娄底市人民政府办公室关于印发《娄底市建立健全补偿机制推动基层医疗卫生机构综合改革实施方案》的通知

娄底市人民政府办公室关于印发《娄底市建立健全补偿机制推动基层医疗卫生机构综合改革实施方案》的通知

娄底市人民政府办公室关于印发《娄底市建立健全补偿机制推动基层医疗卫生机构综合改革实施方案》的通知

各县、市、区人民政府，娄底经济开发区、万宝新区管委会，市政府各局委、各直属机构：

《娄底市建立健全补偿机制推动基层医疗卫生机构综合改革实施方案》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。

二○一一年十二月十六日

娄底市建立健全补偿机制推动基层医疗

卫生机构综合改革实施方案

为全面贯彻落实《湖南省人民政府办公厅关于印发建立健全补偿机制推动基层医疗卫生机构综合改革实施意见的通知》（湘政办发〔2011〕48号）精神，推动我市国家基本药物制度和基层医疗卫生机构综合改革顺利实施，促进基层医疗卫生机构转变运行机制和服务方式，保障基层医疗卫生机构平稳运行和发展，调动基层医疗卫生机构和医务人员积极性，加快建立健全覆盖全市城乡居民的基本医疗卫生制度，特制定本实施方案。

一、指导思想、基本原则和总体目标

（一）指导思想

以科学发展观为指导，深入贯彻落实国家、省、市深化医药卫生体制改革精神，加快建立国家基本药物制度，推进基层医疗卫生机构管理体制和运行机制综合改革，引导基层医疗卫生机构坚持公益性，提高公共卫生服务和基本医疗服务能力，努力满足人民群众基本医疗卫生服务需求。

（二）基本原则

1．强化政府责任，坚持基层医疗卫生机构的公益性质。把维护人民群众健康放在首位，强化政府的管办责任，落实政府财政投入，保持基层医疗卫生机构公益性质，不断提高服务能力，扩大基本医疗卫生服务，确保人人享有基本公共卫生服务和基本医疗服务，让人民群众从改革中得到明显的实惠。

2．按照保障基层医疗卫生机构有效运行和健康发展、保障医务人员合理待遇的原则确定补偿标准，按照稳定长效的原则建立补偿渠道，按照绩效优先、科学合理的原则确定补偿方式。

3．按照激励有效、公开公平、和谐稳定、统筹兼顾的原则开展基层医疗卫生机构综合改革，坚持绩效为导向，建立政府考核机制，充分调动基层医疗卫生机构和医务人员积极性，建立充满活力的长效发展管理机制。

（三）总体目标

初步建立基层医疗卫生机构公益性管理体制和高效规范的运行机制，基本公共卫生服务和基本医疗服务能力明显增强，医疗服务公平性和可行性显著提高，城乡居民医药费用负担有效减轻，健康保健水平不断提高。

二、主要任务

（一）建立健全稳定长效的补偿机制

实施基本药物制度后，政府举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构的人员支出和业务支出等运行成本通过服务收费和政府补助补偿。基本医疗服务主要通过医疗保障和个人付费补偿；基本公共卫生服务通过政府建立的城乡基本公共卫生服务经费保障机制补偿；经常性收支差额由政府按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法补偿；医疗服务价格按扣除政府补助后的服务成本制定，体现医疗服务合理成本和技术劳务价值，并逐步调整到位。按上述原则补偿后出现的经常性收支差额由政府进行绩效考核后予以补助。

1．落实政府对基层医疗卫生机构的专项补助经费。政府举办的基层医疗卫生机构基本建设和设备购置等发展建设支出，由政府根据基层医疗卫生机构发展建设规划足额安排。人员经费（包括离退休人员经费）、人员培训和人员招聘所需支出，由财政部门根据政府卫生投入政策、相关人才培养规划和人员招聘规划合理安排补助。进一步提高基本公共卫生服务人均经费标准，建立稳定的基本公共卫生服务经费保障机制。卫生、人力资源和社会保障、财政部门要健全绩效考核机制，根据服务数量和质量等级等绩效将基本公共卫生服务经费及时足额拨付到基层医疗卫生机构。基层医疗卫生机构承担的突发公共卫生事件处置任务由政府按照服务成本核定补助。

