关于印发2015年落实草原生态保护补助奖励机制政策实施方案的通知

关于印发2015年落实草原生态保护补助奖励机制政策实施方案的通知

关于印发2015年落实草原生态保护补助奖励机制政策实施方案的通知

各县人民政府，州政府有关部门：

《海南州2015年落实草原生态保护补助奖励机制政策实施方案》已经州政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真组织实施。

2015年5月6日

海南州2015年

落实草原生态保护补助奖励机制政策

实施方案

项目名称

2015年落实草原生态保护补助奖励机制政策

项目主管单位

青海省农牧厅、财政厅

项目建设单位

海南州人民政府

项目申报单位

海南州农牧局

项目申报时间

2015年1月

目录

第一章概述…-1-

第一节方案概要…-1-

第二节2011-2014年补奖机制政策落实情况…-1-

第三节编制依据…-9-

第二章区域概况…-10-

第一节自然地理…-10-

第二节社会经济…-10-

第三节草地生态保护与建设…-11-

第三章指导思想、基本原则和目标任务…-13-

第一节指导思想…-13-

第二节基本原则…-14-

第三节目标任务…-15-

第四章补奖方案…-16-

第一节禁牧补助…-16-

第二节草畜平衡奖励…-18-

第三节牧草良种补贴…-19-

第四节畜牧良种补贴…-20-

第五节生产资料综合补贴…-21-

第六节绩效考核…-22-

第七节禁牧草畜平衡制度落实及成效巩固…-24-

第八节草原生态管护员管理及考核…-26-

第五章补奖资金安排和兑现…-29-

第一节资金安排…-29-

第二节分项资金概算…-29-

第三节资金兑现…-31-

第六章工作进度安排…-33-

第七章保障措施…-33-

第一节组织保障…-33-

第二节技术保障…-35-

第三节政策保障…-36-

附表1：海南州2015年草原生态保护补助奖励机制政策任务分解表…39

附表2：海南州2015年草原生态保护补助奖励机制政策资金安排表…40

第一章概述

第一节方案概要

（一）名称：2015年落实草原生态保护补助奖励机制政策

（二）主管单位：青海省农牧厅、省财政厅。

（三）实施单位：海南州人民政府

（四）实施地点：海南州共和、贵德、贵南、同德、兴海县。

（五）实施规模和主要内容：2015年海南州实施草原生态保护补助奖励机制政策可利用草场总面积为5092万亩（其中包括各县国有牧场可利用草场面积126.04万亩），补助奖励资金34333万元（不含畜牧良种补贴），涉及35420户、17.3万农牧民。将对全州2778万亩中度以上退化天然草原实施禁牧补助；对禁牧区域以外的2314万亩可利用草原实施草畜平衡奖励；对42.04万亩人工种草实施牧草良种补贴；对35420户牧户实行生产资料综合补贴。

（六）补奖资金与兑现：2015年补助奖励资金34280万元（不含牲畜良种补贴），其中：禁牧补助资金27780万元，草畜平衡奖励资金3471万元，牧草良种补贴资金1258万元，牧民生产资料综合补贴资金1771万元。补贴资金全部由中央财政安排。

（七）实施年限：一年，即2015年。

第二节2011-2014年补奖机制政策落实情况

自2011年启动实施草原生态保护补助奖励机制工作以来，在州委、州政府的正确领导和省农牧厅的大力支持以及各级政府和有关部门的共同努力下，海南州克服了工作量大、涉及面广、环节繁琐等困难，全面掌握政策界定，强化宣传引导，狠抓基础工作，妥善化解矛盾，使各项工作进展顺利，圆满完成了补奖机制前期及年度各项任务。全州5县均顺利完成完善草原承包和基本草原划定工作，共划定基本草原5092万亩，完善草原承包5092万亩；目前，共和、兴海两县已完成牧户承包草原地块上图工作，贵南、同德县已完成牧户承包草原地块上图50%工作量，贵德县因历史遗留原因，正在开展草场完善承包工作，牧户承包草原地块上图工作尚未全面开展；落实禁牧区2778万亩、草畜平衡面积2314万亩；累计核减超载牲畜154万羊单位（已按照分3年完成的计划，完成全部减畜任务），全州天然草场基本实现草畜平衡。落实牧草良种补贴121.7万亩，聘用草场管护员1020名，设立草原保护标识牌44个；发放到户补助资金13.6亿元，落实绩效考核奖励资金1129万元。同时，各县加大禁牧和草畜平衡草场管护力度，强化管护人员责任，探索建立了联防巡查、绩效考核、责任追查等制度，不断巩固了草原奖补成果。目前，全州落实草原生态保护补助奖励机制政策工作已从完善基础阶段转入成效巩固阶段，各地正在积极探索实践新形势下有效加强草原生态保护监督管理的新模式和新机制，切实巩固补奖机制政策成效，共同推进生态保护建设与农牧区经济发展的双赢工作。

（一）加强组织领导，明确任务分工。各级党委、政府高度重视，切实加强草原补奖工作的组织领导，将补奖工作纳入重要议事日程，采取自上而下的分级负责制，工作重心下沉前移，形成了各级主管领导负总责，财政、农牧主要抓，成员单位协助抓的责任体系，确保了组织领导、责任落实、管理措施、宣传发动“四到位”，形成了推动工作的合力，为顺利实施补奖机制政策提供了坚强的组织保障。同时，各地进一步加强了对禁牧和草畜平衡工作的组织指导，不断完善草畜平衡管理制度和办法，建立健全了统一组织领导、统一协调指挥、统一推进实施、统一监督管理、统一考核评价的禁牧管护和草畜平衡核查机制，确保了政策平稳运行、落实到位。

（二）加强制度建设，狠抓责任落实。明确了各级政府主要领导为落实补奖机制政策第一责任人，实施严格的考核制度，并将补奖机制的落实作为政府政绩考核的一项重要内容，实行年度考核。明确了禁牧减畜核查监管工作主要由县乡两级政府负责执行，由县人民政府发布本行政区域内的《草原禁牧令》，建立目标责任制，逐级签订禁牧减畜目标责任书，落实禁牧减畜责任。各县草原补奖机制领导小组负责制定完善了禁牧措施和监督检查办法，明确了乡镇政府和村民委员会是禁牧减畜工作的责任主体，全面负责落实行政区域内的草原禁牧工作。各地禁牧减畜任务由各县农牧部门测算认定，禁牧减畜任务完成后，经县、乡两级政府审核并在乡、村两级公示，广泛接受群众监督。各村社把禁牧减畜工作纳入村规民约，强化生态畜牧业专业合作社和牧户对减畜工作的相互监督，结合春秋季节牲畜注射防疫疫苗工作清点牲畜数量，严格实行“减畜卡”登记制度，建立草原禁牧、休牧制度和草畜平衡制度，逐步构建禁牧减畜工作的长效机制。

