关于转发市深化医药卫生体制改革工作领导小组办公室全面推开县级公立医院综合改革实施方案的通知

关于转发市深化医药卫生体制改革工作领导小组办公室全面推开县级公立医院综合改革实施方案的通知

襄政办函〔2015〕46号

关于转发市深化医药卫生体制改革工作领导小组办公室全面推开县级公立医院综合改革实施方案的通知

各县（市）区人民政府，各开发区管委会，市政府各部门：

市深化医药卫生体制改革工作领导小组办公室关于《襄阳市全面推开县级公立医院综合改革实施方案》已经市人民政府同意，现转发给你们，请认真组织实施。

2015年9月30日

襄阳市全面推开县级公立医院综合改革

实施方案

市深化医药卫生体制改革工作领导小组办公室

根据《省人民政府办公厅关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》（鄂政办发〔2015〕61号）精神，为巩固和扩大改革成效，全面推开我市县级公立医院综合改革，制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。深入贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照省委、省政府决策部署，把深化公立医院改革作为保障和改善民生的重要举措，全面推开县级公立医院综合改革。将公平可及、群众受益作为改革出发点和立足点，坚持保基本、强基层、建机制，更加注重改革的系统性、整体性和协同性，统筹推进医疗、医保、医药改革，着力解决群众看病就医问题。

（二）主要目标。坚持公立医院的公益性质，落实政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，充分发挥市场机制作用，建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制。2015年，全市所有实施综合改革的县级公立医院破除以药补医，以管理体制、运行机制、服务价格调整、人事薪酬、医保支付等为重点，全面推开县级公立医院综合改革。2017年，全市现代医院管理制度基本建立，县域医疗卫生服务体系进一步完善，县级公立医院医疗服务能力进一步提高，医疗水平明显提升，基本实现大病不出县，县域内就诊率达到90%以上的目标。

（三）实施范围。持续推进宜城市、谷城县、枣阳市、老河口市等第一、二批试点县（市）县级公立医院综合改革；保康县、南漳县根据实际情况由县级政府确定实施综合改革的公立医院。

二、主要任务及责任分工

（一）优化县域医疗资源配置

1.明确县级公立医院功能定位。县级公立医院是公益二类事业单位，是县域内的医疗卫生服务中心、农村三级医疗卫生服务网络的龙头和城乡医疗卫生服务体系的纽带，是政府向县域居民提供基本医疗卫生服务的重要载体，主要承担县域居民的常见病、多发病诊疗，急危重症抢救与疑难病转诊，负责基层医疗卫生机构人员培训指导，开展传染病防控等公共卫生服务、自然灾害和突发事件紧急医疗救援等工作。（市卫生计生委、市人社局、市财政局负责，排在第一位的为牵头部门，分别负责为各部门分别牵头，下同）

2.编制县域医疗卫生服务体系规划。督促、指导各县（市）按照全市医疗卫生服务体系规划以及卫生资源配置标准，编制县域医疗卫生服务体系规划，合理确定县域内医疗卫生机构的数量、布局、功能、规模和标准。定期向社会公示规划执行情况，对未按规划要求落实政府办医责任或超规划建设的，追究相关人员责任。（市卫生计生委、市发展改革委负责）

3.明确县级公立医院床位规模、建设标准和设备配置标准。县级公立医院床位规模按照功能定位、当地医疗服务需求等情况予以核定。严禁县级公立医院自行举债建设和举债购置大型医用设备，鼓励县级公立医院使用国产设备和器械。在县级公立医院推广应用一批包括中医中药技术在内的适宜医疗技术。严格控制超越县级公立医院功能定位或疗效不明确、费用高昂的医疗技术、大型医用设备的引进和应用。（市卫生计生委、市编办、市财政局负责）

4.落实支持和引导社会资本办医政策。进一步完善社会办医在土地、投融资、财税、价格、产业政策等方面的鼓励政策，优先支持举办非营利性医疗机构，支持社会资本投向资源稀缺及满足多元需求服务领域。放宽社会资本办医准入范围，清理取消不合理的规定，加快落实在市场准入、社会保险定点、重点专科建设、职称评定、学术地位、医院评审、技术准入等方面对非公立医疗机构和公立医疗机构实行同等对待政策。支持社会资本举办的医疗机构提升服务能力。非公立医疗机构医疗服务价格实行市场调节价。鼓励有条件的地方探索多种方式引进社会资本。（市行政审批局、市卫生计生委、市发展改革委、市财政局负责）

