主，兼顾为残疾、孤残儿童等提供综合性服务的社会福利机构。

4.兴建社会办养老机构服务设施。扶持社会力量按照规划要求兴办养老服务设施，鼓励通过置换或转换用途等方式，将闲置的医院、企业、农村集体房屋及各类办公培训中心、活动中心、疗养院、旅馆、招待所等改造后用于养老服务。鼓励社会力量在规划和政策规定范围内开办一批特色养老服务机构，以满足不同社会人群的养老服务需求。

5.建设失能、失智爱心护养设施。本着医养结合的原则，依托现有大型养老服务机构和医疗机构，采取新建、改建、扩建等方式建设一批失能、失智老人护养院，使专业护养型床位占社会办养老床位总数的三分之一以上。支持有条件的医疗机构建立一批老年病专科和老年病房，为老年人提供保健、护理、临终关怀等服务。鼓励、支持民间机构和社会组织建设一批以长期照料、专业护理等服务项目为核心的爱心护养院。

（二）加强养老服务项目建设，满足多层次、个性化的社会养老服务需求

1.提升居家养老服务效能。以社区为单位面向社会专业服务组织外包养老服务。动员和引进3到5个社会服务组织，针对居家老年人的个性化需求，探索实行一站式服务。

2.提高社区养老服务质量。充分了解和掌握社区老年人的养老意愿，建立社区老年人动态服务档案。从社区老年人群的特点和需要出发，改进社区养老服务的内容、方式和方法，使社区养老服务资源得到有效利用。建立居家养老包保联系制度，社区养老服务工作者与空巢和独居老人以及失能、失智老人结成包保对子，将居家老年人的安全和生活保障需求纳入可控范畴。

3.完善机构养老服务功能。鼓励和支持生活照料、医疗康复、继续教育、文体活动等功能较强的社会养老服务机构利用优质资源，为周边社区老年人提供专业化、高水平的社会养老服务。

4.拓展社会养老服务空间。鼓励和支持有条件的社会养老服务机构积极探索“候鸟式养老”、“异地养老”、“以房养老”等新型养老模式，不断开拓适应老年人需求的社会养老服务空间。

5.开辟社会养老服务新途径。积极探索老年互助养老模式，通过组建大批社区（村）内小型社团组织等形式，鼓励、支持老年人之间开展互助服务。

（三）加强为老服务队伍建设，提升社会养老服务专业化水平

1.强化专业护理队伍。积极推进和实行职业资格和技术等级管理制度，加强养老护理员专业教育、在职教育和岗位技能培训，不断提升养老护理队伍的职业技能和职业道德水准。

2.培训医疗康复队伍。鼓励从事社会养老服务的医疗机构采取引进或委托专业医疗机构培训的方式，招揽医疗康复专业技术人才，组建和壮大专业医疗康复队伍。

3.组建专业社工队伍。采取招聘等方式，快速建立一支结构合理、素质优良的养老服务社工队伍，并通过职业培训获取相应层次的执业资格证书，使从事养老服务的社工占社区工作人员总数的五分之一以上。

4.壮大志愿者服务队伍。动员和倡导广大社会成员参与社会养老服务，建立不同类型的养老服务志愿者队伍，实现每10位老人至少有1名志愿者提供服务。组织开展各种形式的服务活动，逐步实现志愿者活动制度化、规范化和常态化。

（四）加强养老服务能力建设，促进社会养老服务网络化、便捷化、规范化

1.完善组织网络。建立健全区县（市）、街道（乡镇）、社区（村）三级居家养老服务管理机构和组织网络。区县（市）设立居家养老服务指导中心，街道（乡镇）设立居家养老服务中心，社区（村）设立居家养老服务站。

2.规范管理标准。认真落实民政部等颁布的《老年人社会福利机构基本规范》、《老年人建筑设计规范》（建标〔1999〕131号），严格执行《黑龙江省示范化规范化养老服务机构评定标准》（黑民福〔2011〕92号），结合我市实际制定地方性评估和服务标准，全面推动养老服务标准化。

3.搭建信息平台。建立全市养老服务管理信息系统。统筹利用社区服务信息网、热线电话、爱心门铃、健康档案、服务手册、社区呼叫系统、老年专用手机、有线电视网络、全球眼等信息化平台资源，为老年人提供方便快捷的服务，力争3年内实现居家养老呼叫服务城市全覆盖。

4.健全政策体系。在国家完善养老机构相关制度的基础上，适时出台《哈尔滨市社会养老机构管理办法》，建立养老机构政府资助金使用管理、社区养老服务项目管理、养老服务评估等办法，使养老服务体系建设有法可依、有章可循。

（五）加快养老服务制度创新，提升社会养老服务保障能力

1.巩固和发展政府供养制度。采取集中供养或分散供养方式，保障城市“三无”和农村“五保”老人的基本生活，并使保障对象供养标准在不低于当地居民平均生活水平的基础上实现适时适度增长。

