濮阳市人民政府办公室关于印发濮阳市城市公立医院综合改革试点工作实施方案的通知

濮阳市人民政府办公室关于印发濮阳市城市公立医院综合改革试点工作实施方案的通知

濮阳市人民政府办公室关于印发濮阳市城市公立医院综合改革试点工作实施方案的通知

各县（区）人民政府，开发区、工业园区、示范区管委会，市人民政府有关部门：

《濮阳市城市公立医院综合改革试点工作实施方案》已经市政府同意，现印发给你们，请结合实际抓好落实。

2015年9月18日

濮阳市城市公立医院综合改革

试点工作实施方案

根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）、《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》（国发〔2012〕11号）、《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号）、《国务院办公厅印发关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》（国办发〔2015〕45号）等文件精神和要求，为积极稳妥推进我市城市公立医院综合改革试点工作，结合实际，制定本实施方案。

一、总体要求

指导思想：城市公立医院综合改革要将公平可及、群众受益作为改革的出发点和立足点，切实落实政府办医责任，着力推进管理体制、补偿机制、价格机制、人事编制、收入分配、医疗监管等体制机制改革，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制。

基本原则：要坚持公立医院的公益性质，以体制机制改革为核心；坚持医疗、医保、医药三医联动，更加注重改革的系统性、整体性和协同性；坚持区域联动，推动各级各类医疗卫生机构分类改革，协同发展；坚持上下联动，构建公立医院与基层卫生机构分工协作机制；坚持内外联动，将外部政策调整、体制机制创新与医院能力建设、管理服务改善相结合。

基本目标：破除以药补医机制，取消药品加成，完善公立医院价格、财政、医保联动补偿机制，建立现代医院管理制度和符合医院行业特点的人事分配制度。优化城市医疗卫生资源配置，促进多元办医和分级诊疗格局的形成。实现人民群众得实惠，医务人员受鼓舞，资金保障可持续的目标。

二、改革范围

将8所市直公立医院均纳入综合改革范围整体推进。中原油田所属医院同步推进综合改革，具体由中原石油勘探局主导，参照我市公立医院改革方案实施。

三、主要任务

（一）科学配置医疗卫生资源

一是优化医疗卫生资源布局。认真落实《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》，科学调整濮阳市区域卫生规划和医疗机构设置规划，明确各级各类公立医院功能定位和发展规划，提高服务质量和服务水平，将市直公立医院打造成全市区域综合诊疗中心和专科疾病诊治中心。

二是控制公立医院数量和规模。到2020年全市原则上不再扩大公立医院规模，对床位使用率低于80%的公立医院不再进行扩建，严禁公立医院举债建设和购置大型医用设备，严格控制医院外延式的盲目扩张，引导医院内涵式发展。控制公立医院特需服务规模，提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%。

三是加强重点专科建设。加强公立医院重点专科、学科的发展，重点加强儿科、产科、精神卫生、传染病、口腔临床医学、老年护理和康复等临床重点专科建设。扶持中医药事业发展，加强中医重点学科和重点专科专病建设及中医药人才培养，鼓励医疗卫生机构为患者提供中医药适宜技术与服务。

四是鼓励社会资本办医。公开医疗资源规划情况，在落实政府保基本责任的同时，支持由社会力量以出资新建、参与改制等多种形式举办和运营医疗机构。在医疗卫生资源规划中为社会资本办医留出足够空间，优先鼓励社会资本举办非营利性、上规模（综合医院床位100张以上）、有特色的专科医疗机构，包括康复医院、护理院（站）、老年病和慢性病等专科医疗机构。将社会资本办医纳入公共医疗体系管理，支持社会资本办医承担公共卫生服务、基本医疗服务和医疗保险定点服务。进一步简化审批程序，调整下放医疗机构审批权限。

五是强化分工协作机制。鼓励市直公立医院与基层医疗机构建立目标明确、权责清晰的分工协作机制，加强公立医院与专业公共卫生机构的沟通与协作。以提升基层医疗卫生服务能力为导向，以业务、技术、管理、资产等为纽带，探索构建包括医疗联合体在内的多种分工协作模式，完善管理运行机制，引导开展有序竞争。