（二）改革管理体制

5.建立统一高效、权责一致的政府办医体制。各县（市）要组建由政府主要负责同志牵头，政府有关部门、部分人大代表和政协委员，以及其他利益相关方组成的县级公立医院管理委员会，履行政府办医职能，负责医院发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、院长选聘、运行监管、绩效考核等。卫生计生行政主管部门要创新管理方式，从直接管理公立医院转为行业管理，强化政策法规、行业规划、标准规范的制定和监督指导职责。（市编办、市卫生计生委、市财政局、市人社局、市物价局、市国资委负责）

6.落实县级公立医院独立法人地位和经营管理自主权。县级公立医院执行县级公立医院管理委员会等政府办医机构的决策，具有人事管理权、副职推荐权、绩效工资内部分配权、年度预算执行权等经营管理自主权。积极推进县级公立医院去行政化，取消医院的行政级别。完善县级公立医院院长选拔任用制度，推进院长职业化、专业化建设。开展管理干部专业化培训，培训情况作为任职和晋升的重要依据。（市编办、市卫生计生委、市财政局、市人社局、市物价局、市国资委负责）

7.建立科学的县级公立医院绩效考核制度。以公益性质和运行绩效为核心，突出功能定位、公益性职责履行、合理用药、费用控制、运行效率和社会满意度等考核指标，开展县级公立医院绩效考核。引入第三方评估，提升考核的客观公正性。考核结果及时向社会公开，并与财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩。强化县级公立医院管理委员会等政府办医机构对院长的激励约束，加强院长年度和任期目标管理，建立问责机制，严禁将院长收入与医院的经济收入直接挂钩。（市卫生计生委负责）

8.健全县级公立医院内部管理制度。完善医院内部决策和制约机制，实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按规定程序执行，发挥党委的政治核心作用和职工代表大会的民主监督作用。严格执行县级公立医院财务管理制度，建立总会计师制度。（市卫生计生委负责）

（三）建立县级公立医院运行新机制

9.破除以药补医机制。所有实施综合改革的县级公立医院取消药品加成（中药饮片除外）。县级公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。医院由此减少的合理收入，通过调整医疗技术服务价格和增加政府补助，以及医院加强核算、节约运行成本等多方共担。医保基金通过购买服务对医院提供的基本医疗服务予以及时补偿。县（市）财政要调整支出结构，切实加大投入，增加的政府投入要纳入财政预算。要将医院的药品贮藏、保管、损耗等费用列入医院运行成本予以补偿。（市财政局、市卫生计生委、市人社局、市物价局负责）

10.理顺医疗服务价格。按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，合理调整医疗服务价格。降低大型医用设备检查治疗、检验价格，合理调整提升体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格，特别是诊疗、手术、护理、床位、中医等服务项目价格。建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。价格调整政策与医保支付政策相互衔接。积极探索将价格调整权限下放到县（市）。（市物价局、市卫生计生委负责）

11.落实政府投入责任。各县（市）要全面落实政府对县级公立医院符合规划的基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损，以及承担公共卫生任务和紧急救治、支农、支边公共服务等投入政策。改革财政补助方式，加强预算绩效管理，强化财政补助与医院绩效考核结果挂钩。完善政府购买服务机制。落实政府对县级公立中医院的投入倾斜政策。对位于地广人稀和边远地区的县级公立医院，可探索实行收支两条线，政府给予必要保障。（市财政局、市物价局、市卫生计生委、市人社局负责）

（四）完善药品供应保障制度

12.降低药品和高值医用耗材费用。县级公立医院使用的药品，要依托省级药品集中采购平台，实行分类采购。高值医用耗材应通过省级集中采购平台进行阳光采购，网上公开交易。在质优价廉的前提下鼓励购买国产创新药和医用耗材。鼓励患者自主选择在医院门诊药房或凭处方到零售药店购药。县级公立医院要重点围绕辅助性、高回扣的药品和高值医用耗材，加强对医务人员处方行为的监控，推行电子处方，按照规范建立系统化、标准化和持续改进的处方点评制度，促进合理用药。（市卫生计生委、市物价局、市食品药品监管局负责）