2.完善高龄津贴制度。鼓励有条件的区、县（市）适当提高津贴标准。

3.完善养老服务补贴制度。在为入住社会办养老机构的城市“三无”老人和低保对象发放养老服务补贴的基础上，逐步将补贴范围扩大到城市低收入困难家庭和低收入家庭中的老年人。

4.深化政府购买服务制度。逐步扩大居家养老政府购买服务范围，各县（市）要适时启动政府购买居家养老服务工作。

5.推进养老护理补贴制度。对低保家庭中80周岁以上高龄失能老人发放养老护理补贴，以满足失能困难家庭老年人的护理需求。

6.建立意外伤害保险制度。在老人自愿的前提下，探索建立政府、养老机构、入住养老机构的老人三方出资的机构养老人员意外伤害保险制度，保障老年人合法权益，降低养老服务机构运营风险。

（六）加快养老服务机制创新，构建市场化养老服务运行机制

1.探索公建（办）民营运行机制。鼓励有条件或新建的公办养老机构实行公建（办）民营，通过公开招标选定专业化机构运营。负责运营的机构要坚持公益性，通过服务收费、慈善捐赠、政府补贴等渠道筹集运营费用，实现自身的可持续发展。

2.深化民办公助运行机制。继续鼓励和引导民间资本投资建设非营利性社会办养老服务机构，并由政府按政策发放建成补贴和运营补贴，以保护民间资本投资建设的积极性。

3.鼓励连锁经营运行机制。支持养老服务连锁管理机构发展，鼓励其通过升级改造，更好地发挥示范引领作用。规范连锁经营秩序，逐步建立起连锁管理机构和助老家庭间合理的利益连接机制，实现良性互动。

4.建立评估机制。建立资格评估、需求评估、分类评估和质量评估等养老服务评估制度，建设专（兼）职评估机构，完善评估程序，促进养老服务评估工作专业化、规范化，公平公正地分配社会养老服务资源。

5.完善养老产业发展促进机制。鼓励企业生产和经营老年产品，研发老年康复辅具、护理产品和自助设备，开发老年住宅和老年人宜居社区，发展老年旅游、教育和文化市场。鼓励中介机构参与老年产业发展，提供评估、咨询和第三方认证等服务。

（七）加快养老服务组织创新，引领各类社会组织进入社会养老服务事业

1.改进公办养老机构保障方式。鼓励有条件的公办养老机构以社会招标的形式，向资质全、信誉好的专业组织和医疗机构购买总务、后勤以及医疗康复等项服务，达到降低经营成本、提高服务质量、丰富服务内容、规避工作风险的目的。

2.发挥社区养老服务平台作用。探索通过政府购买社会服务的方式，依托现有社区服务设施平台，吸引医疗保健、日间照料、心理咨询等公益、半公益性质组织进入，拓展丰富社区养老服务内容，增强社区服务功能。

3.创新养老服务组织参与模式。以养老服务项目为导向，完善政府购买服务机制。将社会养老服务项目打包，由政府出资向社会组织购买养老服务，培育和发展一批社会养老服务组织。

（八）加快养老服务管理创新，改善社会养老服务体制环境

1.理顺管理体制。顺应社会养老服务事业发展趋势，学习借鉴先进地区经验，统筹养老服务体系建设与老龄事业发展。将市老龄办纳入市民政局序列，市老龄办的党政主要领导由市民政局负责人兼任，构建起民政统领、老龄协办、统筹协调、分工负责的工作格局。

2.明确职能定位。市政府着力完善政策体系，制定总体规划，加强业务指导，在机构建设、社区服务、居家养老等方面出台政策措施。区县（市）政府注重工作落实，制定具体实施计划，重点抓好养老服务设施建设、优惠配套政策落实工作，并将人力、财力、物力向养老服务事业倾斜，保证匹配资金及时到位，形成市和区县（市）两级政府分级负责，合力推进养老服务体系建设的良好局面。

3.实行资源共享。打破城乡、区域界限，统筹考虑农村“五保”老人和城市“三无”老人，实现县域之间、城区之间养老服务资源共享。将孤残儿童、智障人员和精神病患者从养老院和敬老院中分离出来，调整到市级专业社会福利机构护养，所需费用按现行财政体制分级负担。

4.充实基层力量。各区县（市）民政局独立设置社会福利和慈善事业促进科（股），配齐配强工作人员，实现与上级民政部门职能设置的无缝对接。

四、加快推进社会养老服务体系建设的保障措施

（一）健全组织领导

建立市社会养老服务体系建设领导小组，组长、副组长分别由市委、市政府有关领导担任，成员单位包括市民政局、发改委、财政局等有关部门，负责及时研究和解决社会养老服务体系建设中的重大问题。将社会养老服务体系建设相关内容列入惠民行动计划，纳入年度目标考核范围，并作为年度重点工作加以推进。将养老服务体系建设作为“折子工程”，量化细化职责分工，分解落实目标任务，实行市和区县（市）联动，部门协调配合，限时组织完成各项目标任务。

