通辽市人民政府关于印发《通辽市城市公立医院综合改革实施方案》的通知

通辽市人民政府关于印发《通辽市城市公立医院综合改革实施方案》的通知

通辽市人民政府关于印发《通辽市城市公立医院综合改革实施方案》的通知

各旗县市区人民政府、开发区管委会，市政府有关委办局：

现将《通辽市城市公立医院综合改革实施方案》印发给你们，请结合实际，认真组织实施。

2015年12月26日

通辽市城市公立医院综合改革实施方案

通辽市是自治区确定的城市公立医院综合改革试点城市之一。为深入做好城市公立医院综合改革工作，根据国务院办公厅《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号）和自治区人民政府办公厅《关于城市公立医院综合改革试点的实施意见》（内政办发〔2015〕118号）精神，结合我市实际，制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想

以党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神为指导，贯彻落实中央、自治区、通辽市全面深化改革的总体部署，坚持“改革联动、分类指导、探索创新”的基本原则，把深化城市公立医院综合改革作为保障和改善民生的重要举措，将公平可及、群众受益作为改革的出发点和立足点，充分发挥公立医院公益性质和主体作用，切实落实政府办医责任，着力推进管理体制、补偿机制、价格机制、人事编制、收入分配、医疗监管等体制机制改革，实现医疗、医保、医药联动，更好地满足城乡群众医疗卫生服务需求。

（二）工作目标

坚持公立医院公益性质，以破除以药补医机制为关键环节，落实政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制；构建起布局合理、分工协作的医疗服务体系和分级诊疗就医格局。2015年7月30日前，选择通辽市科尔沁区第一人民医院、通辽市中医院为试点启动城市公立医院综合改革；2015年底前，城市公立医院综合改革全面推开；到2017年，现代医院管理制度初步建立，医疗服务体系能力明显提升，就医秩序持续改善，医药费用不合理增长得到有效控制，群众就医费用负担明显减轻，总体上个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下。

二、主要任务

（一）改革公立医院管理体制

1.建立高效的政府办医体制。实行政事分开，合理界定政府作为出资人的举办监督职责和公立医院作为事业单位的自主运营管理权限。推进管办分开，构建决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制。组建由政府负责同志牵头，政府有关部门、部分人大代表和政协委员，以及其他利益相关方组成的公立医院管理委员会，履行政府办医职能，负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核等重大事项。成立市公立医院管理中心，设在市卫生计生委，承担管理委员会日常工作，负责市直公立医院的资产管理、运营评估、考核评价等工作。

2.落实公立医院自主权。完善公立医院法人治理结构和治理机制，落实公立医院人事管理、内部资源调配、收入分配、运营管理等自主权。采取有效形式建立公立医院内部决策和制约机制，实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按规定程序执行，落实院务公开，发挥职工代表大会职能，强化民主管理。健全院长选拔任用制度，鼓励实行院长聘任制，突出专业化管理能力，推进职业化建设。实行院长任期目标责任考核和问责制。取消公立医院行政级别，实行去行政化管理。医院原有领导干部的行政级别工资标准实行档案管理，卫生行政部门负责人不得兼任公立医院领导职务。

3.建立考核评价机制。制定绩效评价指标体系，突出功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等考核指标，定期组织公立医院绩效考核以及院长年度和任期目标责任考核，考核结果向社会公开，并与医院财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩，建立激励约束机制。

4.强化公立医院精细化管理。实施公立医院总会计师委派制度，总会计师由公立医院管理委员会聘任，任职时间不超过４年，期间可进行轮岗或交流。全面推行医院全成本核算，健全财务分析和报告制度，对医院经济运行和财务活动实施会计监督，加强经济运行分析与监测、国有资产管理等工作。推进公立医院后勤服务社会化。加强医疗质量管理与控制，规范临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为。全面开展便民惠民服务，加强预约和分诊管理，不断优化医疗服务流程，改善患者就医环境和就医体验。深入开展优质护理服务。优化执业环境，尊重医务人员劳动，维护医务人员合法权益。健全调解机制，鼓励医疗机构和医师个人购买医疗责任保险等医疗执业保险，构建和谐医患关系。