13.加强药品配送管理。药品可由中标生产企业直接配送或委托有配送能力的药品经营企业配送到指定医院。对偏远、交通不便地区的药品配送，各县（市）卫生计生行政部门要加强组织协调，按照远近结合、城乡联动的原则，提高采购、配送集中度，鼓励各地结合实际探索县乡村一体化配送。（市卫生计生委、市食品药品监管局、市经信委负责）

14.加强药品采购全过程监管。将药品集中采购情况作为对医院及其负责人的重要考核内容，纳入目标管理及医院评审评价工作。对违规网下采购、拖延货款的医院，视情节轻重给予通报批评、限期整改、责令支付违约金、降低等级等处理。涉及商业贿赂等腐败行为的，依法严肃查处。加强对药品价格执行情况的监督检查，规范价格行为，保护患者合法权益。（市卫生计生委、市财政局、市食品药品监管局、市物价局、市经信委负责）

（五）改革医保支付制度

15.深化医保支付方式改革。充分发挥基本医保的基础性作用，强化医保基金收支预算。2015年底前，医保支付方式改革要覆盖县域内所有公立医院，覆盖30%以上的县级公立医院出院病例数；2016年底前，覆盖60%以上的县级公立医院出院病例数；到2017年，在全面开展医疗费用总额控制的同时，全面实行以按病种（分组）付费为主，按人头付费、按床日付费等复合型的支付方式改革，建立健全医保对医疗服务行为的激励约束机制，发挥医保付费机制的整体功能。加强临床路径管理，根据县级公立医院功能定位和实际技术能力等，明确诊疗病种范围，建立适宜的临床路径、处方集和诊疗规范，规范处方行为，控制过度检查、过度治疗。医保经办机构要根据医保政策和医疗服务协议约定按时足额结算并拨付合规医疗费用。在规范中医非药物诊疗技术的基础上，逐步扩大纳入医保支付的医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术范围，鼓励提供和使用适宜的中医药服务。（市人社局、市卫生计生委分别负责，市财政局参与）

16.充分发挥各类医疗保险对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用。加强对基本医保目录外药品使用率、目录外诊疗项目使用率、药占比、检查费用占比、次均费用、参保人员负担水平、住院率、平均住院日、复诊率、人次人头比、转诊转院率、手术和择期手术率等指标的监控，逐步将医疗保险对医疗机构的监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管，结果与医疗保险基金支付挂钩。定期对定点医疗机构医疗服务质量、均次（病种）费用、参保（合）患者医疗费用实际补偿比等进行公示，提升基本医保基金的使用效率。（市人社局、市卫生计生委分别负责，市财政局参与）

17.逐步提高保障绩效。提升医保保障水平，逐步缩小政策内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例间的差距，以减轻参保患者自费负担。2015年所有县（市）全面实施城乡居民大病保险制度和疾病应急救助制度。加强基本医保、城乡居民大病保险、疾病应急救助、医疗救助和商业保险等多种保障制度的衔接，进一步减轻群众医药费用负担。（市人社局、市卫生计生委分别负责，市财政局、市民政局、市保险协会参与）

（六）建立符合行业特点的人事薪酬制度

18.完善编制管理办法。要在地方现有编制总量内，合理核定县级公立医院编制总量，逐步实行编制备案制，建立动态调整机制。在岗位聘用、收入分配、职称评定、管理使用等方面，对编制内外人员统筹考虑，并按照国家规定推进社会保险制度改革。（市编办、市人社局、市卫生计生委负责）

19.改革人事制度。全面推行聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度。以核定的人员总量为基础设置岗位。坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，变固定用人为合同用人，变身份管理为岗位管理。结合实际妥善安置未聘人员。落实医院用人自主权。条件具备的地方新进人员可由医院根据有关规定和核定的人员总量公开招聘，招聘结果报相关部门备案，卫生计生、机构编制、人力资源社会保障等部门要发挥监督职能。（市人社局、市编办、市卫生计生委负责）

20.合理确定医务人员薪酬水平。各县（市）要积极探索制定县级公立医院绩效工资总量核定办法，着力体现医务人员技术劳务价值，合理确定医务人员收入水平，建立动态调整机制。完善绩效工资制度，医院通过科学的绩效考核自主进行收入分配，按岗位实施分配，做到多劳多得、优绩优酬，重点向临床和公共卫生一线、业务骨干、关键岗位和有突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距。严禁给医务人员设定创收指标，严禁将医务人员收入与医院的药品、检查、治疗等收入挂钩。（市人社局、市卫生计生委、市财政局负责）