2．调整基层卫生机构收费项目、收费标准和医保支付政策。调整基层医疗卫生机构收费项目，将现有的挂号费、诊查费、注射费（含静脉输液费，不含药品费）以及药事服务成本合并为一般诊疗费，不再单设药事服务费。一般诊疗费的收费标准参照全国和全省平均水平暂定为10元，由患者所参加的城镇居民基本医疗保险基金或新型农村合作医疗基金报销8元，患者个人负担2元。基层医疗卫生机构其他服务仍按现有项目和标准收费。对已合并到一般诊疗费里的原收费项目，不得再另行收费或变相收费。卫生、人力资源和社会保障、价格等相关部门要制定具体监管措施，防止基层医疗卫生机构重复收费、分解处方多收费。

3．落实对基层医疗卫生机构经常性收支差额的补助。落实政府专项补助和调整医疗服务收费后基层医疗卫生机构的经常性收入仍不足以弥补经常性支出的差额部分，由县（市、区）政府在统筹上级有关财政补助后在年度预算中足额安排，按序时进度进行预拨，年底再按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助、超支不补、结余按规定留用或上缴”的方式予以结算，并建立起稳定的补助渠道和长效补助机制。经常性收支核定和差额补助的具体办法按照省财政厅、省卫生厅、省人力资源和社会保障厅《关于印发〈湖南省基层医疗卫生机构补助办法〉的通知》（湘财社〔2010〕9号）规定执行。基层医疗卫生机构的收支结余可用于提留卫生事业发展资金、偿还历史债务等。具备条件的县（市、区）可以实行收支两条线，基本医疗服务等收入全额上缴，开展基本医疗服务和公共卫生服务所需的经常性支出由政府核定并全额安排。

（二）大力推进基层医疗卫生机构综合改革

1．明确基层医疗卫生机构的功能定位。基层医疗卫生机构主要提供基本公共卫生服务和诊疗常见病、多发病等基本医疗服务，其诊疗科目、床位数量、科室设置、人员配备、基础设施建设和设备配备要与其功能定位相适应。对服务能力已经超出基本医疗服务和公共卫生服务的基层医疗卫生机构，特别是一些服务人口较多、服务能力已经达到二级医院标准的乡镇卫生院，可将其转为公立医院，或将其超出功能定位的资源整合到县级医院，也可以对其承担的基本公共卫生服务和基本医疗服务采取购买服务的方式进行补偿。鼓励基层医疗卫生机构提供中医药等适宜技术和服务。

2．合理核定人员编制。乡镇卫生院人员编制标准按照省编办、省卫生厅、省财政厅联合制定的《湖南省医疗卫生事业单位机构编制标准（试行）》（湘编办〔2009〕20号）执行，城市社区卫生服务机构人员编制按照省编办、省卫生厅、省财政厅、省民政厅《贯彻中央编办、卫生部、财政部、民政部关于印发城市社区卫生服务机构设置和编制标准指导意见的通知》（湘编办〔2008〕55号）执行。县级机构编制部门会同卫生行政主管部门结合实际工作量统筹安排、动态调整各乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构的人员编制。核定的人员编制，作为其岗位设置、聘用人员和核拨经费的依据。

3．稳步推行岗位管理和人员聘用制度。市深化医药卫生体制改革领导小组办公室要会同卫生、编制、人力资源和社会保障、财政等部门研究制定基层医疗卫生机构人事制度改革方案，在基层医疗卫生机构全面推行以科学设岗、竞聘上岗、以岗定薪、合同管理等为主要内容的聘用制度和岗位管理制度，建立能进能出、能上能下的用人机制。同时，采取多种方式妥善安置未聘人员。

4．建立基层医疗卫生机构考核和激励机制。根据省卫生厅《湖南省卫生事业单位绩效考核实施意见（试行）》（湘卫人发〔2011〕10号）要求，市卫生行政主管部门要会同财政、人力资源和社会保障等部门制定相应配套文件，建立以管理绩效、基本医疗和公共卫生服务的数量和质量、服务对象满意度、居民健康状况改善等为主要考核内容的绩效考核体系。县级卫生行政主管部门要会同财政、人力资源和社会保障等部门定期组织对基层医疗卫生机构进行综合量化绩效考核，考核结果和资金安排与拨付挂钩。对绩效考核差的可扣减资金安排，对绩效考核好的可给予适当奖励。加强基层医疗卫生机构内部管理，严格成本核算和控制。县级卫生行政主管部门成立财务集中核算中心，在预算管理权不变、资金所有权和使用权不变、财务审批权不变的前提下，按照“集中管理、分户核算”的原则，对政府举办的基层医疗卫生机构财务进行集中管理，统一会计核算，加强财务监督。