（二）改革补偿机制

1.破除以药补医机制。将城市公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道，取消药品加成政策（蒙药院内制剂、蒙药中药饮片除外）。医院由此减少的合理收入通过调整医疗服务价格、加大政府投入以及医院加强成本核算、节约运行成本等多方共担。建立科学合理的补偿机制。市医院、市二院、市蒙医医院、市妇幼保健所、市计生医院、市口腔医院、职业学院附属医院、科尔沁区直属4所公立医院、内蒙古民族大学附属医院等12所医院取消药品加成减少的收入按照7:2:1的比例（医疗服务价格调整补偿：政府补偿：医院节约成本）进行补偿；市传染病医院、市精神卫生中心2所医院按照4:5:1的比例进行补偿。

2.理顺医疗服务价格。按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，着重体现医务人员技术劳务价值，综合考虑取消药品加成、医保支付能力、群众就医负担、本市经济发展水平及周边县市水平，合理调整价格，逐步理顺医疗服务比价关系。提高诊疗、手术、护理、床位和蒙中医服务项目价格，降低药品和高值医用耗材价格，降低大型医用设备检查和治疗价格。改革价格形成机制，逐步减少按项目定价的医疗服务项目数量，积极探索按病种、按服务单元定价。建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。鼓励医院通过提高优质服务获得合理收入，价格调整政策与医保支付政策相互衔接。

3.落实政府投入责任。健全和完善卫生投入机制。逐年提高政府卫生投入占卫生总费用的比重，落实对城市公立医院的投入政策，按规定保障公立医院基本建设和设备购置、重点专科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损等投入，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府制定的紧急救治、救灾、援外、支农、对口支援等公共服务经费。完善政府购买服务机制，足额落实基本公共卫生项目和零差率销售后的财政补偿资金。采取多种措施，逐步化解城市公立医院历史债务。

（三）改革医保支付制度

1.深化医保支付方式改革。在总额控费的基础上，建立以按病种、按人头、按床日付费等复合型付费方式，逐步减少按项目付费。鼓励推行按疾病诊断相关分组（DRGs）付费方式。支付方式改革要覆盖区域内所有公立医院，并逐步覆盖所有医疗服务。2016年底前，实行按病种付费的病种不少于100个。充分发挥基本医保的基础性作用，强化医保基金收支预算。加快建立医疗保险经办机构和定点医疗机构之间谈判协商机制和风险分担机制。实行差别化的医保支付政策，医保支付政策进一步向基层、蒙医中医倾斜，拉开不同级别定点医疗机构间的报销比例，引导合理就医流向。

2.完善监督和制约机制。充分发挥各类医疗保险对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用。利用信息化手段，逐步健全医保对医务人员用药、检查等医疗服务行为的监督。加强对基本医保目录外药品使用率、使用量和销售金额居前列药品（高值耗材）、药占比、次均费用、参保人员负担水平、住院率、平均住院日、复诊率、人次人头比、转诊转院率、手术和择期手术率等指标的监控，逐步扩大临床路径管理的病种范围，严格执行临床路径管理，控制基本医疗保障范围外的医疗服务。到2016年底，所有公立医院实施临床路径管理的病例数应达到公立医院出院病历数的30%。完善疾病应急救助制度。加强基本医保、城乡居民大病保险、职工补充医疗保险、医疗救助、商业健康保险等多种保障制度的衔接，进一步减轻群众医药费用负担。

（四）改革人事分配制度

1.深化编制人事制度改革。在地方现有编制总量内，合理核定公立医院人员编制，并进行动态调整，逐步实现编制备案制。充分落实公立医院用人自主权，新进人员实行公开招聘。优化人员结构、按标准合理配置医师、护士、药师和技术人员、管理人员和必要的后勤保障人员。全面推行聘用制度和岗位管理制度，在单位编制限额及其结构比例内，坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理、实行定编定岗不固定人员，变身份管理为岗位管理，形成能进能出、能上能下的灵活用人机制。落实公立医院用人自主权，对医院紧缺、高层次人才，可按规定由医院采取考察的方式予以招聘，结果向社会公开。