21.完善医务人员考评制度。探索建立县级医疗单位专业技术人员职称评价标准和方式，突出其临床能力和治病救人的能力。县级公立医院负责内部考核，重点考核工作绩效，突出岗位职责履行、工作量、服务质量、行为规范、技术能力、成本控制、医德医风和患者满意度等情况，将考核结果与医务人员的岗位聘用、职称晋升、个人薪酬挂钩。医院要建立健全医务人员管理信息系统和考核档案，记录医务人员基本信息、年度考核结果以及违规情况等，完善医师医疗服务不良记录登记制度。加强医德医风建设，优化执业环境。（市卫生计生委、市人社局负责）

（七）提升县域医疗服务能力

22.加强县级公立医院能力建设。按照填平补齐原则，继续推进县级公立医院建设。各县（市）要围绕近三年县外转出率靠前的5—10个病种确定需要重点加强建设的相关临床和辅助科室，提出人才、技术、学科和管理能力提升需求，政府及相关部门要采取多种方式加大支持力度，在对口支援、人才引进、骨干培养等方面形成政策叠加效应。继续支持县级医院重点专科建设，重点加强儿科、康复、急救、产科、老年病和精神卫生科等专科建设。进一步深化城市三级医院对口支援工作，鼓励采取专家团队支援的方式，提高支援效果。提升县级公立医院管理能力和学科建设水平，从城市三级医院选聘一批管理人员和业务骨干前往县级公立医院担任院长或业务副院长、科主任。（市卫生计生委、市人社局负责）

23.建立适应行业特点的人才培养制度。科学制订县域卫生人才培养规划，加强卫生人才队伍建设，逐步建成一支“人员数量基本充足、编配比例总体平衡、学科梯队逐步健全、综合素质整体提升”，与我市县域经济社会发展和人民群众需求相适应的医疗技术人才队伍。完善住院医师规范化培训制度，到2020年新进入县级公立医院的医生必须经过住院医师规范化培训。加强县级公立医院骨干医师培训，研究实施专科特设岗位计划，引进急需高层次人才。建立健全继续教育制度，积极培养或引进县域学科带头人。增强护理人员力量，医护比不低于1:2。（市人社局、市卫生计生委、市编办、市财政局、市教育局负责）

24.加强信息化建设。2015年底前基本完成以医院管理和电子病历为重点的医院信息系统建设，逐步实现医院基本业务信息系统的数据交换和共享。加强县级公立医院信息系统标准化建设，完善信息安全保护体系。加强县级人口健康信息平台（数据中心）建设，实现上联下通，对上与对口支援的大型医院相连，对下连接区域内各级各类医疗卫生机构。2017年底前实现居民电子健康档案、电子病历、公共卫生、医保及新农合等系统的互联互通和信息共享，积极推进区域内医疗卫生信息资源整合和业务协同。积极推动远程医疗系统建设，提高优质医疗资源可及性。（市卫生计生委、市人社局负责）

（八）加强上下联动

25.推动医疗资源集约化配置。依托县级公立医院建立检查检验、病理诊断、医学影像等中心，有条件的地方可探索单独设立，降低医疗成本。推进县域内检查检验结果互认。（市卫生计生委负责）

26.推进组建医疗联合体、健康管理联合体。全面推行县乡集团化、乡村一体化、公卫服务均等化。到2015年底，县（市）组建紧密型医联体覆盖到70%的乡镇卫生院（社区卫生服务中心），松散型医联体覆盖率达到100%;市直大医院托管中心城区所有非民营社区卫生服务中心。整体提升基层慢性病诊疗服务能力，重点开展糖尿病、高血压等慢性病康复疗养服务，提供便民惠民服务。（市卫生计生委、市编办、市人社局负责）

27.进一步完善分级诊疗制度。按照国家建立分级诊疗制度的政策要求，构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。落实基层首诊，基层医疗卫生机构提供基本医疗、健康管理和转诊服务，做好以糖尿病、高血压病为主的急慢分治。加强全科医生队伍建设，全面推进全科医生签约服务。建立县级公立医院与基层医疗卫生机构之间的便捷转诊通道，县级公立医院要为基层转诊患者提供优先就诊、优先检查、优先住院等便利。充分发挥医保的杠杆作用，支付政策进一步向基层倾斜，拉开不同级别定点医疗机构间的报销比例差别。各县（市）要制定符合当地实际的病种目录、双向转诊程序和监控机制，明确出入院和转诊标准。完善县外转诊和备案制度。打造分级诊疗襄阳品牌。（市卫生计生委、市人社局负责）