（三）加强服务指导，完善技术支撑。州县相关职能部门从实际职能出发，组成了草原监理监测、草原技术推广以及草原项目建设三个专门分工团队，明确了工作职责。草原监理监测团队由州县草原监理部门牵头，负责对实行禁牧和草畜平衡的草原进行监督管理，并对草畜平衡草原进行动态监测，及时发布监测信息，为开展草畜平衡提供科学依据；草原技术推广团队由州县草原工作站牵头，负责对辖区实施的人工种草作业进行技术指导和服务；项目管理团队由州县农牧部门牵头，主要负责辖区草原生态保护与建设整个工程的项目库建设、方案编制、申请报批、档案管理等工作。各个团队承担相应的培训任务，不定期组织举办基层管理人员及技术人员的培训，使他们能够尽可能熟练掌握相关知识及技术，为更好的开展工作奠定基础。

（四）加强依法治草，健全管护体系。州县农牧部门认真贯彻执行《草原法》等有关法律法规，逐步把草原的保护、建设、禁牧减畜和合理利用纳入法制化管理的轨道。进一步提高广大农牧民群众的法制意识和草原执法队伍的执法水平，强化草原监理等部门的职能，在理顺和健全机制、加强队伍方面下功夫，探索转换机制、加快改革的新路子。州县草原部门认真开展辖区内草原禁牧工作的监督检查，进一步加强了草原管护员队伍的管理，科学设置草原管护员岗位，严格选聘，加强培训，切实把好草原管护员的“入口关”，实行分区包干，责任到人，采取巡查与抽查相结合的办法，建立了责任追究制，明确草原管护员职责，不断提高草原管护员履职能力，充分发挥草原管护员的作用。坚持“建设与保护并重”以及“谁承包，谁管护、谁受益”的原则，建立了草原保护与利用依法治管理制度，依法处罚草原违法行为，保证了禁牧区“退得下、禁得了、稳得住、不反弹”，使草原的生态功能和经济功能明显改善。

（五）加强政策衔接，培育后续产业。各县紧紧围绕生态畜牧业国家可持续发展实验区总体规划，着眼长远，及早谋划，积极探索草原生态补奖机制、生态畜牧业建设、游牧民定居工程和饲草料产业发展“四位一体”的畜牧业转型升级路子，促进传统畜牧业向集约化管理、专业化生产、产业化经营、市场化营销和现代科技服务的现代生产方式转变。各县在扎实推进草原生态补奖机制的同时，把补奖政策与生态畜牧业建设有机结合，与游牧民定居工程、三江源生态保护建设、青海湖流域生态环境治理等重点生态保护建设工程衔接起来，统筹安排。围绕现代农牧业科技示范园区和养殖基地建设，加大草地鼠虫害及毒杂草防治、草地围栏、牲畜暖棚、人工饲草地、牲畜良种工程等项目建设投入，大力培育农牧民专业合作社等新型经营主体，有效推进土地草场流转、牧繁农育、减畜转人、转产转业等畜牧业经营方式转型，切实减轻传统畜牧业生产方式对草原资源的依赖和对草原生态的压力，在改善草原生态环境，巩固补奖机制政策效果的同时，不断拓宽农牧民增收渠道，提高非农收入比重。截至目前，全州土地和草场流转27.48万亩、532.15万亩；组建生态畜牧业专业合作社223个，申报创建省级示范社23个、大学生领办专业合作社22个、高效养殖技术示范合作社17个、能繁母畜补贴项目示范合作社23个；建立优质饲草料生产基地50万亩，年产优质草种3000吨，收制青干草62330吨、青贮料2080吨。依托草产业快速发展，全州建成规模养殖场234家，年出栏近60万头只，实现收入3亿元。

（六）加强分类指导，力推草畜联动。州县农牧部门精心研究“禁牧不禁养，减畜不减收”这一重大课题，以农牧民专业合作社、规模化养殖基地等为载体，积极组织农牧民推广先进实用的种草养畜、高效养殖技术，调整优化畜群结构，引导牧民加大羔羊、犊牛和淘汰畜育肥出栏，推动草原畜牧业规模化生产、集约化经营，为实现禁牧减畜奠定了基础，创新探索出了一些禁牧减畜的好做法与经验。在牧区重度退化的夏季草场禁牧区，结合三江源生态保护和建设工程、退牧还草工程，推行集中连片“全禁牧”减畜措施；在牧区夏秋草场等草畜平衡区，结合生态畜牧业建设，大力发展饲草料种植和规模养殖场建设，积极推行草地放牧与舍饲圈养，采取调整季节草场放牧时间、开展舍饲圈养和优化畜种畜群结构等方式，推进减畜任务落实，同时采取划区轮牧、合理组群、提高适龄母畜比例等措施，实现草畜平衡；在半农半牧区和农区，积极实施“牧繁农育、牧减农补”，大力开展草畜联动，鼓励和引导规模养殖场或养殖户开展集中育肥，增加牲畜饲养量，即落实了禁牧区减畜，又保障了畜产品供给，提高了草原畜牧业发展能力，确保了牧民收入的持续增长，实现了双赢。

（七）加强绩效评估，落实奖惩机制。各县把草原补奖政策的落实、禁牧减畜的效果量化到乡村干部年度绩效考核范围，建立激励约束机制，严格兑现奖惩。全面实行补奖资金、村级草原管护员工资、年度绩效考核奖励资金、草原保护与建设基本项目资金与绩效考核结果挂钩制度，对没有认真落实草原禁牧措施的乡镇、村社，按照相关规定停发禁牧补助资金，并进行通报和问责；对草原管护责任落实不到位、措施不力，造成禁牧制度未落实，甚至造成草原建设项目设施遭到破坏的，酌情停发、扣发所在地村级草原管护员的工资；对工作突出、成绩显著的地区给予年度绩效考核奖励。采取草原补奖机制与牲畜棚圈、草场围栏、人工饲草料基地、草原鼠虫害防治等省级支农资金项目捆绑的办法，对禁牧减畜工作完成较好的地区，给予项目倾斜支持。州政府每年安排财政支农资金2000万元，并要求各县每年安排财政支农资金1000万元，主要用于扶持政策贯彻落实到位、禁牧减畜制度执行效果好的地区发展后续产业，既强化了相关部门的绩效观念，又提高了政策落实效益和相关配套项目资金安排的合理性。