（二）搞好规划布局

市和区、县（市）均要编制社会养老服务体系建设总体规划及养老服务设施空间布局规划，有序推进社会养老服务体系建设，引导社会养老服务资源合理配置。各地区要围绕建设目标，立足实际谋划生成一批养老设施和养老服务项目，有效满足社会养老服务需求，确保社会养老服务体系建设扎实推进。

（三）加大要素投入

1.建立与经济社会发展水平相适应的财政投入机制。将养老服务项目支出纳入各级政府的财政预算，确定与老龄事业发展要求相适应的增长幅度。福彩公益金要重点用于支持社会养老服务体系建设。

2.建立与促进适度普惠和服务均等化相适应的政府补贴机制。提高养老服务标准，为改善城市“三无”老人、农村“五保”老人的生活条件提供资金保障。逐步扩大政府购买养老服务范围、养老服务补贴范围、养老护理补贴范围，进一步提升养老服务保障水平。鼓励支持社会力量兴办养老机构，对符合条件的养老机构给予建成和运营补贴。

3.建立与城市发展改造相适应的养老服务设施配建机制。将社会养老服务设施纳入城乡建设规划和土地利用规划，按年度安排养老服务事业用地指标。对福利性和非营利性养老服务设施，可采取行政划拨方式供地；对营利性养老服务设施，采取招拍挂出让或租赁方式供地。强化养老用地批后监管，确保养老用地不流失、不改变用途。城乡规划部门审批新建小区和老城改造项目时，要将社会养老服务设施纳入公建配套范畴，并按照《哈尔滨市居住区公益性服务设施配建标准》进行配建。

（四）制定配套政策

1.实行医疗服务政策。对老年人福利机构兴办的医疗机构，可申请成为城镇基本医疗保险定点机构。对福利机构内设符合条件的医疗机构，在确定养老保险定点医疗机构时，由医疗保险管理部门给予优先安排。对已参加基本医疗保险的福利机构收养人员，在定点福利机构所办医疗机构就医的医疗费用，按照基本医疗保险的规定支付。社区卫生服务机构要转变服务模式，为辖区内老年人建立居民健康档案，并定期为老年人提供健康管理服务。探索将老年康复医疗服务项目纳入城镇基本医疗保险和新农合支付范围。

2.实行税费减免政策。对老年福利机构自用的房产、土地，给予免征房产税、城镇土地使用税。对养老机构提供的育养服务，给予免征营业税，并减半收取其房屋产权登记费。

3.实行公用事业减价政策。对老年福利机构使用水、电、燃气、污水处理以及供暖包烧等公共产品，按民用价格标准执行；安装有线电视的初装费减半收取，日常使用执行居民收费标准；电信业务执行住宅资费标准。

4.实行贴息政策。符合条件的老年人福利机构及养老服务社会组织兴办人，可享受地方小额贷款贴息优惠政策。

5.实行人才培养政策。民政、人力资源社会保障等部门要将养老服务人员纳入职业（或就业）培训范围。实行养老机构从业人员和居家养老服务人员持证上岗。鼓励高学历社工、护理专业人才投身养老事业。

（五）加强监督检查

1.建立养老服务监测指标体系。市民政部门要按照民政部《社会养老服务发展监测指标体系》有关要求，对各区、县（市）养老体系建设进展情况进行监督并定期通报。建立我市监测指标体系，落实责任分工，明确时限进度，强化效果评估和督促检查，确保目标任务如期实现。

2.规范监督管理行为。各级民政部门要按照属地化监管的原则，建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度，强化对本地区养老服务设施的服务范围、服务质量及服务费用收支情况的日常监督和年度检查。加大依法审批、服务监管责任落实力度。民政、财政、审计部门负责监督检查资金使用情况，确保政府扶持资金用于为老服务设施的改造和老人生活质量的改善。

3.实行重大项目联合监督。养老服务重大建设项目由市社会养老服务体系建设领导小组进行管理和监督，保证新建和改造项目工程质量。民政部门要会同有关部门定期对项目实施情况进行检查和评估，及时发布项目执行情况的检查报告。

（六）强化宣传教育

宣传、文化和新闻出版等部门要通过新闻媒体开设专栏、专题、专版、专刊，加大对养老事业发展形势、政策和社会为老服务典型人物和事迹等的宣传报道力度，提高社会各界对老龄问题的认识。机关、企事业单位和社会团体要把敬老、爱老、助老教育作为干部职工思想道德建设的重要内容。教育部门要把敬老、爱老、助老教育作为中小学德育教育的重要内容。利用“老年节”、“敬老月”等重大节日活动，开展各种形式的敬老活动。树立和表彰敬老爱老先进典型，让更多的人接受和参与到为老服务之中，争当为老服务志愿者。开展各种形式的《老年人权益保障法》宣传教育活动，增强全社会保护老年人权益的法律意识。明确家庭养老责任，强化子女的养老责任和意识，强调老人在老年社会中的主体地位，推崇“自立、自助、互助”的积极养老文化。

哈尔滨市人民政府

2013年1月13日

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