省人民政府办公厅转发省卫生计生委等部门关于加快推进县级公立医院综合改革实施意见的通知

颁布单位：湖北省人民政府办公厅	文号：
颁布日期：2014-09-26	失效日期：
效力级别：地方政府规范性文件

各市、州、县人民政府，省政府各部门：

省卫生计生委、省财政厅、省编办、省发展改革委、省人力资源和社会保障厅、省物价局、省食品药品监管局《关于加快推进县级公立医院综合改革的实施意见》,已经省人民政府同意，现转发给你们，请结合本地实际认真贯彻执行。

2014年9月26日

关于加快推进县级公立医院综合改革的实施意见

省卫生计生委省财政厅省编办省发展改革委

省人力资源和社会保障厅省物价局省食品药品监管局

根据国家卫生计生委等五部委《关于印发推进县级公立医院综合改革意见的通知》（国卫体改发〔2014〕12号）要求，为巩固扩大改革成效，加快推进我省县级公立医院综合改革，制定本实施意见。

一、总体要求

深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和省委十届四次全会精神，按照政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开的要求，坚持把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供的基本理念，坚持保基本、强基层、建机制的基本原则，坚持医疗、医保、医药“三医联动”，坚持公立医院公益性质，以破除以药补医机制为关键环节，更加注重改革的系统性、整体性和协同性，更加注重体制机制创新和治理体系与能力建设，更加注重治本与治标、整体推进与重点突破的统一，全面深化县级公立医院管理体制、补偿机制、价格机制、药品采购、人事编制、收入分配、医保制度、监管机制等综合改革，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制；以改革促发展，加强以人才队伍为核心的能力建设和医院内涵建设，不断提高县级公立医院医疗卫生服务水平。

二、主要任务

（一）改革管理体制。

1.明确功能定位。县级公立医院是公益二类事业单位，是县域内的医疗卫生服务中心、农村三级医疗卫生服务网络的龙头和城乡医疗卫生服务体系的纽带，是政府向县域居民提供基本医疗卫生服务的重要载体。承担县域居民的常见病、多发病诊疗，危急重症抢救与疑难病转诊，农村基层医疗卫生机构人员培训指导，以及部分公共卫生服务、自然灾害和突发公共卫生事件应急处置等工作。

2.建立和完善法人治理结构。加快推进政府职能转变，积极探索管办分开的有效形式。合理界定政府和公立医院在人事、资产、财务等方面的责权关系，建立决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制，落实县级公立医院独立法人地位和自主经营管理权。在试点县级公立医院建立由理事会、院长、监事会组成的职责明确、协调运转、有效制衡的法人治理结构。各试点县（市）要结合实际，制订县级公立医院章程，建立和完善现代医院管理制度，规范县级公立医院管理运行。推进县级公立医院去行政化，逐步取消医院的行政级别，2014年底前，县级卫生计生行政部门负责人不得兼任县级公立医院领导职务。

3.合理配置资源。各市（州）、县要按照省相关文件要求，制订区域卫生规划与医疗机构设置规划，并向社会公布。每个县（市）重点办好1—2所县级公立医院。按照“填平补齐”原则，继续推进县级医院建设。探索在县域内组建统一的临床检验检测中心、病理诊断中心、影像诊断中心、消毒供应中心等。县级公立医院要优先使用国产设备和器械。研究完善鼓励中医药服务提供和使用的政策，加强县中医院和县医院中医科基本条件和能力建设，积极引导医疗机构开展成本相对较低、疗效相对较好的中医药诊疗服务。严格控制县级公立医院床位规模和建设标准，严禁举债建设和举债购置大型医用设备。对超规模、超标准和举债建设的地方和机构，严肃追究政府和医疗机构负责人的相关责任。研究制定国有企业所办医院的改革政策措施。

（二）建立科学补偿机制。

1.完善补偿机制。取消药品加成政策，县级公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。医院由此减少的合理收入，通过调整医疗技术服务价格和增加政府投入，以及医院加强核算、节约运行成本等多方共担。原则上通过医疗技术服务价格调整补偿80%，政府补助20%。要充分发挥医疗保险补偿作用，医保基金通过购买服务对医院提供的基本医疗服务予以及时补偿，缩小医保基金政策内报销比例与实际报销比例的差距。省将统筹中央和省补助资金，采取“以奖代补”的形式对纳入试点的县（市）予以补助，补助金额根据省对试点县（市）的考核结果确定。