（八）加强政策宣传，营造良好氛围。各县积极开展补奖政策宣传，严把正确的舆论导向，有针对性地加大补奖政策禁牧减畜制度的宣传力度，充分利用电视、广播、报纸、展板、宣传车、培训班、现场会等宣传载体，开展形式多样、生动活泼、贴近实际的宣传教育活动，全方位、多角度地宣传补奖政策尤其是禁牧减畜工作的各项内容和要求，进一步提高了广大干部群众的认识，自觉把思想统一到中央、省、州对补奖政策落实的安排部署上来，调动起了社会各方面的积极性。全州各禁牧区设立永久性草原保护标识牌44个，各类宣传牌、宣传栏30余个，营造了强大的社会舆论氛围，确保了补奖政策和草原禁牧减畜制度家喻户晓、人人皆知。同时，各地鼓励广大农牧民对违反草原禁牧制度的行为进行相互监督、举报，努力营造落实补奖政策的良好环境。

经过四年努力，全州生态保护补助奖励机制政策落实总体顺利，但仍存在一些困难和问题，表现在：一是禁牧和草畜平衡制度落实难。从总体来看，大部分地区对禁牧和草畜平衡工作目标任务都很明确，也采取了一些措施和办法，但是工作力度不大、手段不强，部分地区群众仍然存在侥幸心理，禁牧和草畜平衡工作亟待加强。此外，由于近年来，海南州主要在冬春草原实施了以围栏、棚圈及补播改良等基础设施建设为主要内容的重大生态保护建设工程，而对实施禁牧封育的夏秋草原，未实施围栏及其他基础设施建设，很难对夏秋草原实施有效保护。二是监管工作难度大。由于各县普遍存在草原专业人员少、技术力量严重不足、草原监理体系不健全等问题，同时还由于村级管护员队伍不健全，难以对禁牧和草畜平衡区放牧牲畜进行核查监管，核减超载牲畜和监管工作难度较大。三是缺乏有效的后续产业扶持政策。海南州牧区产业单一，牧民收入主要来源于畜牧业生产，实施禁牧后，必然涉及禁牧区的牧民搬迁、安置和转产转业等一系列问题，依靠畜牧业增收将会变缓，发展二、三产业，拓宽增收渠道将成为牧民增加收入的主要措施。但是由于缺乏有效的产业扶持政策，后续产业发展滞后，牧民转产转业难度较大。

针对工作中存在的突出问题和不足，州委、州政府要求全州各级农牧和相关部门切实引起高度重视，进一步增强使命感、紧迫感和责任感，不断强化薄弱环节，积极探索建立禁牧和草畜平衡工作长效机制，完善州县乡村四级草原监管体系，加大草原执法监管力度，把政策落实、禁牧效果量化到干部年度绩效考核范围，建立激励约束机制，严格兑现奖惩；把禁牧和草畜平衡工作纳入村规民约，强化生态畜牧业专业合作社和牧户对禁牧和草畜平衡工作的监督，逐步构建禁牧工作的长效机制。加强资金管理，严格按照补奖资金管理暂行办法，规范补奖资金使用和管理，设立资金专账，实行分项核算，确保专款专用。加大草原生态保护工程建设力度，把补奖政策与生态畜牧业建设、游牧民定居工程及退牧还草等重点生态保护建设工程有机结合，统筹安排资金投入，改善基础设施，大力发展设施畜牧业，巩固补奖机制政策效果。加大后续产业扶持力度，制定符合当地实际的后续产业发展思路，围绕现代农牧业示范园区和养殖基地建设，有效推进草场流转、牧繁农育、禁牧转人、转产转业等生态畜牧业经营方式转型，切实减轻传统畜牧业生产方式对草原资源的依赖和对草原生态的压力，不断拓宽农牧民增收渠道，提高非农收入比重。

第三节编制依据

1．农业部、财政部《关于2011年草原生态保护补助奖励机制政策实施指导意见》（农财发〔2011〕85号）；

2．青海省人民政府办公厅《青海省草原生态保护补助奖励机制实施意见（试行）》（青政办〔2011〕229号）；

3．青海省农牧厅、财政厅《2015年青海省草原生态保护补助奖励机制牧草良种补贴实施方案》；

4．青海省财政厅《关于下达2015年青海省草原生态保护补助奖励资金的通知》（青财农字〔2015〕373号）；

5．青海省财政厅《关于下达2015年财政支农专项资金切块试点县建设目标任务的通知》（青财农〔2015〕105号）；

6．《青海省天然草地合理载畜量计算标准》（青草补办〔2011〕15号）；

7．《青海省禁牧与草畜平衡管理暂行办法》（青农草〔2012〕19号）；

8．《青海省草原生态管护员管理暂行办法》（青政办〔2012〕247号）；

9．《青海省草原生态保护补助奖励机制资金管理暂行办法》（青财农字〔2012〕284号）；

10．《青海省草原生态保护补助奖励机制牧草良种补贴管理暂行办法》（青农草〔2011〕20号）；

11．《青海省草原生态保护补助奖励机制绩效考核奖励暂行办法》。

第二章区域概况

第一节自然地理

海南藏族自治州位于青海省东部，地理坐标为东经98°55′─105°50′，北纬34°38′─37°10′，东西宽260公里，南北长270公里，面积4.45万平方公里，占青海省总面积的6.18％。全州地势除青海南山外，呈西南向东北降低的趋势，平均海拔3000米以上。黄河从同德县南部入境，横贯中南部5县20个乡镇，流长411.3公里，有支流101条；以青海湖为主的6个内陆水系有支流40余条。海南州气候属典型的高原大陆性气候，其特征是大气稀薄，干旱少雨，光照时间长，太阳辐射强，气候温凉寒冷，气温年较差小、日较差大。全年平均气温在-4.6—7.2°C之间，以温凉寒冷气候为主。年降水量250—450毫米，年蒸发量1239.9—1704毫米，平均相对湿度48—51%，无霜期44—145天，年日照时数2600—3300小时。

