嘉兴市人民政府关于进一步深化城乡新型社会救助体系建设的意见

嘉兴市人民政府关于进一步深化城乡新型社会救助体系建设的意见

嘉政发〔2006〕45号

嘉兴市人民政府关于进一步深化城乡新型社会救助体系建设的意见

各县（市、区）人民政府，市政府各部门、直属各单位：

为进一步加强城乡困难群众救助工作，切实保障我市城乡困难群众的基本生活，根据《浙江省人民政府关于进一步完善新型社会救助体系的通知》（浙政发〔2005〕65号）精神，按照“保基本、全覆盖，多层次、相协调，高效率、可操作”的工作要求，结合我市实际，现就进一步深化我市城乡新型社会救助体系建设提出如下意见，请认真贯彻执行。

一、充分认识深化城乡新型社会救助体系建设的重大意义

（一）进一步深化我市城乡新型社会救助体系建设，坚持把解决涉及人民群众切身利益问题放在突出位置，切实保障城乡困难群众的基本生活，让他们共享改革发展的成果，是构建社会主义和谐社会的需要，是全面建设小康社会，统筹城乡经济社会协调发展的需要，是建设社会主义新农村的重要内容，对于促进社会公平，维护社会稳定，建设“平安嘉兴”都具有十分重要的意义。各地、各部门要从实践“三个代表”重要思想、全面贯彻落实科学发展观、实现《嘉兴市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的高度，充分认识深化城乡新型社会救助体系建设的重要性，增强做好社会救助工作的紧迫性和使命感，切实做好救助工作。

二、深化城乡新型社会救助体系建设的指导思想、工作目标和基本原则

（二）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本，全面贯彻落实科学发展观，着眼于维护城乡困难群众的基本生活权益，进一步深化完善以充分就业为根本，最低生活保障为基础，专项救助相配套，应急救助、社会扶助为补充的综合性、多层次的新型社会救助体系，切实保障城乡困难群众的基本生活，维护社会稳定。

（三）工作目标。从今年开始，用3至5年时间，健全完善覆盖城乡、统一高效的救助体系，强化属地管理，细化职能部门责任，增强信息沟通与衔接的能力；健全城乡统筹、政府救助与民间救助相结合的制度体系和解决困难群体生活的长效机制；健全责权统一、高效透明的运行体系，不断提高社会救助的整体水平，努力做到救助工作城乡一体化、组织网络化、管理社会化和保障法制化，使城乡所有困难群众都能及时得到与我市经济社会发展相适应的有效救助，确保困难群众有饭吃、有衣穿、有房住、有学上、病有医。

（四）基本原则。一是坚持政府主导、社会参与的原则。城乡新型社会救助体系建设是政府的重要职能，各地要进一步明确责任，加强领导，加大投入，确保社会救助工作有钱办事，有人办事。各部门要加强指导和协调，确保各项救助政策落实到位。社会各界要积极支持和参与城乡社会救助体系建设，最大限度地对社会困难群众实施救助和援助。二是坚持分层分类、标准有别的原则。要根据困难群众致贫的不同程度，致困的不同情况，实施分层分类救助，制订相应的救助制度，完善政府救助、社会扶助、群众互助、覆盖城乡的救助体系。救助范围要逐渐从绝对贫困向相对贫困拓展，在政策设计上要体现“斜坡效应”，改变过去救助政策只聚焦低保群体的“高台效应”，各种政策措施要整合衔接、统筹规划、互相补充。三是坚持促进就业、保障生活的原则。就业是保障生活，走出贫困的根本途径，要加强对困难群众的各种就业培训，提供优惠和帮助，促进和帮助他们尽快就业。要改善就业环境，推进城乡统筹就业。对无就业能力和暂无职业的困难群众，要提供生活上的基本保障。四是坚持规范管理、依法救助的原则。要健全完善各种规范化管理制度，做到科学、合理、高效。救助工作要实行公开、公正、动态管理。

三、进一步健全分层分类救助制度

（五）合理划分救助层次。分层分类救助制度是在最低生活保障基础上，要针对各类社会困难群众的困难程度和救助需求，实施不同层次、不同类别的救助，以提高救助的针对性、有效性及公平度，达到全覆盖。各地、各部门要结合当地实际，研究分层分类、分级救助的具体措施，要根据家庭收入和实际困难程度，划分不同层次，区分不同类型，采取不同对策。对家庭收入在低保标准以下的困难家庭，要确保其享受最低生活保障及相应的各项帮扶优惠政策；对家庭收入在低保标准120%以内的困难家庭，应在就医、就业、就学、住房、法律等方面给予援助；对家庭收入在低保标准150%以内的困难家庭，应在医疗、法律方面给予救助和援助，真正使救助工作达到横向到边、纵向到底、工作到位、政策落实、不留死角。