2.建立适应医疗行业特点的薪酬制度。探索建立符合医疗行业特点、体现岗位绩效和医务人员技术服务价值的收入分配制度。城市公立医院通过科学的绩效考核自主进行收入分配，做到多劳多得、优绩优酬，重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和有突出贡献的人员倾斜，使医务人员收入达到社会平均收入的3—5倍，合理拉开收入差距。加强公立医院内部考核与奖惩，突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度，将考核结果与医务人员的岗位聘用、职称晋升、个人薪酬挂钩。严禁给医务人员设定创收指标，医务人员个人薪酬不得与医院的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩。允许符合条件的执业医师通过多点执业获取合理报酬。

（五）完善药品供应保障制度

1.完善药品集中采购办法。全面贯彻落实《国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》（国办发〔2015〕7号），建立健全以基本药物制度为基础的药品供应保障体系。公立医院使用的药品要全部通过自治区集中招标采购平台统一采购。所有公立医院使用的高值医用耗材应通过自治区药品集中招标采购平台进行阳光采购，网上公开交易。鼓励优先采购国产高值医用耗材。健全医疗机构短缺药品信息双向反馈机制，完善配送管理，利用药品信息网络平台，建立供需信息双向反馈机制，保障临床用药。建立严格的诚信记录和市场推出制度，确保用药安全。

2.促进合理用药。加强合理用药和处方监管，采取处方负面清单管理、处方点评等形式控制抗菌药物不合理使用，强化激素类药物、抗肿瘤药物、辅助用药的临床使用干预。

（六）构建各类医疗机构协同发展的服务体系

1.优化城市公立医院规划布局。按照《全国医疗服务体系规划纲要（2015—2020年）》和《内蒙古自治区卫生资源配置标准（2016—2020年）》，制定出台“十三五”区域卫生规划、人才队伍建设规划和医疗机构设置规划。严格控制区域内公立医院单体床位规模、建设标准、大型医用设备和特需服务，公立医院要优先配置国产医用设备。

2.明确明确政府举办职责。市人民政府重点举办好两所综合医院、一所蒙医医院、一所传染病医院、一所精神卫生中心、一所妇幼保健院。市级医院建设应以结构调整为主，找准优势，错位发展，集中能力和资源不断研究开发核心技术，努力打造特色专科，形成医院核心竞争力，减少医院医疗服务项目的重叠度，改善公立医疗服务体系的均衡性、完整性和可及性。

3.落实支持和引导社会资本办医政策。完善社会办医在土地、投融资、财税、价格、产业政策等方面的鼓励政策，优先支持举办非营利性医疗机构，支持社会资本投向资源稀缺及满足多元需求服务领域。放宽社会资本办医准入范围，加快落实在市场准入、社会保险定点、重点专科建设、职称评定、学术地位、医院评审、技术准入等方面对非公立医疗机构和公立医疗机构实行同等对待政策。支持社会资本举办的医疗机构提升服务能力。非公立医疗机构医疗服务价格实行市场调节价。

4.建立适应行业特点的人才培养制度。全面推行住院医师规范化培训制度。到2020年，进入城市公立医院的医生必须经过住院医师规范化培训。推动建立专科医师规范化培训制度，加强公立医院骨干医生培养和临床重点专科建设。人社、编制、财政、卫生计生等有关部门分工协作，建立中、高级人才引进“绿色通道”，引进急需高层次人才。市政府每年投入1000万元，用三年时间每年为全市医疗卫生机构培养或引进副高级以上专业技术资格人员50名、中级专业技术资格人员100名、普通专业技术资格人员和卫生管理人才200名。到2020年，争取7—10个学科达到国家重点专科水平，10—15个学科达到自治区级领先或重点学科水平。加强公立医院院长职业培训。探索建立以需求为导向，以医德、能力、业绩为重点的人才评价体系。