第二节社会经济

海南州共辖5个县、36个乡镇424个行政村（纯牧业村177个），1336个农牧业生产合作社、27个社区居民委员会。有藏、汉、回、土、蒙等22个民族。共有农牧户7.47万户，农牧业人口31.6万（纯牧户3.54万户17.3万人），占全省农牧业人口的10%。海南州产业结构以牧为主，农牧结合，共有天然草场5411.7万亩，其中可利用草场5092万亩，占全省的12.1%；共有耕地面积140万亩，其中水浇地40.85万亩，主要粮食作物有小麦、青稞、蚕豆、豌豆、马铃薯，经济作物主要有油菜、蔬菜等。2014年末全州各类草牲畜存栏472.98万头只（其中羊406.16万只、牛63.54万头），约占全省的25%，位居全省第一，是全省最大的草原畜牧业生产基地，主要畜种有绵羊、山羊、牦牛、黄牛、马等，母畜比例56.17%，总增率、出栏率、商品率分别为44.69%、47.55%、40.87%；肉类总产5.85万吨,奶类总产量4.78万吨，粮食总产13.9万吨，油料总产3.23万吨。2014年，全州完成农林牧渔业增加值31.12亿元，其中畜牧业增加值21.7亿元。农牧民人均纯收入8050.35元。

第三节草地生态保护与建设

海南州拥有天然草原面积5411.7万亩（可利用面积5092万亩），共有高寒草原类、高寒草甸类、温性荒漠草原类、温性荒漠类、低平地草甸类、温性草原类6个草原类型。现有人工种草面积125.44万亩，其中多年生牧草保留面积104.44万亩，一年生牧草种植面积21.0万亩，主要分布在各县的牧区、半农半牧区和国有牧场。多年生牧草以无芒雀麦、老芒麦、披碱草等为主，平均亩产青干草200公斤左右；一年生牧草以燕麦为主，平均亩产青干草500公斤左右。全州设立草原监理机构6个（州本级1个、县级5个），从事草原执法工作人员67名。除贵南、兴海草原监理站单设并参照公务员管理外，州本级、共和、贵德、同德的草原监理站和草原站合署办公。全州草原监理站和草原站实有人员101名，其中专业技术人员62名（副高级职称13名，中级职称31名，初级18名），专业人员比例为61%；非专业技术人员39名。

州委、州政府始终把加强生态保护和建设工作作为改善地区生态环境，促进经济社会可持续发展的重要抓手，累计完成投资4380万元，实施三江源一期工程黑土滩型退化草地治理43.79万亩；完成投资4.15亿元，实施退牧还草工程天然草场围栏禁牧993万亩；完成投资4652.8万元，实施草原鼠虫草害防治1589.1万亩；完成投资4198万元，实施了三江源二期工程2014年草原有害生物防治项目，完成地面鼠防治546.3万亩、地下鼠防治293.1万亩；完成投资5149万元，实施青海湖流域黑土滩治理0.66万公顷、沙化治理2.67万公顷、毒杂草防治4万公顷、鼠害防治31.55万公顷、虫害防治1.34万公顷；落实草原产草量监测经费60万元；完成投资624万元，在贵南、同德县分别建成防灾抗灾体系饲草料贮备站1处；累计落实草原管护员工资报酬3430万元；完成投资4.09亿元，建成畜棚33457座、贮草棚1912座，多年生人工饲草基地22.75万亩、一年生人工饲草基地21.1万亩。得益于原生态保护补助奖励政策的全面落实，并通过各类草原保护与建设项目的实施，海南州天然草原产草量逐年增加，天然草地产草量由建设前的平均160公斤/亩，提高到平均230公斤/亩，盖度至少提高30%，年增产鲜草140万吨，可满足至少90万羊单位牲畜采食。全州草地生态恶化趋势总体得到初步遏制，局部地区生态环境明显改善，有力地促进了经济社会与人口资源环境的协调发展，为建设富裕文明和谐新海南打下了坚实的基础。

在此基础上，海南州按照生态畜牧业发展的内在要求，发挥好政策的综合效应、联动效应、叠加效应，抓住生产基地建设这个关键，以饲草料种植为重点，积极探索发展牧场主导型和科技园区引导型的“种草养畜”产业化开发模式，在企业和基地引领辐射下，全州已建立优质饲草料生产基地50万亩，年产优质草种3000吨，收制青干草62330吨、青贮料2080吨；建成了青海最为先进的草颗粒、草块加工生产线，年产草颗粒4240吨、优质牧草20万吨。依托草产业，大力发展舍饲畜牧业，全州累计建成规模养殖场234个，其中省级认定的标准化规模养殖场101个，年出栏牲畜近87万头只，实现收入3.8亿元。建立有机养殖示范基地3个，年产有机（绿色）畜产品1000吨以上。一系列草原生态保护政策与建设项目的落实和实施，为海南州生态畜牧业可持续发展奠定了基础、创造了条件，发挥出了显著的生态效益、经济效益和社会效益。

但由于受特殊的自然、历史、地理、社会等多种因素制约，全州生态保护与建设方面仍面临许多挑战和困难。尤其是自然条件恶劣，生态环境脆弱；农牧业基础设施滞后，发展和保障能力不足；农牧民科学文化素质较低，组织化程度不高；三江源项目区后续产业发展滞后，生态效益发挥缓慢；草原生态保护与建设项目监管难度大；环境保护体系建设相对滞后，地区可持续发展能力仍然相对较弱。

第三章指导思想、基本原则和目标任务

第一节指导思想

以科学发展观为指导，全面贯彻落实《青海省草原生态保护补助奖励机制实施意见》和《青海省人民政府关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见》，按照生态优先，保护与发展并举的原则，以保护天然草原生态环境为前提，以保证畜产品生产和稳定供给，促进牧民增收为目标，以转变生产经营方式为核心，大力发展具有高原特色和海南特点的草原生态畜牧业，通过牲畜总量控制，实现草畜平衡发展；通过组建生态畜牧业合作经济组织、扶持养殖大户等多种形式，发展生态畜牧业；通过建立健全草原监督管理体系，确保实施效果；通过制定和完善发展畜牧业和扶持后续产业的配套政策措施，促进牧民转产转业，实现“禁牧减畜不减肉，牧民收入不下降”，努力实现人、草、畜平衡，经济社会持续发展。