六是加强人才队伍培养和服务能力提升。推进医教研协同发展，实施住院医师规范化培训，原则上所有城市公立医院新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师均应接受住院医师规范化培训。积极扩大全科及儿科、精神科等急需紧缺专业的培训规模。推动三级综合医院设立全科医学科，推动建立专科医师规范化培训制度，加强公立医院骨干医生培养和临床重点专科建设。加强继续教育的针对性和有效性，创新教育模式及管理方法，强化职业综合素质教育和业务技术培训。加强公立医院院长职业培训。探索建立以需求为导向，以医德、能力、业绩为重点的人才评价体系。

（二）落实政府投入责任

政府负责落实符合区域卫生规划的公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养和政策性亏损补贴等投入，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等公共服务经费。落实对中医院、传染病院、精神病院、职业病防治院、妇产医院、儿童医院以及康复医院等专科医院的投入倾斜政策。改革财政补助方式，强化财政补助与公立医院的绩效考核结果挂钩关系。完善政府购买服务机制,探索通过公共卫生服务补助、城乡医疗救助、疾病应急救助等方式，减轻群众就医负担。

（三）破除以药补医机制

在试点城市公立医院推进医药分开，探索多种有效方式改革以药补医机制，取消药品加成，调整补偿渠道，改变公立医院收入结构，确保公立医院良性运行和发展，力争到2017年城市公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到30%左右；百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元以下。

一是取消药品加成。所有市直公立医院全面取消药品加成，除中药饮片外，所有药品一律按进价销售。

二是建立补偿机制。将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。医院由于实行药品零差率销售而减少的合理收入，90%通过调整医疗服务价格补偿，10%由政府财政性投入进行补偿。

三是理顺医疗服务价格。按照“总量控制、有升有降、优化结构、分批调整”的原则，在降低药品、医用耗材费用和取消药品加成的同时，降低大型医用设备检查治疗价格，合理调整提升医务人员技术劳务价值的医疗服务价格，特别是诊疗、手术、护理、床位、中医等服务项目价格。逐步理顺不同级别医疗机构间和医疗服务项目的比价关系。

四是降低药品和医用耗材费用。全面落实《国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》（国办发〔2015〕7号），对药品实行分类采购，对临床用量大、采购金额高、多家企业生产的基本药物和非专利药品，发挥市级集中批量采购优势，医院作为采购主体，在不高于省级中标价格的基础上与配送企业确定配送价格，在省级药品集中采购平台上自行采购。其它药品按国家规定进行采购。医用耗材通过省级集中采购平台进行阳光采购，网上公开交易。在保证质量的前提下鼓励采购国产高值医用耗材。

（四）推行管理体制改革

一是实行政事分开。合理界定政府作为出资人的举办监督职责和公立医院作为事业单位的自主运营管理权限。积极探索公立医院管办分开的多种有效实现形式，明确政府及相关部门的管理权力和职责，构建决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制。建立协调、统一、高效的办医体制，建立市级公立医院管理委员会（以下简称“医管会”），由市政府分管领导任主任，市卫生计生、发改、财政、人社、编制、食药监等部门负责人为成员，履行政府办医职能，负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核等，并明确办事机构，承担医管会日常工作。

二是建立完善法人治理结构。完善公立医院法人治理结构和治理机制，落实公立医院人事管理、内部分配、运营管理等自主权。公立医院内部机构设置赋予院长一定的自主权，对于管理服务性质的内部机构，如办公室、人事科等，实行审批制；对于业务性质的内部机构，实行限额管理，在限额内由医疗卫生机构自主设立并报编制部门备案。采取有效形式建立公立医院内部决策和制约机制，实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按规定程序执行，落实院务公开，发挥职工代表大会职能，强化民主管理。建立院长收入分配激励机制和任期目标责任制，推进院长职业化建设。各级卫生计生行政部门负责人一律不得兼任公立医院领导职务。