（六）有效实施分类救助。要根据困难群众致贫、致困的不同情况，积极实施分类救助。对因突发性天灾人祸造成困难的家庭，要及时启动应急预案，给予临时性应急救助，安排好生活，确保有饭吃、有衣穿、有房住；对因失业造成困难的家庭，在给予必要的生活保障外，要通过提供就业技能培训、职业介绍或提供就业岗位，帮助其实现就业；对因病因残导致生活困难的家庭，要给予必要的医疗救助，符合条件的，要及时纳入最低生活保障范围；对子女就学和住房困难的家庭，要通过提供教育、住房等救助，帮助其解决家庭困难。

（七）明确各级救助责任。要完善市、县（市、区）、镇（乡、街道）、村（社区）四级救助网络，明确各项救助的责任主体，合理区分各级负担的比例，真正形成分层、分类、分级救助的网状结构体系，达到多层次、全覆盖。

四、进一步完善城乡新型社会救助体系建设运行机制

（八）不断完善最低生活保障动态管理机制。财政、民政部门要探索建立健全最低生活保障标准与城镇职工最低工资标准联动机制与经济发展、物价上涨水平相适应的正常增长机制。原则上，城镇居民最低生活保障标准按不低于城镇职工最低工资标准的40%确定；农村居民最低生活保障标准按不低于城镇居民最低生活保障标准的60%确定。要强化动态管理，提高低保申请、审核、审批、公示等工作的规范化水平，达到公开透明。凡符合最低生活保障条件的，都要及时给予救助，确保应保尽保。要合理设定人均救助最低标准，按差额发放的保障金不少于月人均30元，确保应补尽补。要建立低保家庭收入核查机制，依靠基层救助平台，加强部门间协调，对家庭收入发生变化的，要按程序及时增发或减发保障金，对家庭人均收入高于最低生活保障标准的救助对象，要按规定办理退保手续，确保应退尽退；要完善落实对低保家庭的各项帮扶优惠措施，对存在单项性困难的家庭（如子女就学，医疗等），要将其纳入专项救助，确保应助尽助，分类施保。对重点对象要重点照顾，在救助标准上，对“三老”人员（即老党员、老交通员、老游击队员）以及生活不能自理的重度残疾人要全额补助。与此同时，要健全物价上涨动态补贴制度，按嘉政发〔2005〕4号文件精神，在物价上涨较快的年份，对特困家庭（指持有有效期内《最低生活保障证》、《特困职工优惠证》、《特困残疾人优惠证》的家庭）按规定实行一次性基本生活物价补贴。

（九）不断完善农村五保和城镇“三无”对象集中供养长效管理机制。要认真贯彻《农村五保工作条例》（国务院令第456号），全面总结农村五保和城镇“三无”对象集中供养工作经验，巩固工作成果，进一步加强敬老院建设，积极探索和完善长效管理机制。全市农村五保和城镇“三无”对象集中供养率要巩固在95%以上，对生活不能自理的农村五保和城镇“三无”对象集中供养率要达到100%。要认真落实供养经费，供养经费全部纳入财政预算，建立长效供养机制，明确供养标准，供养对象全部纳入最低生活保障范围，供养标准按不低于城镇最低生活保障标准。要多渠道解决供养对象的医疗问题，在全员参加城乡居民合作医疗保险的基础上，将其纳入大病医疗救助范围进行救助；同时，要对门诊医疗加强管理，管好、用好医疗费。要不断完善敬老院设施建设，改善院内文化、娱乐、健身等设施条件，有条件的敬老院可适当安排生产生活用地。要努力营造集中供养对象“自我管理、自我服务”的氛围，让尚有一定劳动能力和劳动愿望的人员从事力所能及的生产劳动，给予必要的报酬，改善其生活。要加强和规范敬老院管理，加强队伍建设，选配好院长。敬老院院长由乡镇人民政府（街道办事处）征得县级民政部门同意后任免，工作人员的配备应与在院供养对象人数挂钩，原则上按1：10左右的比例配备，逐步达到年轻化、知识化、专业化的要求；要抓好敬老院工作人员的培训，建立培训机制，提高其服务能力和服务水平；要建立各项管理制度，使敬老院管理规范化。要注重敬老院资源的合理利用，不断拓展其服务领域，在满足集中供养要求的前提下，向其他老年人开放，开展低收费寄养工作，逐步实现以院养院，使其成为农村养老的重要场所和福利服务中心；要积极探索敬老院的服务方式，可以长托、短托，也可以上门为居家养老提供服务。为有利于敬老院等集中供养机构的运行，新办和尚未取得法人资格的敬老院要在2至3年内统一登记为民办非企业单位，其产权和原管理人员的身份不变。要高度重视和做好孤儿的救助工作，大力开展“关爱孤儿行动”，为孤儿提供全面救助。要继续做好城市生活无着流浪乞讨儿童的保护，有条件的县（市）要建立“未成年人流浪乞讨人员教育保护中心”。