第二节基本原则

——坚持政府引导，牧民自愿的原则。由各级政府负责依法组织实施草畜平衡制度，充分尊重农牧民意愿，发挥农牧民主体作用，让农牧民群众了解草畜平衡及补奖内容、权利责任，切实做到任务落实、资金发放、服务指导、监督管理、建档立卡“五到户”，严格把握政策界限，保证政策落实公开、公平、公正，调动农牧民积极性。

——坚持稳步推进，逐步完善的原则。按照总结经验、稳步推进的要求，不断完善制度，加强草原生态及载畜量监测，健全牧户信息，全面落实草原奖补机制各项政策。

——坚持生态保护、畜牧业发展、种植结构调整并举的原则。加强草场鼠虫害、毒草防治等技术性措施，提高天然草地产草量及理论载畜量；农畜联动，草畜结合，进一步加大种植结构调整力度，大力发展饲草料种植、加工，最大限度挖掘农区畜牧业发展潜力，确保农牧民畜牧业增收和畜产品供给。

——坚持补奖结合、激励约束的原则。在政策实施过程中，必须把禁牧补助、草畜平衡奖励和牧民生产性补贴政策有机结合，制定配套措施。按照“四到位”的要求，将权责落实到县，任务分解到乡、村，逐级落实目标责任制，建立合理有效的运行机制。同时还要把各项政策落实情况、生态保护效果等纳入年度绩效考核范围，建立激励约束机制，确保补奖政策取得实效。

——坚持监管监测、巩固政策成果的原则。州县草原监理机构要整合力量，充实人员，创新监测方法，完善监测手段，为科学评估政策实施效果提供技术支撑和科学依据。同时要在各级政府的统一领导下，进一步完善禁牧和草畜平衡核查机制，加大草原监督检查力度，进一步做好草原保护各项制度的执法监管工作，及时纠正违反禁牧休牧、草畜平衡管理规定的行为，加强对草原基础设施的管护，依法查处和严厉打击各种破坏草原、损害牧民合法利益的草原违法行为，巩固政策实施和草原建设成果。

第三节目标任务

通过落实本年度补奖机制政策，在全州草原牧区继续全面推行和巩固禁牧、休牧、轮牧和草畜平衡制度，草原超载过牧状况得到基本控制，生态总体恶化的趋势得到基本遏制，草原综合生产能力明显提高，畜牧业发展方式加快转变，牧区可持续发展能力稳步增强，牧民收入水平不断提高，基本实现生态良好、生产发展、人与自然和谐相处。

——对全州2778万亩中度以上退化天然草原实施禁牧补助；

——对禁牧区域以外的2314万亩可利用草原实施草畜平衡奖励；

——对牧区、半农半牧区44.6万亩人工种草实施牧草良种补贴；

——对35420户牧户实行生产资料综合补贴；

——按照《2015年青海省草原生态保护补助奖励机制畜牧良种补贴实施方案》，以活体方式对牧民引进的良种畜实行补贴。

第四章补奖方案

第一节禁牧补助

一、禁牧区域

在完善草原承包等工作，充分尊重群众的知情权、参与权、表达权和监督权的基础上，结合草原生态和社会经济现状，充分听取群众的意见和建议，结合已经实施的退牧还草工程禁牧区建设，统筹规划，因地制宜，全州各县已于2011年度以村或牧户为基本单元，科学合理确定了禁牧区域，原则上将夏季草原划为禁牧区域，实行禁牧封育。同时，对人口密度大、草畜矛盾突出、草原退化现象严重区域（如共和县塔拉滩、贵南县木格滩地区等）；集镇聚居区及主要道路两侧等具有防风固沙、美化环境作用的区域（如贵南县黄沙头、共和县沙珠玉等）；草原自然保护区、湿地、水源涵养区、自然景区，物种资源丰富，具有生物多样性、典型性、稀有性、自然性特征的区域优先禁牧（如共和县更尕海、青海湖周边，其他县水库水源周边等）。

二、禁牧任务

全州2015年禁牧面积为2778万亩，其中共和县995万亩、贵德县199万亩、贵南县449万亩、同德县373万亩、兴海县762万亩。

三、禁牧补助标准

1．同德县：10.9元/亩；

2．贵南、贵德县：10元/亩；

3．共和、兴海县：9.8元/亩。

四、禁牧措施

1．禁牧工作由各县政府负责监督执行，各县草原生态保护补助奖励机制领导小组负责制定本县禁牧措施和监督检查办法，将禁牧工作纳入年度考核目标管理，不定期组织对各乡镇落实禁牧制度情况进行监督检查，各乡镇人民政府和村民委员会是本辖区禁牧工作的责任主体，政府主管领导是主要责任人，全面负责本行政区域内的禁牧工作。州、县草原站（草原监理站）具体负责禁牧区域草原禁牧效果的监测评价和监督检查。

2．建立州、县、乡三级政府目标责任制，逐级签订目标责任书，落实禁牧责任；乡镇人民政府与村委会签订《禁牧责任书》，明确牧户应履行的禁牧责任和义务，确保禁牧不反弹。由县人民政府发布本行政区域内的《禁牧令》，任何单位和个人不得破坏和擅自改变禁牧区域位置和管护标志，不得阻挠干预管护人员依法行使职权。

3．州、县草原站（草原监理站）负责对辖区内禁牧草原进行监督检查，成立专门管护队伍，分区包干，责任到人，实行巡查与抽查相结合的方法，建立警告制和责任追究制，对禁牧措施落实不到位的，追究相关单位和管护人员责任。对没有认真落实禁牧措施的乡镇、村，按照相关规定停发禁牧补助资金，对行政责任领导进行责任追究，并进行通报。