2.理顺医疗服务价格。按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，体现医疗服务的技术劳务价值，综合考虑取消药品加成、医保支付能力、群众就医负担以及经济社会发展水平等因素合理调整价格，逐步理顺医疗服务比价关系。提高诊疗、手术、护理和中医服务等项目价格，降低药品和高值医用耗材价格，降低部分大型医用设备检查、治疗价格和检验类价格。市、州级物价部门会同卫生计生、财政、人社等部门在省规定的最高限价范围和调整幅度内制订具体的价格调整方案，经市、州政府批准后实施，同时报省医改办和省物价局备案。调整后的医疗服务价格按政策规定纳入医保支付范围。价格调整政策与医保支付政策相互衔接，有效降低群众费用负担。鼓励医院通过提供优质服务获得合理收入。已贷款或集资购买的大型设备原则上由政府回购或纳入政府债务平台管理，确有困难的2015年前限期降低价格。省级物价、卫生计生、财政、人社等部门加强对各地价格调整工作的指导和监督。

3.落实政府投入责任。县级人民政府是举办县级公立医院的主体，要在严格控制公立医院建设规模、标准的基础上，全面落实政府对县级公立医院符合规划的基本建设及大型设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损、承担公共卫生任务和紧急救治、支边、支农公共服务等政府投入政策。县级政府要调整支出结构，切实加大投入，增加的政府投入要纳入财政预算。

（三）完善药品供应保障制度。

1．落实药品集中采购办法。县级公立医院使用的药品，要按照《湖北省基本药物集中采购管理办法》要求，实行以省为单位集中招标采购，基本药物实行零差率销售。严格执行国家常用低价药品采购管理制度，凡列入国家和省常用低价药清单的药品，由省药品采购机构将具备相应资质的生产企业挂网，由医疗机构直接与生产企业议定成交。对临床必需但用量小、市场供应短缺的药物，可通过招标采取定点生产等方式确保供应。试点医院要按规定优先使用基本药物，实行基本药物与非基本药物并网采购机制。坚持公开透明、公平竞争，推进高值医用耗材网上阳光采购，县级公立医院和高值医用耗材生产经营企业必须通过省级集中采购平台开展网上交易。在保证质量的前提下，鼓励采购国产高值医用耗材。进一步增强医疗机构在药品和高值医用耗材招标采购中的参与度，充分发挥批量采购的优势，探索适宜招标采购模式，确保质量优先，价格合理。

2．保障药品供应。充分发挥市场的决定性作用，明确中标生产企业配送药品的责任，规范流通秩序。严格采购付款制度，确保按合同约定时间及时结算货款，无正当理由未能按时付款的，医疗机构要支付违约金。省级卫生计生和财政部门负责监督货款支付情况，严厉查处拖延付款行为。建立药品采购供应信息系统，逐步完善低价、短缺药品的供应保障机制。

3．建立严格的诚信记录和市场清退制度。加强药品集中采购工作的监督管理，按照《湖北省医药购销领域不良记录管理规定》的要求，对列入商业贿赂、招标采购和采购使用不良记录以及配送不到位的医药生产经营企业及其代理人、医疗机构及其相关工作人员，予以严肃查处。

（四）改革医保支付制度。

1.推进支付方式改革。全面开展医保付费总额控制的同时，加快推进总额预付与按病种、按人头付费等支付方式改革。严格临床路径管理，保证医疗服务质量。探索建立医保经办机构与定点医疗机构的谈判协商机制，推行医保经办机构与定点医疗机构集体谈判，协商确定费用支付标准和考核结算办法，落实医保经办机构和定点医疗机构的协议管理。医保经办机构要根据协议及考核结果按时足额结算并拨付资金。按照“结余留用、超支分担”的原则，合理确定医疗保险基金和定点医疗机构对于结余资金与超支医疗费用的分担比例。医保经办机构要按总额控制指标一定比例向医疗机构预付医疗费用，支持医疗机构运行。

2.加强医保对医疗服务的监督和制约。充分发挥各类医疗保险对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用。利用信息化手段，逐步健全医保对医务人员用药、检查等医疗服务行为的监督。加强对基本医保药品目录外药品使用率、药占比、次均费用、参保人员负担水平、住院率、平均住院日、复诊率、人次人头比、转诊转院率、手术和择期手术率等指标的监控。

（五）深化人事、分配制度改革。

1.合理核定人员编制。按照国家行业管理的标准和要求，结合我省实际，合理核定县级公立医院人员编制总量，实行定编定岗不固定人，建立动态调整机制。在试点医院推进编制备案制管理，实行总量控制。

