株洲市人民政府关于印发株洲市公立医院改革试点实施方案的通知

株洲市人民政府关于印发株洲市公立医院改革试点实施方案的通知

株洲市人民政府关于印发株洲市公立医院改革试点实施方案的通知

各县市区人民政府、云龙示范区管委会，市政府各局委办、各直属机构：

《株洲市公立医院改革试点实施方案》已经市人民政府研究同意，现予以印发，请认真执行。

二○一一年四月二十八日

株洲市公立医院改革试点实施方案

根据国务院医改领导小组第五次会议精神，株洲市被确定为全国公立医院改革16个国家联系试点城市之一。为做好试点工作，按照《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）、《国务院关于印发<医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）>的通知》（国发〔2009〕12号）和卫生部等五部委办《关于公立医院改革试点的指导意见》（卫医管发〔2010〕20号）文件的总要求，结合株洲市实际，特制定本方案。

一、指导思想

深入贯彻落实科学发展观，坚持公立医院公益性，调动医务人员积极性，以“深化企业医院改革、优化公立医院资源、建好社区卫生服务中心、创新医院管理体制、改革院内运行机制”为重点，积极推进公立医院改革，努力实现“资源得优化、医院得发展、群众得实惠”的目标，走出一条因地制宜、特色鲜明、群众满意的公立医院改革发展之路，满足人民群众基本医疗和公共卫生服务需求。

二、基本原则

坚持政府主导与市场机制相结合的原则；坚持整体推进与重点突破相结合的原则；坚持统筹兼顾与循序渐进相结合的原则；坚持因地制宜与探索创新相结合的原则。

三、总体目标

构建市级医疗中心、区（县）域医疗中心、基层医疗服务机构（含社区卫生服务中心和乡镇卫生院、居委会卫生健康服务室和村卫生健康服务室）三级医疗服务体系，建立协调、统一、高效的公立医院管理体制，健全行业监管、医院内部监督和社会监督并举的公立医院监管机制，推行以提高效率为核心的公立医院运行机制，完善科学有效的公立医院补偿机制，力求做到“资源配置更加合理、管理体制更加顺畅、运行机制更加灵活、保障监督更加有力”，促进公立医院健康可持续发展，为人民群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗服务，有效缓解群众“看病难、看病贵”问题。

四、主要任务

（一）分类指导，深入推进国企医院改革

2004年以来，按照中央国企改革精神，我市19家企业医院中的17家相继进行了主辅分离改制工作，为深化改革奠定了基础，积累了经验。下一步，要重点解决好少数企业医院改制后土地、房屋、设备、人员隶属关系不清等问题，把改制企业医院建设成为产权明晰、管理有序、注册规范的社会力量办的非营利性医疗机构。按照区域卫生规划要求，对基础较好且特色明显的企业医院引导走专科特色道路；对符合社区布局且条件具备的小型企业医院可整体转型为社区卫生服务中心，或走民营医疗机构发展道路。

（二）优化配置，科学构建医疗服务体系

1.健全三级医疗服务体系。健全市级医疗中心、区（县）域医疗中心、基层医疗服务机构三级医疗服务体系。社区卫生服务中心和居委会卫生健康服务室、乡镇卫生院和村卫生健康服务室主要负责社区（农村）居民的基本医疗、预防保健、健康教育、康复、计划生育技术指导等工作。区（县）域医疗中心在区域内发挥辐射带动作用，为区域内居民提供综合医疗服务，并承担对辖区内基层医疗机构的技术指导。市级医疗中心作为全市医、教、研中心，主要为全市或区域内居民提供高质量高水平的医疗服务，并承担双向转诊和医疗技术指导培训等任务。

2.加强社区卫生服务中心建设。按照“一街道一中心、一居一室”的原则，城区设置21个社区卫生服务中心，2011年全面完成标准化建设任务，由区人民政府负责建设和管理；在每个社区居委会设置1个卫生健康服务室，确保社区卫生服务机构覆盖率达100%。

3.加强农村基层医疗卫生机构建设。按照“一乡一院、一村一室”原则，通过争取中央预算内投资项目、市县两级政府加大投入等渠道，在每个乡镇建好一所卫生院，在每个行政村建好一所卫生健康服务室，消除空白村，实现农村卫生服务网络全覆盖。

4.合理布局公立医院。根据区域卫生规划，调整公立医院布局结构，打造“三级综合医院带二级专科医院带社区卫生服务中心、居委会卫生健康服务室”和“县级医院带乡镇卫生院、村卫生健康服务室”的纵向医疗联合体。