5．充分调动医务人员积极性。全面实施绩效工资制度，并保障基层医务人员合理收入水平不降低。各地要按照核定的编制人员数和服务工作量，参照当地事业单位工作人员平均工资水平核定基层医疗卫生机构工资总额。要指导基层医疗卫生机构坚持多劳多得、优绩优酬，重点向关键岗位、业务骨干和作出突出贡献的工作人员倾斜，适当拉开收入差距。建立以岗位责任和绩效为基础、以服务数量和质量以及服务对象满意度为核心的考核和激励制度，并将考核结果与实施绩效工资制度、人员竞聘上岗紧密结合。各地制定人员分流、竞聘上岗等相关政策时要充分听取基层医疗卫生机构工作人员的意见。要给基层医务人员提供更多的培养培训机会，对长期在基层工作的卫生技术人员在职称晋升、待遇政策等方面给予适当倾斜，及时帮助解决实际困难。要加强政策宣传，使广大医务人员理解支持和积极参与基层医疗卫生机构改革。

6．充分发挥医保对基层医疗卫生机构综合改革的促进作用。依托城乡基层医疗卫生机构，全面实行基本医保门诊统筹，将一般诊疗费用纳入支付范围，并逐步提高参保人员在基层医疗卫生机构就诊费用的报销比例，进一步引导群众到基层医疗卫生机构看病就医。推进医保付费方式改革，探索按人头付费、按病种付费、总额预付等付费方式，引导基层医疗卫生机构主动积极地开展服务，努力提高服务质量，合理控制服务成本。

（三）加大对乡村医生和非政府举办基层医疗卫生机构的补助力度

卫生、财政部门要在核定村卫生室承担公共卫生服务项目和服务人口数量的能力的基础上，安排一定比例的基本公共卫生服务工作量由村卫生室承担，在全面考核评价的基础上，通过政府购买服务的方式进行合理补助。各地在推进医保门诊统筹工作中，可以将符合条件的村卫生室的门诊服务纳入“新农合”报销范围。开展新型农村社会养老保险试点的县（市、区）要积极将符合条件的乡村医生纳入保险范围。各地在房屋建设、设备购置以及人员培训等方面对村卫生室给予一定扶持。冷水江市要率先实行乡村一体化管理，其他县（市、区）也要按照全省的统一部署有效推进。

对非政府举办的基层医疗卫生机构，各地要通过政府购买服务等方式对其承担的公共卫生服务给予合理补助，并将其中符合条件的机构纳入医保定点范围，执行与政府举办的基层医疗卫生机构相同的医保支付和报销政策。有条件的地方可积极探索非政府举办的基层医疗卫生机构实施基本药物制度，政府按有关标准给予补助。

三、实施步骤

（一）筹备动员（2011年9月29日-10月31日）

成立领导小组，根据职能明确职责和工作任务。财政、人力资源和社会保障、编制、卫生等成员单位根据分工制订《娄底市建立健全补偿机制推动基层医疗卫生机构综合改革实施方案》、《娄底市进一步加强乡村医生队伍建设实施方案》及《娄底市清理化解基层医疗卫生机构债务实施方案》，确定工作思路，明确责任分工和工作进度。

（二）实施推进（2011年11月1日-12月31日）

各县（市、区）是此次改革的责任主体，负责各项工作的具体落实，要成立领导小组和工作小组，抽调专门人员，按程序认真规范地开展工作。

1．做好摸底测算。对辖区内的基层医疗卫生机构的规模、资产、人员、岗位、业务收支情况、工作绩效、医务人员工资收入等基本情况摸清底数，根据国家、省、市相关文件精神做好基层医疗卫生机构财政补助资金、人员编制、岗位设置、医保报付政策等测算工作。

2．制订实施方案和出台相关配套文件。各县（市、区）要根据各地实际情况，统筹兼顾，分别制订基层医疗卫生机构综合改革实施方案和基层医疗卫生机构补助办法、基层医疗卫生机构人事制度改革方案、加强乡村医生队伍建设实施方案、清理化解基层医疗卫生机构债务实施方案、基层医疗卫生机构医保优惠政策、医疗服务收费调整等配套方案，方案要切合实际，操作性强，便于执行。

3．全面实施推进。各县（市、区）要高度重视，精心组织，完成基层医疗卫生机构全员聘用工作；妥善安置在编、在册未聘富余人员，落实相关政策；完成对基层医疗卫生机构的收支核定工作，县（市、区）卫生局成立财务集中核算中心，对基层医疗卫生机构进行绩效考核，实行绩效工资。妥善处理好改革中的各种矛盾问题，确保综合改革工作平稳、顺利实施。