2.改革人事制度。落实县级公立医院用人自主权，新进人员实行公开招聘。优化人员结构，按标准合理配置医师、护士、药师和技术人员、管理人员以及必要的后勤保障人员。各试点县（市）根据实际制订县级公立医院的岗位设置具体办法，适当提高专业技术岗位占单位岗位总量的比例（达到85%以上）。全面推行聘用制度和岗位管理制度，坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，依合同考核，以考核结果续聘晋聘，变身份管理为岗位管理，建立能进能出、能上能下的灵活用人机制。结合实际妥善安置未聘人员。积极推进县级公立医院医务人员参加社会保险制度，为促进人才合理流动创造条件。探索建立职业年金制度，调动医务人员积极性。

3.建立适合行业特点的薪酬制度。结合医疗行业特点，建立公立医院薪酬制度，完善收入分配激励约束机制。将医务人员的考核结果与个人绩效工资挂钩，建立以岗位工作目标为核心的绩效考核分配制度。医疗机构人员绩效工资总量由理事会核定。各试点县（市）制订具体考核办法，根据绩效考核结果，在核定的绩效工资总额内，重点向临床一线、关键岗位、业务骨干和作出突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距。严禁给医务人员设定创收指标，严禁将医务人员收入与医院的药品、检查、治疗等收入挂钩。允许公立医院医生通过多点执业获取合规报酬。逐步提高人员经费支出占业务支出的比例,力争2015年底达到35%以上。

4.建立科学的绩效评价机制。制订我省县级公立医院绩效考核指导意见，试点县（市）制订具体实施办法，将医院的公益性实现程度、运行效率、群众满意度等作为考核的重要指标，考核结果与院长任免和奖惩、医保支付、财政补助、医务人员平均收入水平等挂钩，并向社会公开。强化对医务人员的绩效考核，把医务人员提供服务的数量、质量、技术难度和患者满意度等作为重要指标，建立以社会效益、工作效率为核心的人员绩效考核制度。

（六）加强医院管理。

1.落实院长负责制。完善建立院长选拔任用制度，探索院长公开选拔聘用方式，强化院长任期目标管理，建立问责机制。院长按组织程序考核、报批，由理事会聘用。院长聘期一般为5年。完善院长激励和约束机制，在试点县（市）探索实施县级公立医院院长年薪制，根据年度考核结果发放。医院院长年薪由理事会核定，严禁将院长收入与医院的经济收入直接挂钩。对考核不合格或不称职的，不予续聘或提前解聘。推进院长职业化、专业化建设。制订院长管理能力培训计划，定期开展培训，建立院长任前执业资格培训和任期内专项培训制度，不断提高院长管理能力和水平。

2.优化内部运行管理。健全医院内部决策执行机制。完善以安全、质量和效率为中心的管理制度。加强成本核算，建立健全成本责任制度，强化成本控制意识。按照《中华人民共和国总会计师条例》和《湖北省医院财务制度实施办法》的要求，制订我省加强试点县（市）公立医院财务管理指导意见，在试点医院试行总会计师制度。严格执行医院财务会计制度，完善预算管理、财务分析和报告制度，加强对医院经济运行和财务活动的会计监督，加强经济运行分析与监测、国有资产管理等工作。健全内部控制制度，建立健全医院财务审计和医院院长经济责任审计制度。实施院务公开，发挥职工代表大会的作用，加强民主决策，推进民主管理。

3.规范医疗服务行为。完善公立医院用药管理、处方审核制度，加强抗菌药物临床应用管理，促进合理用药，保障临床用药安全、经济、有效。制订门诊次均费用控制标准和出院次均医疗费用控制标准，严格控制医务人员“大处方”“大检查”行为。鼓励探索医药分开的多种形式。鼓励患者自主选择在医院门诊药房或凭处方到零售药店购药。加强临床路径和诊疗规范管理，严格控制高值医用耗材的不合理使用，加大对异常、高额医疗费用的预警和分析。加强医疗行风建设，促进依法执业、廉洁行医。强化问责制，严肃查处工作严重不负责任或失职渎职行为。

（七）提升县域医疗服务能力。

1.提高医疗技术水平。根据《湖北省县级医院临床重点专科建设规划（2013-2015年）》，继续支持县级医院专科建设，重点加强儿科、康复、急救、产科、老年病科和精神卫生科等专科，以及县外转诊率排名靠前的病种所在临床专业科室建设。各试点县（市）要制订并开展适合本地实际和适宜技术的临床路径，实施临床路径管理的病种数量不少于80个。力争大多数疾病能够在县级医院诊治。推广应用适宜医疗技术，适当放宽二、三类相对成熟技术的机构准入条件。