4．最大限度减轻畜牧业对天然草原资源的依赖，提升畜牧业效益。一是充分发挥已建成的生态畜牧业示范村和建设村的作用，大力发展生态畜牧业，优化产业结构，减轻天然草场压力；二是充分利用牧草良种补贴、圈窝子种草及黑土滩治理、退化草地补播等项目，不断加大人工种草规模，提高人工种草水平，开展舍饲圈养和内部调剂；三是调整优化畜群畜种结构，提高母畜和良种畜比例，提高牲畜生产性能；四是大力发展有机畜牧业，走高效特色畜牧业发展之路，提升畜牧业发展水平；五是加快培育禁牧区后续展业。通过培训工程，提高牧民劳动技能，转移从事草地畜牧业生产的劳力，减轻对草场的依赖性。

第二节草畜平衡奖励

一、草畜平衡区域

全州禁牧区以外所有的可利用天然草原。具体指所有承包到户（含联户），并能通过实行草畜平衡管理和科学合理利用，从而恢复植被的草原。

二、草畜平衡任务

全州2015年草畜平衡奖励面积为2314万亩，其中共和县833万亩、贵德县165万亩、贵南县364万亩、同德县270万亩、兴海县682万亩。

三、草畜平衡奖励标准

草畜平衡奖励统一按照国家规定标准即每亩奖励1.5元。

四、草畜平衡措施

1．对牧户核定的放牧牲畜头数进行公示，发动群众相互监督。

2．各县政府将落实草畜平衡制度工作纳入专项督查，并根据相关目标责任要求，每年对各乡镇进行考核评比。

3．州县草原监理部门要加强牲畜的清点，对超出承包草场理论载畜量的牲畜禁止放牧。对草原超载过牧的，不按时转场的，按照《青海省禁牧与草畜平衡管理暂行办法》的相关规定给予处罚，并停发草畜平衡奖励资金。

4．草畜平衡区落实草畜平衡管理的相关制度宣讲、监督检查、配套政策出台以及后续产业培育等工作，参照禁牧区相关措施开展。

第三节牧草良种补贴

一、补贴范围

根据青海省农牧厅、财政厅《2015年青海省草原生态保护补助奖励机制牧草良种补贴实施方案》，由省上认定的全州范围内2015年人工种草保有面积均在补助范围内，补贴对象为完成种草任务的牧民或者农牧民专业合作社。

二、补贴任务

全州2015年牧草良种补贴总面积42.04万亩。一年生人工种草补贴面积为21.1万亩，其中共和县4.4万亩、贵德县1.7万亩、贵南县6.4万亩、同德县5.6万亩、兴海县3万亩；多年生人工种草补贴面积为20.94万亩，其中共和县6.1万亩、贵南县7.04万亩（含贵南草业公司2万亩）、同德县6.8万亩（含青海省牧草良种繁殖场4万亩）、兴海县1.0万亩（即青海省河卡种羊场1.0万亩）。

三、补贴标准

统一按照国家规定标准即一年生人工种草每年每亩10元，多年生人工种草每亩50元执行。

四、补贴办法和程序

1．一年生牧草和多年生牧草良种补贴均以项目管理方式补贴，项目所需的牧草种子通过招标或者政府采购方式引进，引进的牧草种子必须是适宜本地生长的优良品种（一年生牧草应选用高产优质的青永久444、473、101等燕麦品种为主；多年生牧草应选用青牧1号老芒麦、短芒披碱草、同德老芒麦、青海中华羊茅、青海冷地早熟禾等品种）。年度牧草良种补贴任务下达后，按照项目管理要求和程序，逐级编制申报项目实施方案，明确项目实施范围、对象、补贴标准、补贴品种，落实建设地点、牧户、种植面积及品种数量，经省农牧主管部门审查批复，并下达补贴资金，由州、县两级农牧、财政部门按照招标或政府采购方式采购所需牧草良种，县草原站依据批复的实施方案统一组织牧民种草。年度任务完成后，项目县组织自查验收，并申请省州级验收。

2．人工种草地的种植区土层要在20厘米以上，坡度小于15°的平坦地带，水、肥、光、热及土壤质地相对较好的圈窝地或弃耕地种植一年生牧草，在退化区适宜草地地块种植多年生牧草。

3．加强管护措施，确保牧草生长期的保苗率及生长发育。尤其是圈窝种草区以外的人工草地，根据需要采取管护。

4．为加强项目建设效益跟踪评估，确保补贴资金发挥实实在在的效益，避免重复投资或资金浪费，各县在编制牧草良种补贴方案时，应绘制过去三年和今年一年生牧草、多年生牧草种植区分布图，详细标明牧草种植的地块、面积、地理坐标位置和图号，以备查验。

第四节畜牧良种补贴

一、补贴范围

根据畜牧业生产实际需要，按照《2015年青海省草原生态保护补助奖励机制畜牧良种补贴实施方案》，以活体方式对牧民引进的良种畜实行补贴。

二、补贴标准

统一按照国家规定标准即牦牛2000元/头，藏系绵羊800元/只，绒山羊800元/只执行。

三、补贴办法和程序

1．先由各县农牧和科技局按照公开、自愿、牧民受益的原则选择确定项目村和项目户。选择项目村时优先考虑能繁母羊、能繁母牛存栏数大，群众具有较高的热情，村两委班子能力发挥较好村。

2．畜牧良种补贴采取项目管理，由省畜牧总站、州农牧局、各县农牧和科技局以实体形式补贴给牧户。

3．种畜采取政府采购方式购置，通过竞价谈判方式从符合条件的供种单位择优确定购置量。在省畜牧总站公布入选种畜后，各县农牧和科技局根据补贴数量，组织项目村的项目户，自主选择入选供种单位挑选所需种畜，同时，按事先竞价谈判确立的价格，向供种单位支付除去补贴部分后的差额部分价格。

第五节生产资料综合补贴

一、补贴范围

根据畜牧业生产实际需要，结合实施禁牧补助和草畜平衡奖励政策，落实对已承包草原并履行禁牧和草畜平衡义务，且目前仍在从事畜牧业生产的牧户进行生产资料补贴。

二、补贴任务

全州涉及牧户35420户，其中共和县9278户、贵德县2430户、贵南县5589户、同德县9016户、兴海县9107户。

三、补贴标准

统一按照国家规定标准即每户补贴500元执行。

四、补贴办法和程序

各县农牧和科技局将补贴对象（牧户）名册经公示和审核确认后，上报县草原生态保护补助奖励机制领导小组办公室。领导小组办公室组织人员对基本资料审核验收，报领导小组组长签批。县财政局按照领导小组办公室提供的补贴明细和领导小组组长签批意见，将生产资料补贴按年度以“一卡通”形式拨付给牧户。