（十）不断完善城乡居民合作医疗保险制度和医疗救助机制。各地要着力于解决群众特别是困难群众“看得起病、看得上病、加强预防少生病”的问题，全面推进城乡居民合作医疗保险制度和医疗救助制度，逐步建立健全以城乡居民合作医疗保险为基础，以政府大病医疗救助为基本，以爱心、慈善救助和优惠帮扶为补充的医疗救助体系。要提高城乡居民合作医疗保险参保率，加强城乡卫生服务机构和设施建设，做到“小病在社区、大病进医院”。要切实抓好政府医疗救助制度的落实，搞好与城镇职工基本医疗保险和城乡居民合作医疗保险的衔接。有条件的县（市、区），在城镇职工医疗保险和城乡居民合作医疗保险报销后，可实行即时救助。针对低保边缘困难群众抗患病风险能力弱的问题，按照分层分类救助的要求，将患病后确需要救助的困难群众纳入救助范围。采取慈善助医卡等形式，解决好特困户日常看病和起报线以下部分的医疗支出问题。各公立医疗机构均要按有关规定落实各项优惠政策。要建立医疗救助资金增长机制，规范医疗救助资金管理，“十一五”末一般不低于人均6元。

（十一）不断完善被征地农民基本生活保障机制。要加强被征地农民基本生活保障与就业、社会保险政策的衔接，在做好应保尽保，即征即保的基础上，对劳动年龄段的被征地农民，比照城镇下岗失业人员，在公益性就业培训机构和职业介绍机构，免费提供就业培训和职业介绍，就业困难人员优先安排政府提供的就业岗位。被征地农民在企业就业参保后，劳动保障部门要及时衔接好其基本生活保障与养老保险的关系。

五、进一步加大对困难群众各项帮扶和援助的力度

（十二）加大对经济困难家庭子女就学救助力度。要进一步落实对义务教育阶段贫困家庭子女课本、作业本等费的减免政策，继续实施“农村中小学家庭困难学生资助扩面工程”。要按照《嘉兴市人民政府办公室转发市教育局市财政局关于市农村中小学“四项工程”实施办法的通知》（嘉政办发〔2005〕105号）规定，对低保家庭子女、福利机构监护的未成年人、革命烈士子女、五保供养的未成年人以及残疾学生，免收义务教育阶段的课本费、作业本费、住宿费、借读费和高中阶段的学费、代管费、住宿费；要抓好分类救助，对因受灾、疾病等原因造成家庭经济困难的学生，可根据其家庭困难情况，缓缴、减缴、免缴有关费用。要抓好教育券、助学券的落实。教育、民政、慈善总会要继续完善困难家庭子女接受中小学、中等职业教育和高等学校教育的救助政策，扶助困难家庭子女完成学业。要落实国家助学贷款和生源地财政贴息政策。要逐步探索民工子弟就学的救助政策。

（十三）多渠道解决城乡困难群众的住房问题。各地要加快建立以住房公积金、经济适用房、廉租房和租金补贴为主要内容的住房供应和保障体系，并根据《浙江省城镇廉租房保障办法》的要求，完善廉租房管理实施办法，扩大救助覆盖面，将城镇人均住房面积在12平方米以下的困难家庭全部纳入救助范围；要继续实施农村困难家庭危旧房改造工程，按照“五个一点”的筹资办法，建立长效工作机制，全市近三年每年改造不少于500户，以后做到出现一户改造一户，基本解决农村困难家庭住房问题。

（十四）积极实施就业援助。要支持和鼓励困难群众就业，优先落实各项帮扶政策。劳动保障部门要减免相关费用为困难群众提供就业培训和职业介绍，帮助他们尽早实现就业再就业。民政部门、残联要积极帮助残疾人尤其是贫困残疾人就业，对以吸收残疾人为主的福利企业，继续给予政策上的扶持。要高度重视高校困难毕业生救助工作，积极为他们就业创造条件。社区聘用工作人员时，同等条件下应优先录用高校困难毕业生。

（十五）积极开展法律援助工作。要进一步加强法律援助机构网络建设、队伍建设和基础设施建设，扩大法律援助覆盖面，创新服务途径和方式，不断提高法律援助效率和服务质量，确保符合法律援助条件的困难群众都能获得必要的法律援助。司法行政机关要认真贯彻执行《法律援助条例》和《浙江省法律援助条例》，加强监督法律援助工作，规范法律援助操作程序，确保法律援助工作有效运行。法律援助机构应当根据民政、工会、残联等部门（单位）颁发的有关救助证件，及时为符合法律援助条件的申请人提供优质高效的法律援助；相关部门要加强配合和衔接，减免法律援助机构在办理案件过程中的相关费用，共同降低法律援助成本。要积极鼓励事业单位、社会团体等组织和法律工作者为困难群众提供法律援助，维护困难群众的合法权益。