2.建立适应行业特点的人才培养制度。科学制订县域卫生人才培养规划，加强卫生人才队伍建设，逐步建成一支“人员数量基本充足、编配比例总体平衡、学科梯队逐步健全、综合素质整体提升”，与我省县域经济社会发展和人民群众需求相适应的医疗技术人才队伍。完善住院医师规范化培训制度，到2020年新进入县级公立医院的医生必须经过住院医师规范化培训。落实大医院与基层医院对口支援工作，加强县级公立医院骨干医师培训，研究实施专科特设岗位计划，引进急需高层次人才。建立健全继续教育制度，积极培养或引进县域学科带头人。增强护理人员力量，医护比不低于1∶2。

3.加强信息化建设。建设以电子病历和医院管理为重点的县级医院信息系统，功能涵盖电子病历、临床路径、诊疗规范、群众满意度、绩效考核及综合业务管理等，优化医疗服务流程，规范医疗服务行为，提高医疗服务质量和效率。实现县级医院信息系统与县级卫生信息数据中心有效衔接，通过区域信息平台实现居民健康信息和检查检验结果、医学影像、用药记录等在医疗机构以及医保经办机构之间信息共享。积极推进居民健康卡发行与应用工作，逐步实现跨区域、跨机构就医和费用结算。按照统一规划、分布实施的要求，整合资金、整合资源，开展远程医疗系统建设与应用，逐步实现远程会诊、远程专科诊断、远程教育、远程咨询和视频会议等综合应用，实现资源共享，互联互通。

4.落实支持和引导社会资本办医政策。完善社会办医在土地、投融资、财税、价格、产业政策等方面的鼓励政策，优先支持举办非营利性医疗机构，支持社会资本投向资源稀缺及满足多元需求服务领域。放宽社会资本办医准入范围，清理取消不合理的规定，加快落实在市场准入、社会保险定点、重点专科建设、职称评定、学术地位、医院评审、技术准入等方面对非公立医疗机构和公立医疗机构实行同等对待政策。支持社会资本举办的医疗机构提升服务能力。非公立医疗机构医疗服务价格实行市场调节价。在公立医院资源比较丰富的县（市），鼓励开展政府办医院改制试点，推进国有企业医院改制试点，探索多种方式引进社会资本。

5.大力推行便民惠民措施。建立以病人为中心的服务模式，优化服务流程，结合农村居民就诊特点，开展错峰服务和分时段诊疗；改善服务态度和质量，推广优质护理服务，探索“先诊疗、后付费”的就诊模式；二级以上医疗机构检验科对所有医疗机构开放，实行同级医疗机构检验结果和影像资料互认；畅通患者投诉渠道，完善投诉处理机制。

（八）加强上下联动。

1.促进医疗资源纵向流动。以多种方式建立长期稳定的县级公立医院与基层医疗卫生机构、城市医院分工协作机制。县级公立医院要加强对基层医疗卫生机构的技术帮扶和人员培训，健全向乡镇卫生院轮换派驻骨干医师制度。推荐优秀管理人才参加乡镇卫生院院长选聘，提升乡镇卫生院管理水平。严格执行城市医院医生在晋升主治医师或副主任医师职称前到农村服务一年的规定，落实城市三级医院长期派驻医师对口支援县级医院制度，提高县级公立医院管理水平和服务能力。采取政策支持、授予荣誉等措施，引导城市大医院在职学科带头人、医疗骨干全职或兼职到县级公立医院工作，并为其长期在县级公立医院工作创造条件。鼓励已退休的学科带头人、业务骨干到县级公立医院服务。

2.推进组建医疗联合体。探索建立多种形式的医疗联合体。鼓励城市三级医院与县级公立医院组建医疗联合体；支持县级公立医院纵向整合乡镇医疗机构，组建紧密型医疗联合体，推进人、财、物统一管理。探索建立医疗联合体内部各级医疗机构之间分工协作机制，促进人才、技术和管理等优质资源下沉。

3.建立分级诊疗制度。制订分级诊疗标准和严格的转诊管理办法，综合运用医疗、医保、价格等手段，建立基层首诊、分级医疗、双向转诊的分级诊疗制度。建立县级公立医院与基层医疗卫生机构之间便捷的转诊通道，县级医院要为基层转诊患者提供优先就诊、优先检查、优先住院等便利。充分发挥医保的杠杆作用，支付政策进一步向基层倾斜，拉开不同级别定点医疗机构间的报销比例差别。完善县外转诊和备案制度，力争2015年底实现县域内就诊率达到90%左右的目标。