三是强化公立医院精细化管理。加强医院财务会计管理，强化成本核算与控制，落实三级公立医院总会计师制度。推进公立医院后勤服务社会化。加强医疗质量管理与控制，规范临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为。全面开展便民惠民服务，加强预约和分诊管理，不断优化医疗服务流程，改善患者就医环境和就医体验。深入开展优质护理服务。优化执业环境，尊重医务人员劳动，维护医务人员合法权益。健全调解机制，鼓励医疗机构和医师个人购买医疗责任保险等医疗执业保险，构建和谐医患关系。

四是完善多方监管机制。强化卫生计生行政部门医疗服务监管职能，统一规划、统一准入、统一监管，建立属地化、全行业管理体制。强化对医院经济运行和财务活动的会计监督，加强审计监督。加强医院信息公开，建立定期公示制度，运用信息系统采集数据，重点公开财务状况、绩效考核、质量安全、价格和医疗费用等信息。二级以上公立医院相关信息每年向社会公布。充分发挥医疗行业协会、学会等社会组织作用，加强行业自律、监督和职业道德建设，引导医疗机构依法经营、严格自律。发挥人大、监察、审计机关以及社会层面的监督作用。探索对公立医院进行第三方专业机构评价，强化社会监督。

（五）建立健全现代医院管理制度

一是深化人事制度改革。按照国家有关标准合理核定公立医院人员编制总量。在市直现有编制总量内，合理核定公立医院编制，创新公立医院机构编制管理方式，逐步实行编制备案制，建立动态调整机制；对公立医院编外用人实行额度管理。在岗位设置、收入分配、职称评定、管理使用等方面，对编制内外人员待遇统筹考虑，按照国家规定推进养老保险制度改革。实行聘用制度和岗位管理制度，人员由身份管理向岗位管理转变，定编定岗不固定人员，形成能进能出、能上能下的灵活用人机制。落实公立医院用人自主权，对医院紧缺、高层次人次，可按规定由医院采取考察的方式予以招聘，公开结果。

二是深化分配制度改革。根据医疗行业培养周期长、职业风险高、技术难度大、责任担当重等特点，探索实行公立医院工资总额政策，探索公立医院院长和医务人员年薪制发放和考核，着力体现院长代表政府对医院管理价值和医务人员技术劳务价值，合理确定其收入水平，并建立动态调整机制。各医院工资由院长在核定的工资总额范围内进行自主分配，做到多劳多得、优绩优酬、同工同酬，重点向临床一线、关键岗位、业务骨干和做出突出贡献的人员倾斜。

三是建立公立医院考核评价机制。公立医院管理委员会要制定公立医院绩效评价指标体系，突出功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等考核指标，定期组织公立医院绩效考核以及院长年度和任期目标考核，考核结果向社会公开，并与医院财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩，建立激励约束机制。

四是强化医务人员绩效考核。公立医院负责内部考核与奖惩，突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度，将考核结果与医务人员的岗位聘用、职称晋升、个人薪酬挂钩。完善公立医院用药管理，严格控制高值医用耗材的不合理使用。严禁给医务人员设定创收指标，医务人员个人薪酬不得与医院的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩。

（六）强化医保支付和监控作用

一是深化医保支付方式改革。充分发挥基本医保的基础性作用，强化医保基金收支预算，建立以按病种付费为、按人头付费、按服务单元付费和总额控制等复合型付费方式，逐步减少按项目付费。2015年医保支付方式改革要覆盖全市所有公立医院。持续推进临床路径管理，扩大临床路径管理覆盖面，到2015年底，二级以上医院纳入临床路径管理患者数不低于出院人数的30%。同步扩大按病种付费的病种数和住院患者按病种付费的覆盖面，实行按病种付费的病种不少于100个。

二是强化医疗保障基金管理机构对医疗服务的监管。加快建立各类医疗保险经办机构和定点医疗机构之间公开、平等的谈判协商机制和风险分担机制。充分发挥各类医疗保险对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用，有效控制医疗成本。2016年9月底前完成医疗保险医疗服务实施监控系统建设并全面启动运行，实现对门诊、住院、购药等各类医疗服务行为的全面、及时、高效监控。利用商业健康保险公司的专业知识，发挥其第三方购买者的作用，帮助缓解医患信息不对称和医患矛盾问题。