（十六）不断完善以备灾、紧急援助、生活救助、灾后恢复重建和社会捐助为重点的灾民救助制度。要加强灾害突发公共事件救助的应急机制，修订完善应急预案和生活保障方案，进行必要的演练，加强培训，熟悉方案和规程，提高应急能力。要建立灾情信息管理、灾民救助卡管理制度，制定灾民救助工作预案，实施灾民受损情况评估机制，完善灾害救助操作规程。有条件的要启动避灾工作设施建设。两年内每个乡镇（街道）都要设立2至3个应急避险场所，进一步提高突发公共事件应急救助能力，确保灾民得到及时有效安置，保障其衣、食、住、医等基本生活需要。要强化灾害分级管理和救灾款分级负担制度，落实救灾工作责任，确保灾民基本生活。要做好灾害救助的基础性工作，建立档案，加强报灾信息建设，搞好物资储备。要做好防灾减灾的宣传教育工作，提高社区防灾、减灾、救灾水平。

六、进一步发展慈善事业，培育社会公益组织，开展社会互助和社会服务工作

（十七）大力发展慈善事业。要广泛开展各种类型的慈善捐赠活动，落实各项税收减免政策，支持鼓励企业和公民参与慈善活动，坚持一年一度的“慈善一日捐”活动，进一步做好公众慈善事业的各项工作，不断增强我市慈善事业的实力和后劲。各级慈善机构要充分发挥在组织开展慈善活动和扶贫、救灾、济困等方面的积极作用。继续抓好“慈善超市”建设。“十一五”期间，县级政府所在地的社区要推广建立“慈善超市”，并逐步由城市社区向农村社区伸延，可在敬老院等公益事业单位开设“窗口”，为热心于慈善事业的群众和困难群众提供交流平台。要探索“慈善超市”管理模式，提高服务水平，切实发挥奉献爱心、救助帮扶的平台作用，提高慈善救助效果。

（十八）发展壮大志愿者组织。要建立健全志愿者服务机制，创新和丰富志愿服务方式和内容，动员支持各级工、青、妇等团体组织开展群众互助活动，为社会困难群众提供服务。相关公共服务部门、单位的服务项目，要落实对困难群众的服务政策，减免相关费用，真正形成政府主导、社会参与、共建和谐社会的良好氛围。

（十九）倡导民间帮扶。救助困难群众是各级政府的责任，也是全社会的共同责任。必须动员全社会广泛参与，形成政府救助与社会帮扶互联，政府资源与社会资源互补，行政力量与社会力量互动的格局，每年做到“捐赠一批、救助一批、结对一批、慰问一批”。

七、进一步加强城乡新型社会救助体系建设的领导

（二十）健全组织，完善工作机制。深化完善城乡新型社会救助体系建设，是政府履行社会管理和公共服务的重要职能。要加强对社会救助工作的领导，实行各级政府责任制，建立市、县（市、区）、乡（镇、街道）、村（社区）四级社会救助工作协调机制。各地要健全社会困难群众救助工作领导小组。各级社会救助工作领导小组及其办公室要切实发挥统筹协调、整合资源、平衡政策、督促检查的作用，整体推进社会救助各项政策措施的落实，各成员单位要按照各自职能分工负责做好社会救助工作，不断研究新情况，解决新问题。

（二十一）强化资金保障，完善多渠道筹集机制。各地要按照公共财政的要求，将社会救助经费列入当年财政预算，保证各项社会救助资金的落实。同时，要分级建立临时救助资金，用于突发性事件和困难家庭的应急救助。要健全社会监督机制，确保救助资金使用合法、安全。

（二十二）加强基层救助平台和队伍建设，完善社会救助网络。要加强基层劳动保障和社会救助综合管理服务机构的建设，各地在基层机构、职能调整中，要充实和加强社会保险、社会救助和公共服务等方面的力量，做到机构、人员、经费、场地、制度和工作六到位。在乡镇（街道）机构基本落实后，要重点抓好村和社区社会事务站（社会救助服务机构）建设，明确专（兼）职救助工作事务员。要切实健全社会救助服务网络，探索构建和充分利用社会救助信息平台，实现网上申请、审批、查询、统计等功能，使所有救助对象的基本情况和帮扶情况一目了然，实现统一协调、有序操作、信息互通的目标。要运用现代化信息网络技术，不断提高服务管理能力和水平，努力达到“一口受理”、“一口发放”、“一口统计”，更好地方便群众，提高救助工作的准确性和及时性。

嘉兴市人民政府

二○○六年五月十二日

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