（九）强化服务监管。

1.严格行业管理。卫生计生行政部门要完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制。加强县级公立医院医疗质量安全、费用控制、财务运行等监管，严格控制医药费用不合理过快增长。做好医疗费用增长情况的监测与控制，加强对高额医疗费用、抗菌药物、贵重药品以及高值医用耗材使用等的回溯检查力度，及时查处为追求经济利益的不合理用药、用材和检查检验等行为。

2.发挥社会监督和行业自律作用。推进医院信息公开，定期公开财务状况、绩效考核、质量安全等信息。加强医疗行业协会（学会）在县级公立医院自律管理监督中的作用。建立完善医务人员管理信息系统和考核档案，记录医务人员各项基本信息、年度考核结果以及违规情况等。建立社会监督评价体系，充分听取社会各方面意见。改革完善医疗质量、技术、安全和服务评估认证制度。探索建立第三方评价机制，全面、客观地评价医疗质量、服务态度、行风建设等。

3.促进医患关系和谐。强化医务人员人文素质教育，进一步加强医德医风建设，大力弘扬新风正气，认真贯彻执行医疗卫生行风建设“九不准”，坚决查处违规行为。加强舆论宣传和引导，营造全社会尊医重卫的良好氛围。加强医疗纠纷调处，完善第三方调解机制，保障医患双方的合法权益。继续开展“平安医院”创建活动，依法维护正常的医疗服务秩序，严厉打击伤害医务人员和“医闹”等违法犯罪行为。积极发展医疗责任保险和医疗意外保险，探索建立医疗风险共担机制。

三、实施范围

远安县、宜都市、枣阳市、老河口市、蕲春县、云梦县、汉川市、松滋市、石首市、崇阳县、来凤县、鹤峰县、沙洋县、房县、郧西县等15个县（市）的县人民医院、县中医院和第一批20个试点县（市）中已开展试点的县级医院及未开展试点的县中医院按照本实施意见开展县级公立医院综合改革，鼓励有条件的试点县（市）扩大试点范围。其他县（市）可参照本实施意见，选择县级公立医院开展综合改革。2015年全面推开。

四、实施步骤

（一）制定方案。各地要制定推进县级公立医院综合改革的具体工作方案，进一步细化分解改革任务，落实牵头部门和进度安排，明确时间表、路线图，切实抓好组织实施。2014年10月20日前试点县（市）人民政府要将改革实施方案报市（州）人民政府同意后上报省医改办备案。

（二）启动实施。2014年10月30日起，试点县级公立医院取消药品加成，执行医疗服务价格调整政策，全面启动综合改革。

（三）考核评估。2015年12月底前完成考核评估。

五、相关要求

（一）加强组织领导。各地要充分认识县级公立医院综合改革试点工作的重要性、紧迫性和艰巨性，切实加强组织领导，建立工作推进机制，严格落实责任制，把公立医院改革作为重大民生工程纳入重要议事日程。县级人民政府是改革实施主体，要落实责任、健全制度，切实做好实施工作。试点县（市）要形成主要领导负总责、分管领导具体负责、相关部门抓落实的工作机制，确保各项改革任务落到实处。

（二）落实部门职责。各有关部门要围绕县级公立医院综合改革中的重大体制机制问题，积极完善各项改革配套政策，加强组织协调、监督指导。卫生计生行政部门作为县级公立医院综合改革的牵头部门，要加强统筹协调，会同发改、财政等部门研究制订区域卫生规划和医疗机构设置规划；编制部门要指导试点县级公立医院建立健全法人治理结构，推进编制备案制管理；财政部门要加大投入，着力完善试点医院补偿政策，完善医院财务会计制度，加强财务监督管理；人社部门要研究制订支持县级公立医院综合改革试点医院薪酬制度改革、人事管理、医保支付方式改革等政策；物价部门要加快做好医疗服务价格调整工作。

同时，建立省级相关部门联系点制度，全面加强对试点县（市）公立医院综合改革工作的指导、协调和督办。

（三）加强宣传培训。开展对各级政府和相关部门领导干部的政策培训，加强政策解读。深入细致做好医务人员的宣传动员，充分发挥其改革主力军作用。大力宣传改革进展成效和典型经验，开展舆情监测，及时解答和回应社会各界关注的热点问题，合理引导社会预期。

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