三是逐步提高医保的保障绩效。逐步提升医保保障水平，缩小政策范围内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例间的差距。在规范日间手术和中医非药物诊疗技术的基础上，逐步扩大纳入医保支付的日间手术和医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿等非药物诊疗技术范围，鼓励提供和使用适宜的中医药服务。建立疾病应急救助制度。全面实施城乡居民大病保险。推进商业健康保险发展。加强基本医保、城乡居民大病保险、职工补充医疗保险、医疗救助、商业健康保险等多种保障制度的衔接，进一步减轻群众医药费用负担。

（七）实施分级诊疗和双向转诊制度

采取医疗、医药、医保三个方面协同推进，在全市实行分级诊疗和双向转诊制度，引导患者在基层首诊、急慢分治、分级诊疗、双向转诊。

一是开展城乡对口帮扶。继续加强城市医师支援农村卫生工作，落实城市医院对口帮扶乡镇卫生院和社区卫生服务中心实施方案，明确对口支援目标任务，细化支援措施，强化监督考核，扩大对口支援成果，带动受援医院管理水平和专业技术水平提升，统筹促进城乡医疗卫生事业可持续发展。

二是组建医疗联合体。鼓励市直公立医院与下级医疗机构开展对口帮扶，或组建医疗联合体，形成上下联动、以大带小、以强扶弱的格局，不断提高基层的医疗服务质量和水平，推动优质医疗卫生资源向下流动、下沉基层，引导患者在基层首诊、康复治疗。

三是推行家庭医生基层签约服务。以社区医生和乡村医生为主体，以家庭为单位，以健康管理为目标，完善城乡家庭与社区医生、村医签订服务制度，为签约居民提供一般诊疗、基本公共卫生、健康评估与咨询等服务，努力使城乡居民少得病，做到小病、常见病在基层治疗的目标，从源头上缓解“看病难、看病贵”的问题。

四是完善医保支付政策。明确促进分级诊疗的医保支付政策。完善不同级别医疗机构医保差异化支付政策，适当拉开不同级别医疗机构的起付线和支付比例差距。对符合规定的转诊住院患者可以连续计算起付线，对没有按照转诊程序就医的，降低医保支付比例或按规定不予支付，引导群众合理选择医疗机构就诊。

五是做好医药衔接。加强基层医疗卫生机构与公立医院药品采购和使用的衔接，基层可根据上级医院的治疗方案和临床需要，采取备案采购方式采购药品，确保下转病人有药可用。六是推进医师多点执业。实行执业医师多点执业注册管理，鼓励上级医生到基层医疗卫生机构和非公立医疗机构多点执业，促进区域医疗卫生人才有序流动。

（八）加快推进医疗卫生信息化建设

一是加强区域医疗卫生信息平台建设。构建完善的区域人口健康信息平台，建立动态更新的标准化电子健康档案和电子病历数据库，更新升级市级区域卫生信息平台硬件设施，完善技术标准和安全防护体系，开展市级区域卫生信息平台等级保护，保障数据库信息安全。逐步实现居民基本健康信息和公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理等应用系统业务协同，促进医疗卫生、医保和药品管理等系统对接、信息共享，推动建立综合监管、科学决策、精细服务的新模式。扩展市级区域卫生信息平台功能，以市级区域卫生信息平台为云节点，加快推进濮阳市基层医疗卫生机构管理信息系统（云计算模式）建设，实现全省区域协同，2015年底前，实现行政区域内所有二级以上公立医院和80%以上的基层医疗卫生机构与区域平台对接，系统功能交互友好，数据互通共享。

二是推进医疗信息系统建设与应用。加强医疗卫生机构信息化建设，强化信息技术标准应用和数据安全管理。全面实施健康医疗信息惠民行动计划，加快居民健康卡在各级医疗机构应用，逐步实现居民持卡就诊“一卡通”。方便居民预约诊疗、分时段就诊、共享检验检查结果、诊间付费以及医保费用的即时结算，为药品零售企业通过网上信息系统核实患者提供的医师处方提供便利。依靠大数据支撑，强化对医疗卫生服务的绩效考核和质量监管。加强远程医疗系统建设，强化远程会诊、教育等服务功能，促进优质医疗资源共享。2015年底前，实现与国家药品电子监管系统对接，积极开展药品电子监管码核注核销；全市二级以上医院基本完成信息化标准建设，60%的基层医疗卫生机构与上级医院建立远程医疗信息系统。