市级医疗中心设置。以市中心医院作为全市综合医疗服务中心，主要承担全市医疗技术指导、疑难重症病人诊治、医学教育培训、医学科学研究等任务。

区域医疗中心设置。在全市按照行政区划分别办好四个三级综合医院，成为所在行政区的区域医疗服务中心，并以资产或技术为纽带牵头打造纵向医疗联合体。

专科医院设置。省直中医院为我市中医系列的三级医院。市三医院为精神疾病专科医院。在云龙示范区新建一家具有专科特色的二级以上医院。

县级医院设置。在各县（市）以县（市）人民医院为基础打造县域医疗中心。以中央预算内项目建设为契机，加强县级医院建设，力争在三年内，把所有县（市）人民医院和中医院建成二级甲等医院。

依托市中心医院探索成立市级临床检验中心和消毒供应中心，整合高、精、尖检验检查和消毒供应资源，减少重复投入和浪费，逐步实行后勤服务社会化。

5.实行分级分类管理。市政府负责举办市属公立医院；区政府负责举办区属公立医院、社区卫生服务机构（包括居委会卫生健康服务室）和所辖乡镇卫生院；县（市）人民政府负责办好县（市）人民医院、中医院、妇幼保健院、乡镇卫生院（社区卫生服务中心）和村卫生健康服务室（村卫生室）。各级卫生行政部门按属地原则履行监管职能。

城区内医疗机构按照非营利性和营利性两类进行认定。非营利性医疗机构根据投资主体分为政府举办非营利性医疗机构和社会力量举办非营利性医疗机构。政府举办的非营利性医疗机构主要是现有公立医院，包括政府举办的社区卫生服务中心和乡镇卫生院。社会力量举办的非营利性医疗机构主要是承担公共卫生和基本医疗服务功能的企业主辅分离改制的企业医院。营利性医疗机构主要是根据市场需求自主确定医疗服务价格、自主选择经营管理方式、自主分配的医疗机构，此类医疗机构应在工商部门注册登记。不同类别的医疗机构，实行不同的管理方式、税收和物价政策。

6.建立分级医疗制度。建立社区首诊引导机制。引导城镇职工、居民医疗保险和新型农村合作医疗保险病人除急诊、重危病人抢救外，一般首诊到社区卫生服务中心（乡镇卫生院）就医。完善社区卫生服务功能，在社区推行家庭责任医生制度，为居民及时提供健康咨询、定期检查、门诊治疗、常见疾病诊治、重大疾病转诊等医疗服务。

实行双向转诊制度。在组建纵向医疗联合体的基础上，促进“社区首诊、双向转诊”制度建立。对于需到上级医院就诊的患者，由社区卫生服务中心（乡镇卫生院）依据病情转到联合体内的二级或三级医院就诊；对于二、三级医院的术后康复期病人、慢性病维持治疗期病人则转回联合体内的社区卫生服务中心（乡镇卫生院），做到“小病在社区、大病进医院、康复回社区”。

强化政策支持引导。基本医疗保险、新型农村合作医疗管理部门负责制定社区首诊和双向转诊有关规定和工作规范，通过完善社区卫生服务功能、提高服务能力和水平、制定医保优惠政策、拉开社区与二、三级医院的支付比例等措施，引导病人自觉向基层医疗机构分流。

7.建立分工协作机制。在分级诊疗和医疗机构纵向联合的基础上，按照“保基本、强基层、建机制”的原则，建立上下级医院分工协作机制。组织开展城市三级医院对口支援县级医院、城市公立医院对口支援社区卫生服务中心、县级医院对口支援乡镇卫生院工作，加强人事、编制、财政等政策支持，确保对口支援形成长效机制。推进乡镇卫生院和村卫生健康服务室一体化管理试点。

8.形成多元办医格局。出台《株洲市鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》，鼓励利用社会资本举办我市较为缺乏、符合居民健康需求、发展前景好、非重复建设的专科特色医院、康复医院；鼓励社会资本参与公立医院改革。

（三）明确责权，改革公立医院管办体制

1.推进公立医院管办分开。按照协调、统一、高效的要求，在市卫生局组建公立医院管理处，作为政府举办公立医院的专门机构，主要职能是制定公立医院的发展规划，审核大型基本建设投资和医疗设备购置计划，履行资产管理、财务监管、医院运行监督等职能，并组织对公立医院及其行政负责人开展以质量和社会满意度为主要指标的绩效考核。

各级卫生行政部门依法对辖区内医疗机构实行全行业监督管理，具体负责制定区域卫生规划和卫生行业标准，完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制，依法监督医疗机构履行公共服务职能情况，依法打击各种非法行医、违法行为和不正当竞争，维护医疗服务市场秩序；严格监管公立医院发展规划的落实，合理控制公立医院建设规模、标准及大型医用设备的配置；依托现有的各专业医疗质量控制评估组织，建立各级各类医院质量管理评价体系；健全医疗事故责任追究制和患者投诉处理机制，建立医疗纠纷第三方调处机制。