第六节绩效考核

一、考核标准

按照国家和省上有关草原生态保护奖励机制绩效考核相关办法执行。

二、考核方法

1．落实草原生态保护补奖政策实行“省州考评验收、县级自查验收”的考核考评方式。绩效考核考评工作由各级工作领导小组办公室具体组织实施，各县自查验收后，形成自查验收报告，向州领导小组办公室申请检查验收，州领导小组办公室经请示省领导小组办公室同意后予以年度检查验收和绩效考核考评，绩效考核实行州对县、县对乡逐级考核的办法，州级考核抽查牧户比例不得低于50%，县级考核抽查牧户比例不得低于100%。最后，根据承担工作任务情况、平时督查情况、考核考评结果等兑现绩效奖励资金。

2．绩效考核采取过程考核和结果考核两种形式，年度执行中考核工作进展情况，年终结合检查验收，重点考核全年工作目标完成情况。具体过程中采取听取汇报、查阅资料，实地查看、核实县级自查情况和数据，与县、乡镇（场）、村有关领导和农牧民进行座谈，了解各项工作落实情况。

3．绩效考核采取量化考核方式，分解量化工作目标，明确考核依据，确定单项分值进行综合考核。

三、考核内容

1．组织管理。包括组织机构组建、实施方案制定、配套政策制定、目标责任制落实、档案管理及资金管理等情况。

2．任务落实。包括草原生态保护补助奖励机制宣传情况、禁牧情况、草畜平衡核定情况、超载牲畜核减、富余劳动力转移情况、补奖资金的管理和发放情况、档案的建立健全情况等。

3．保障措施。包括制度落实、草原生态监测、政策宣传及培训、开展执法监督等情况。

4．效益体现。包括草原生态恢复、植被盖度和产草量的变化、牧民增收情况等。

四、绩效考核奖励

绩效考核工作完成后，对工作突出、成绩显著的地区给予奖励，各级财政依据绩效考核结果逐级将国家绩效考核奖励资金分配到相关部门和单位。对完不成目标任务的不安排资金并予以通报批评，并追究相关领导和工作人员的责任。各级财政严格按照规定专款专用，不得截留、挤占、挪用，不得用于平衡本级财政或其他开支。

针对落实补奖政策工作量大面广，卡、表、册、证数量多，工作运行费用高的实际，往年绩效考核奖励资金基本用于各地落实草原生态补助奖励机制政策的工作经费，即主要用于监督检查等管理工作支出，书证换发换发、信息录入工作支出，草地恢复监测、载畜量监测工作支出等。今年起，海南州将以2013年草原生态保护补助奖励机制绩效考核结果为依据，并结合各县草原补奖工作开展实际，探索建立新的绩效考核奖励资金使用机制，拟将绩效考核奖励资金使用主要用于扶持人工种草、草畜联营合作社发展、生态畜牧业转型等工作。

第七节禁牧草畜平衡制度落实及成效巩固

一、禁牧草畜平衡制度落实情况

从近年海南州各县实施草原生态补奖机制政策，落实禁牧草畜平衡制度情况来看，各地普遍存在落实禁牧制度力度不大、手段不强，致使禁牧和草畜平衡效果不明显等现象。主要原因是草原监理体系机制不顺、县乡两级政府监督执行不力、村级草原管护员管护能力不够、农牧民群众管护意识不强、绩效评估及奖惩机制不健全等，此类问题亟待在下一步工作中着力解决。

二、禁牧草畜平衡制度落实及成效巩固措施

1．进一步落实工作责任，保障草原禁牧制度有效落实。根据《青海省草原生态保护补助奖励机制实施意见（试行）》、《青海省天然草原禁牧和减畜平衡管理暂行办法》等有关规定，草原禁牧工作由县乡两级政府负责监督执行，由县人民政府发布本行政区域内的《草原禁牧令》，任何单位和个人不得破坏和擅自改变禁牧区域位置和管护标志，不得阻挠干预草原管护人员依法行使职权。各县政府要将草原禁牧工作纳入年度考核目标管理，建立县、乡两级政府目标责任制，逐级签订草原禁牧目标责任书，落实草原禁牧责任；各县草原生态保护补助奖励机制领导小组负责制定本县禁牧措施和监督检查办法，不定期组织对各乡镇落实草原禁牧制度情况进行监督检查，各乡镇人民政府和村民委员会是本辖区草原禁牧工作的责任主体，政府主管领导是主要责任人，全面负责落实本行政区域内的草原禁牧工作。

2．进一步严格草原执法，加强草原管护队伍能力建设。认真贯彻执行有关法律法规，把草原的保护、建设、禁牧和合理利用纳入法制化管理的轨道。进一步提高广大农牧民群众的法制意识和草原执法队伍的执法水平。强化草原监理等部门的职能，切实在抓好政策研究、政策落实、健全机制、加强队伍等方面下功夫，转换机制、加快改革，尽快建立一整套实施禁牧还草、以草定畜、草畜平衡工作制度机制。州、县草原站（草原监理站）负责对辖区内草原禁牧工作进行监督检查，要进一步加强草原管护队伍管理，分区包干，责任到人，实行巡查与抽查相结合的办法，建立警告制和责任追究制，对禁牧措施落实不到位的，追究相关单位和管护人员责任。明确草原管护员职责，科学设置草原管护员岗位，严格选聘，切实把好草原管护员的“入口关”，加强培训，落实管护员工资，不断提高草原管护员履职能力，强化管理，充分发挥草原管护员的作用。

3．进一步强化监督检查，建立健全绩效评估和奖惩机制。各县要把禁牧作为落实补奖机制工作的重中之重，认真按照确定的目标任务，采取有力措施，狠抓工作落实，强化监督检查，切实把禁牧的各项措施落到实处。同时，建立激励约束机制，全面实行补奖资金、村级草原管护员工资、年度绩效考核奖励资金、草原保护与建设基本项目资金与绩效考核结果挂钩制度，对没有认真落实草原禁牧措施的乡镇、村社，按照相关规定停发禁牧补助资金，追究行政责任领导责任，并进行通报；对草原管护责任落实不到位、措施不力，造成禁牧制度未落实，甚至造成草原建设项目设施遭到破坏的，要酌情停发、扣发所在地村级草原管护员的工资；紧紧围绕禁牧、草畜平衡等补奖政策落实工作的关键环节，按照有关程序和办法加强绩效考核工作，对工作突出、成绩显著的地区给予年度绩效考核奖励，对工作滞后、完不成目标任务的地区不安排绩效考核奖励资金并予以通报批评；采取草原补奖机制与牲畜棚圈、草场围栏、人工饲草料基地、草原鼠虫害防治等项目资金捆绑的办法，对禁牧、草畜平衡工作完成较好的地区，给予倾斜支持。