（九）强化服务监管

28.强化卫生计生行政部门医疗服务监管职能。加强监督体系建设，增强医疗监管能力，完善医疗机构、人员、技术、设备的准入和退出机制。加强县级公立医院医疗质量安全、费用控制、财务运行等监管。（市卫生计生委负责）

29.强化对医务人员执业行为的监管。执行抗菌药物分级管理制度，对抗菌药物用药量靠前的品规及处方医生进行公示，运用处方负面清单、处方点评等形式控制抗菌药物不合理使用。严格控制高值医用耗材的不合理使用，加大回溯检查力度，及时查处为追求经济利益的不合理用药、用材和检查检验等行为。（市卫生计生委负责）

30.严格控制医药费用不合理增长。加强医药费用监管控制，重点监控门诊和住院次均费用、医疗总费用、收支结构、大型设备检查阳性率，以及检查检验、自费药品、医用耗材等占医疗收入比例等情况。加强对医药费用增长速度较快疾病的诊疗行为监管。到2016年，实现县级公立医院门诊、住院患者人均费用和总收入增幅下降，医疗服务收入（不含药品、耗材和大型设备检查收入）占业务收入比重提升，自付医疗费用占总医疗费用比例下降。到2017年，县级公立医院医药费用不合理增长的趋势得到有效遏制。（市卫生计生委负责）

31.发挥社会监督和行业自律作用。加强信息公开，建立定期公示制度，运用信息系统采集数据，重点公开财务状况、绩效考核、质量安全、价格和医疗费用等信息。县级公立医院相关信息每年向社会公布。发挥行业协会、学会等社会组织在行业自律、监督和职业道德建设中的作用，引导县级公立医院依法经营、严格自律。改革完善医疗质量、技术、安全和服务评估认证制度。探索建立第三方评价机制。（市卫生计生委负责）

三、实施步骤

（一）制订下发方案（2015年9月底前）

制订下发《襄阳市全面推开县级公立医院综合改革的实施方案》；各县（市）人民政府制定县级公立医院综合改革任务具体分工方案，细化分解改革任务，落实责任部门和进度安排，2015年9月底前将改革实施方案报市政府同意后印发实施，并报省医改办备案。

（二）全面启动实施（2015年10月30日开始）

各县（市）按照工作方案和进度安排组织实施县级公立医院综合改革，从核定收支和绩效工资、按需设岗和全员竞聘、落实自主经营权和院长负责制、健全内部运行机制和绩效考核制度等方面有序推进。2015年10月30日起，各县（市）实施综合改革的县级公立医院取消药品加成，执行医疗服务价格调整政策。

（三）开展考核评估（从2016年开始每年12月）

根据省评估方案，从2016年开始每年12月开展改革效果评估，提出下一步工作意见，做好全市县级公立医院综合改革阶段性工作总结。

四、工作要求

各级各地要充分认识县级公立医院综合改革的重要性、艰巨性和复杂性，加强对县级公立医院综合改革的组织领导，县（市）人民政府要成立县级公立医院综合改革领导小组，组建工作专班，做到主要负责同志亲自抓、负总责，分管负责同志具体抓，切实担负起县级公立医院综合改革的主体责任，并将县级公立医院综合改革推进情况纳入政府绩效考核重要内容；市直各有关部门要按照职责分工，落实相关配套政策，形成工作合力；市医改办要加强统筹协调，组织开展专项督查，依据改革效果评价指标体系每年组织一次评估、考核，并通报情况。

要坚持正确的舆论导向，做好县级公立医院综合改革相关政策的宣传解读，大力宣传改革典型经验和进展成效，及时回应社会关切，合理引导社会舆论和群众预期，营造改革的良好氛围。要积极开展政策培训，提升各级干部和医院管理者的政策水平和执行力。要深入细致做好医务人员宣传动员工作，引导广大医务人员支持和参与改革，充分发挥改革主力军作用。

附表：重点任务分工及进度安排表

http://www.xf.gov.cn/resources/auto3158/201510/t20151016_660840.shtml

延伸阅读

定西市直国家公务员医疗补助暂行办法

定西市农村医疗救助实施办法

北京市人民政府办公厅转发市信息办关于近期政务信息化建设重点工作安排的通知