2.推进公立医院政事分开。按照“决策、执行、监督”相互制衡的原则，制定《医院章程》，建立以管理委员会、理事会、院务会、监事会为架构的公立医院法人治理结构，实现政府举办公立医院职能上的政事分开，强化政府对公立医院的管理，提高办医决策的科学性，提高医院运行效率，提高社会满意度。

一是成立市公立医院管理委员会。由市长任主任，常务副市长、分管副市长任副主任，市委组织部、市政府办、市编办、市卫生局、市发改委、市财政局、市人事局、市劳动和社会保障局、市物价局、市国资委、市监察局等相关部门负责人为成员。公立医院管理委员会（非常设机构）是公立医院运行的最高决策机构，负责审核确定公立医院发展规划、财政投入规划、大型基本建设投资和医疗设备购置、医保基金支付办法、绩效考核结果运用等重大事项，确保公立医院公益性质。管理委员会下设办公室，与公立医院管理处合署办公，负责管理委员会日常工作。

二是在各公立医院成立理事会、院务会、监事会。市公立医院管理处负责组织各公立医院成立以理事会、院务会、监事会为架构的医院内部法人治理结构，建立决策、执行、监督相互制衡的权力运行机制。

（四）效率优先，完善医院内部运行机制

1.改革人事分配制度。公立医院在机构、编制、职数总额控制的前提下，自主决定内设机构、自主用人，按有关程序，报市公立医院管理处和市编办、市人事局备案。公立医院在科学设岗的基础上，实行全员聘用制、专业技术职务评聘分开制、新进人员公开招聘制、收入绩效考核制。把职工薪酬与工作质量和数量挂钩，与技术水平挂钩，与医德医风挂钩，与患者满意度挂钩，不与经营收入完成情况挂钩，实现分配向贡献大、效率高、技术优、风险大的岗位倾斜，充分调动医务人员积极性。

2.提升医疗整体水平。牢固树立以病人为中心的宗旨，按照“三升一降”的目标，进一步加强医院内涵建设，提高医疗服务水平。

一是提升医疗服务质量。认真落实医疗核心制度，加强重症病人抢救绿色通道的建设，确保医疗安全；开展常见病临床路径管理；加强重点学科和特色专科建设，大力实施“树名医、建名科、创名院”战略，加大国家级、省级重点学科、特色专科、重点实验室创建力度，提高医、教、研水平；加强市公共卫生应急救援指挥中心和急救医疗服务网络建设，有效应对突发公共事件，科学救治急危重症患者；实行优质护理服务，提升护理工作水平；加强环节质控，提高病历质量；坚持中西医并重，鼓励公立医院发展中医药事业，加大中医药适宜技术推广使用力度。

二是提升医疗服务能力。简化就医流程，实行预约挂号、分类诊疗、365日门诊、一站式服务等便民措施；加强信息化建设，建立市级卫生信息平台，实现医院、基层医疗卫生机构、公共卫生机构、医保经办机构之间的互联互通，推行电子病历、电子档案。

三是提升群众（患者）满意度。在公立医院门（急）诊、挂号室、收费处、药房等窗口开展优质服务竞赛；积极公开办事程序、公开办事结果、公开服务承诺、公开服务内容、公开行为准则，主动接受群众（患者）和社会的监督；加强行业自律和医院文化建设，建立临床医生个人职业操守信誉档案和考核体系，不断提高医务人员的人文和道德素养，进一步提升群众（患者）对医疗服务的满意度。

四是有效降低医疗费用。加强对国家基本药物制度实施情况的监督，确保国家基本药物在基层医疗机构实行零差率销售，逐步扩大基本药物在公立医院的使用比例。强化医疗服务质量管理，严格执行价格政策，做到“四合理”，即合理检查、合理用药、合理治疗、合理收费；实行同级医疗机构检验结果互认，减轻病人负担，有效降低医疗费用。

3.强化财务监督管理。在三级医院试行总会计师委派制度。严格预算管理、收支管理，实行财务集中统一管理，全面推行医院全成本核算。积极推进公立医院财务制度和会计制度改革，加强资产管理，完善财务内控制度，落实内部和外部审计制度。

4.加强人才队伍建设。大力选派医疗管理人员、业务骨干到国内外培训进修。完善毕业后医学继续教育制度，培养合格的临床医学人才；在临床医务人员中定期开展“三基”竞赛考试和技能比武，强化“三基”训练，夯实业务基础。