4．进一步加大宣传力度，营造全民积极参与禁牧工作的良好氛围。加大补奖政策禁牧、草畜平衡制度的宣传力度，充分利用电视、广播、报纸、展板、宣传车、培训班、现场会等宣传载体，开展形式多样、生动活泼、贴近实际的宣传教育活动，全方位、多角度地宣传补奖政策尤其是禁牧、草畜平衡工作的各项内容和要求，进一步提高广大干部群众的认识，把思想统一到中央、省、州对补奖政策落实的安排部署上来，调动社会各方面的积极性。各禁牧区要设立永久性标志牌、宣传牌，营造强大的社会舆论氛围，确保补奖政策和草原禁牧、草畜平衡制度家喻户晓、人人皆知。要建立健全村规民约，将草原禁牧制度纳入村规民约中，使禁牧工作成为广大牧民的自觉行为。同时，鼓励广大农牧民对违反草原禁牧制度的行为进行相互监督、举报，努力营造落实补奖政策的良好环境。

第八节草原生态管护员管理及考核

一、草原生态管护员聘用

1．聘用数量：全州范围内，以每5万亩草原为1个责任区，每个责任区聘用1名草原管护人员的标准，聘用草原生态管护员1020名，其中共和县366名、贵德县73名、贵南县163名、同德县129名、兴海县289名。

2．聘用条件：有较强的责任心，遵纪守法，诚实守信，能坚持依法办事，不徇私情，有敬业和奉献精神；了解草原生态保护相关法律法规和国家政策，热爱草原管护工作；在本村从事农牧业生产，并熟悉草原管护区域内的基本情况；男性，身体健康，年龄20—45岁。

3．聘用方式：草原生态管护员由各县负责聘用，实行一年一聘制，由各县草原（监理）站统一管理，在业务上接受县草原（监理）站监督指导。由拟聘用人员本人自愿，向所在地村委会提出申请，由村委会进行初审，初审合格后报所在地乡镇人民政府。由所在地乡镇人民政府进行审查，选出符合条件的草原管护员报县草原监理站审核备案。经县草原（监理）站聘用前培训合格后，由县农牧局委托草原（监理）站与草原管护员签订聘用合同书。

4．待遇

管护员报酬标准每人每月1400元，在金融部门建卡兑付。管护员报酬实行绩效工资发放制度，按月分摊，按季兑现，每季度兑付70%，30%留作绩效工资，年度考核后，根据考核结果合理兑付。

二、工作任务及职责

草原生态管护员协助各县草原监理机构落实禁休牧和草畜平衡制度，通过定期普查和随机抽查的方式，及时准确掌握辖区内禁休牧和草畜平衡工作的落实情况，有权制止管护区域内禁牧区放牧、草畜平衡区超载放牧、乱砍乱伐、滥捕乱猎、乱采滥挖、开垦草原等破坏草原植被的行为；对管护区域内的草原进行日常巡护；采取各种有效形式对群众进行草原禁牧封育的重要性和政策的宣传；及时向上级有关部门报告草原火警和火灾隐患、草原鼠虫害发生危害、非法征占用草原等情况；协助草原监理机构和上级有关部门对破坏植被的违法行为进行查处；接受上级主管部门对草原管护的指导、监督、检查和考核；不得以任何方式转包他人、雇用他人进行草原管护；严格遵守国家各项法律、法规和甲方各项规章制度，服从领导、管理和指挥，积极做好草原管护工作，完成各项管护任务。草原生态管护员对所管辖草原只有管理权、没有所有权和使用权。

三、年度考核

草原生态管护员年度考核按照《青海省草原生态管护员管理暂行办法》执行。由乡(镇)人民政府会同县草原监理机构于每年3月份对上年度草原生态管护员履行职责情况进行一次考核，考核结果分为称职和不称职两个档次。

符合以下条件的为称职：与监管村（牧）委会、合作社和牧户签订禁牧管护责任书，管护责任区禁牧草场未出现放牧现象的；与监管村（牧）委会、合作社和牧户签订草畜平衡管护责任书，按计划完成超载牲畜核减的；对管护责任区禁牧、草畜平衡情况进行巡护，巡护日志齐全的；对管护责任区草原基础设施、草原标识牌监管到位并及时报告鼠虫害发生、草原火情、采挖草原野生植物及其它破坏草原违法行为的；能积极配合草原业务部门进行草原生产力监测工作的；宣传草原保护法规和政策，基本做到家喻户晓的。凡未达到以上条件的为不称职。

草原生态管护员有下列情况之一的，应予以辞退：经考核不称职的；擅自离岗、管护工作不到位，且造成严重社会影响的；自动辞职的；工作不服从统一调配的；其它原因不能胜任管护工作的。

州农牧局、州财政局和州人社局将会同有关部门对各县管护工作开展、草原生态保护效果等情况进行不定期巡查监督，并进行绩效考评。相关巡查结果一并纳入对该地区及相关管护人员的年终考核当中。

第五章补奖资金安排和兑现

第一节资金安排

2015年补助奖励资金34280万元（不含牲畜良种补贴），其中：禁牧补助资金27780万元，草畜平衡奖励资金3471万元，牧草良种补贴资金1258万元，牧民生产资料综合补贴资金1771万元。补贴资金全部由中央财政安排。

第二节分项资金概算

一、禁牧补助

全州禁牧面积为2778万亩，禁牧补助标准为同德县10.9元/亩；贵南、贵德县10元/亩；共和、兴海县9.8元/亩，以此标准计算，全州2015年禁牧补助资金为27780万元（详见表1）。

附件：http://www.qhhn.gov.cn/xxgk/zfxxgk/201601/t20160112_7581.html

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