（三）督导考核（2012年1月1日-15日）

市医改领导小组组织各相关成员单位制定督导考核方案，成立督导检查队伍，分赴各县（市、区）开展专项检查指导和集中考核，考核结果将作为阶段内基层医疗卫生机构综合改革奖励经费分配依据。各县（市、区）要加大工作力度，使基层医疗卫生机构各项综合改革措施、工作指标贯彻落实，并结合实际建立长效管理机制，使之规范化、制度化。

四、保障措施

（一）加强组织领导。建立健全基层医疗卫生机构补偿机制是实施基本药物制度和基层医疗卫生机构综合改革的关键，关系到基本医疗卫生制度建设和基层医务工作者的切身利益，各级政府要将其纳入重要议事日程，成立以政府主要负责人为组长，政府分管领导任副组长，发改、财政、人力资源和社会保障、编制、卫生、物价等单位负责人为成员的专门工作领导小组。明确职责，建立领导挂点联系机制。市深化医药卫生体制改革领导小组相关市级领导与各县（市、区）进行挂点联系，各县（市、区）要明确由改革工作领导小组对基层医疗卫生机构实行“一对一”包干负责，负责督促协调并解决存在的困难和问题，确保各项改革任务按要求顺利完成。

（二）加强财政保障。各级政府要切实调整财政支出结构，优先保障基层医疗卫生机构综合改革所需资金，确保各项经费及时足额到位。市级财政在统筹各级财政补助后，根据现行财政管理体制和省里确定的分担比例，合理确定市与财政非省直管区的分担比例。市、县级人民政府要在预算中足额安排、及时拨付应由本级财政负担的补助资金，并认真落实调整后的医疗服务收费和医保政策。县（市、区）财政部门可采取先预拨后结算的方式及时下达补助资金，保障基本药物制度和公共卫生服务任务按计划进度顺利实施。确保不因资金拨付不到位、不及时而引发不稳定因素，影响改革进程。

（三）强化责任约束。将建立健全补偿机制推动基层医疗卫生机构综合改革工作纳入到政府目标责任管理的内容，与各县（市、区）的工作进行“三个挂钩”，即与对各县（市、区）的综合目标考核挂钩，与各县（市、区）主要领导和相关管理人员的评优评先挂钩，与对各县（市、区）的奖励和经费补助挂钩。

（四）强化督促指导。采取经常性督导和重点督导相结合，各相关部门针对各自负责任务进行经常性抽查督导，市深化医药卫生体制改革领导小组和市政府督查室有重点地对进展较慢的县（市、区）进行重点督查，并及时向全市通报。对工作落实不到位的，要责令限期整改；违纪违规的，要严肃追究责任。

（五）加强政策宣传。要坚持正确的舆论导向，结合工作实际，采取多种形式，印发宣传资料，广泛宣传基层医疗卫生机构综合改革的政策措施，调动各方参与和推进改革的积极性、主动性和创造性。要认真总结推广改革工作中的好做法、好经验，主动接受新闻媒体和社会各界的监督，及时解答群众最关心、最直接、最现实的问题，要加强正面引导，统一思想，凝聚共识，为深化基层医疗卫生机构综合改革创造良好的工作环境。

附件：娄底市基层医疗卫生机构综合改革领导小组成员名单

附件

娄底市基层医疗卫生机构综合改革

领导小组成员名单

组长：易鹏飞市委副书记、市人民政府代市长

副组长：刘和生市委常委、市人民政府常务副市长

鄢福初市人民政府副市长

成员：梁克和市人民政府副秘书长

禹敏市人民政府副秘书长、市政府研究室主任

秦建华市人民政府副秘书长

杨金含市发展和改革委员会主任

曹育明市财政局局长

郭国林市人力资源和社会保障局局长

袁放安市机构编制委员会办公室主任

杨劝姣市卫生局局长

孙立平市物价局局长

贺雄市发展和改革委员会副主任

刘絮才市财政局副局长

梁子正市人力资源和社会保障局副局长

胡奇俊市人力资源和社会保障局副局长

王骥远市机构编制委员会办公室副主任

欧阳吾锋市卫生局副局长

肖映华市卫生局副局长

龙志和市卫生局副局长

赵进云市物价局副局长

领导小组下设办公室，办公室在市发改委，由杨金含同志兼办公室主任，贺雄、刘絮才、梁子正、胡奇俊、王骥远、肖映华、赵进云同志兼任办公室副主任。

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