积极探索住院医师规范化培训制度，加强住院医师规范化培训基地建设，三年内，选择1-2所三级医院作为试点，对新招聘的应届毕业人员进行规范化培训，建设高素质的临床医师队伍。

（五）多措并举，完善公立医院补偿机制

1.加大财政投入力度。根据市公立医院改革的需要和财力情况，逐步增加财政投入。对市直公立医院在原有财政投入基数的基础上，确保每年增长幅度高于经常性财政预算支出增长幅度。财政投入主要用于符合国家规定的离退休人员费用、政府指定的紧急救治、援外、支农支边、支援社区等公共服务、基本建设和大型设备购置、重点学科、特色专科建设与人才培训补助。

2.完善医保基金支付制度。在严格基本医疗保险监管的基础上，完善医保基金支付办法，建立以总额控制包干和单病种费用包干结算办法为主，按人头付费、项目付费、平均付费等多种医疗费用结算办法为辅的基金综合结算体系，引进协商谈判机制，有效控制医疗费用。积极扩大社区卫生服务机构医保定点范围，降低社区就诊起付标准和自付比例，开展城镇居民医保门诊统筹，稳步试行城镇职工医疗门诊统筹，提高统筹基金支付限额，促进社区首诊及双向转诊机制的形成,不断提高参保人员受益度。

3.拓宽补偿途径。对基本医疗保险支付范围以及大病医疗互助最高支付限额外的诊疗费用，探索大病救助和商业保险并举的补充医疗保险办法，建立《株洲市城乡困难群众特重大疾病医疗救助办法》，缓解群众身患重大疾病个人负担重的问题。

4.探索公立医院医药分开。在推进公立医院以省为单位网上药品集中采购工作的基础上，设立专门机构，对全市公立医院实行药品（耗材）统一招标采购配送管理，切实降低药品价格，让利于民，缓解“看病贵”问题。加大对公立医院实行医药分开的财政补偿，确保形成长效机制。

5.调整医疗服务价格。在降低药品收入的同时，积极争取省物价局下放价格调整权限，合理调整医疗服务价格，充分体现医务人员技术劳务价值。

五、实施步骤

（一）深入调研，制定方案

广泛征求社会各界意见，深入开展调查研究，全面测算基础数据。在坚持中央确定的方向和原则基础上，制定符合株洲实际的《株洲市公立医院改革试点实施方案》，经市政府常务会、市委常委会讨论通过，报省医改领导小组审核，报卫生部和国务院医改领导小组办公室备案。

（二）突出重点，全力推进

适时召开全市公立医院改革试点工作动员部署会议，加大改革试点工作力度，制订改革的配套文件，认真落实“深化企业医院改革、优化公立医院资源、建设社区卫生服务中心、创新医院管理体制、改革院内运行机制、完善补偿机制”等工作任务。

（三）不断完善，巩固提高

加强对公立医院改革工作的指导和评估，不断完善有关政策措施，协调解决工作中出现的问题，力求改革工作在难点上有进展、重点上有突破、亮点上有特色。

六、保障措施

（一）加强组织领导

成立由市长任组长，常务副市长、分管副市长任副组长，市政府办、卫生、发改、组织、编办、国资、财政、人事、监察、物价、劳动保障、公安、民政、司法、审计、药监等部门负责人组成的公立医院改革试点工作领导小组，加强对试点工作的指导、协调、考核和监督，成立专门办公室（设在市卫生局），具体组织实施试点工作。各县（市）区人民政府和公立医院按照本《方案》制定本县（市）区、本单位的公立医院改革试点工作实施方案，成立改革试点工作领导机构，组成专门工作班子具体组织实施。

（二）强化部门协调

明确市公立医院改革试点工作领导小组各成员单位工作职责，签订工作责任状，建立责任追究制和联席会议制，加强对试点工作的指导和评价，协调解决试点工作中出现的问题，稳步推进试点工作。

（三）营造良好环境

坚持正确的舆论导向，广泛宣传改革试点的重大意义、目标任务和政策措施，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性。及时解答群众关心的问题，争取广大人民群众和社会各界的理解和支持。加强对公立医院改革试点的舆情监测与研究，积极引导社会舆论，营造良好的改革环境。

（四）切实维护稳定

公立医院改革试点是一项庞大的系统工程，政策性强，涉及面广，要充分考虑政府、社会、医院、医务人员等各方面的承受能力，有计划、有步骤、有重点地推进。正确处理改革、发展、稳定的关系，努力把工作做在前面，把矛盾解决在基层，把问题化解在萌芽状态，力求在改革中确保稳定，在稳定中促进改革。

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