四、实施步骤

（一）组织动员阶段（2015年5月—2015年7月）

成立城市公立医院改革领导小组，负责改革试点工作的领导和组织协调。召开城市公立医院改革动员会，组织卫生计生、发改、财政、人社、编制、食药监等部门和城市公立医院认真学习国家、省、市医药卫生体制改革，特别是公立医院改革的文件、政策，领会城市公立医院改革精神实质，把思想统一到推进改革、促进发展、惠及民生上来。制定《濮阳市城市公立医院综合改革试点实施方案》，上报省和国家审批。

（二）全面实施阶段（2015年8月—2016年7月）

全面启动城市公立医院综合改革，对城市公立医院进行调研测算，按照方案细化改革配套措施，落实各项改革任务。2015年下半年完成市直公立医院收支结构、医疗服务价格及比价关系、药品耗材采购、政府投入补偿等的摸底调查及测算，制定专项改革方案。对全市医疗卫生机构情况及经济社会状况进行摸底调查，制定十三五区域卫生规划和医疗机构设置规划，明确全市医疗卫生资源配置标准，公立医院功能定位、发展目标、专科建设方向等，完善社会办医支持政策，完善卫生人才队伍培养方案。2016年上半年，启动取消药品加成，建立新的补偿机制，理顺医疗服务价格，完善药品和医用耗材采购管理等配套改革措施。

（三）提高完善阶段（2016年8月—2017年）

总结城市公立医院改革中取得的成绩、经验和存在的问题，修订完善我市城市公立医院改革实施方案，继续完善提高，建立长效机制。2016年下半年，继续完善相关配套方案，落实主要改革任务。2017年现代医院管理体制和运行新机制基本建立，科学合理的药品流通和招标采购机制基本形成，医疗服务价格基本理顺，分级诊疗制度基本确立，政府投入补偿机制更加完善，公立医院公益性更加显现，群众看病就医问题得到有效解决。

五、保障措施

（一）强化组织领导

进一步调整和充实深化医药卫生体制改革领导小组，由市长任组长，常务副市长和分管副市长任副组长，相关部门主要负责人为成员。进一步强化市深化医药卫生体制改革领导小组办公室职能，充实人员力量。由市医改领导小组组建城市公立医院综合改革专项工作领导小组，统筹协调，组织调研，出台配套政策措施。

（二）明确责任分工

发改部门负责将城市公立医院的发展列入全市经济和社会发展规划，根据需要安排医院的基础设施建设投资，会同卫生计生和人社部门对医疗服务价格进行调整。卫生计生部门负责实施城市公立医院改革的各项具体工作。财政部门依据合法、科学、公开、公正、规范、透明的原则安排落实相关资金，并加强对城市公立医院的收支监管。编制部门会同卫生计生部门制定市直各公立医院定编方案。人力资源和社会保障部门会同卫生计生部门合理确定人员岗位、审定绩效工资，同时加强对公立医院基本医疗保障政策执行情况的监管。食品药品监管部门负责药品质量安全监管。各部门要密切配合，形成合力，确保城市公立医院改革深入推进。

（三）加强督导检查

由市医改办牵头，建立健全城市公立医院综合改革的督导、考核、评估、问责机制，针对改革重点任务开展专项督导检查，促进各部门、各单位按照进度安排落实各项改革任务。建立城市公立医院综合改革工作定期通报制度和动态调整制度，及时研究解决改革中出现问题，及时总结和交流经验，推动各项改革任务的完成。

（四）加强舆论引导

宣传部门和新闻单位要采取多种有效形式，加强对城市公立医院综合体制改革工作重要意义、主要任务和政策措施的宣传，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性，争取广大人民群众和社会各界的理解和支持，妥善处理好改革过程中出现的问题与矛盾，为城市公立医院改革营造良好的社会环境和舆论氛围。

附件：濮阳市城市公立医院改革重点任务分工及进度安排表

http://www.puyang.gov.cn/shownews.asp?id=100927

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