5.推进信息化建设。按照国家统一规划和标准，加快推进全市医药卫生信息资源整合，逐步实现医疗服务、公共卫生、计划生育、医疗保障、药品供应保障和综合管理系统的互联互通、信息共享。加快公立医院信息化建设，着重规范医院诊疗行为和提高医务人员绩效考核管理能力。依托公立医院，建立面向基层医疗卫生机构的远程会诊系统，同时与承担对口支援任务的城市三级医院建立远程会诊网络，开展纵向技术合作，方便群众就医，提高综合服务能力。强化信息系统运行安全，保护群众隐私。

（七）稳步建立分级诊疗制度

1.推进基层首诊、双向转诊。制定通辽市分级诊疗试点实施意见，2015年底前启动分级诊疗试点工作。建立城市公立医院与基层医疗卫生机构之间的便捷转诊通道，完善双向转诊程序，实现不同级别和类别医疗机构之间有序转诊，重点畅通患者向下转诊渠道。大力推进全科医生与居民签约服务，开展基层预约挂号，预约转诊占门诊就诊量的比例要达到20%以上。上级医院对经基层转诊的患者优先接诊、优先检查、优先住院。鼓励上级医院出具治疗方案，在下级医院或基层医疗卫生机构实施治疗。推进急慢分治格局的形成，在医院、基层医疗卫生机构和慢性病长期照护机构之间建立起科学合理的分工协作机制。

2.完善分级诊疗医保报销政策。充分发挥医保的杠杆作用，支付政策进一步向基层倾斜，拉开不同级别定点医疗机构间的报销比例差别。建立规范的转诊制度，未按照转诊程序就医的，减低报销比例。探索对慢性病和康复等病种实行按人头付费等方式，促进患者基层就诊。支持以医疗联合体为单位实行医保总额控制，推动医疗联合体内部建立双向转诊机制。

3.促进医疗资源纵向流动。以多种方式建立长期稳定的城市公立医院与基层医疗卫生机构、城市医院分工协作机制。城市公立医院要加强对基层医疗卫生机构的技术帮扶指导和人员培训，健全向苏木乡镇卫生院轮换派驻骨干医师制度，建立长效机制。组建我市医联体帮扶国贫旗县和其他医院，通辽市医院帮扶科左中旗两家综合医院（科左中旗人民医院、科左中旗第三人民医院）；通辽市科尔沁区第一人民医院帮扶科左后旗人民医院；通辽市第二人民医院帮扶奈曼旗人民医院；内蒙古民族大学附属医院帮扶库伦旗医院及我市公立蒙中医院；通辽市传染病医院帮扶科左后旗第二人民医院；通辽市精神卫生中心帮扶扎鲁特旗第二医院。旗县二级综合医院帮扶所属的2—3所苏木乡镇卫生院或社区卫生服务中心，为分级诊疗、转诊提供基础条件。建立市级病理学和影像诊断中心，2016年实现全市二级以上医疗机构检查检验结果互认。

三、保障措施

（一）加强组织领导。城市公立医院综合改革试点工作由市医改领导小组负责统筹协调、组织实施和督促推进。各地、各有关部门要把城市公立医院综合改革作为当地全面深化改革的重要内容，建立强有力的领导体制和工作推进机制，建立主要领导负总责、分管领导具体负责，责任分解落实到具体单位、具体部门、具体人员的工作机制。市直各相关部门要进一步转变职能，解放思想，密切配合，完善配套改革措施，按照进度安排及时出台各项具体政策措施，强化对城市公立医院改革的支持和指导，确保改革各项任务的落实。

（二）明确工作职责。各地、各有关部门要充分认识城市公立医院改革的艰巨性、复杂性、系统性，在市医改领导小组的领导下，按照各自职责分工，抓好各项改革措施的落实。

市编办：根据上级相关政策，结合我市实际，核定城市公立医院人员编制总量和改革人事制度相关政策。落实旗县级公立医院独立法人地位和自主经营管理权。逐步取消医院行政级别。

市发改委：牵头负责制定全市医疗卫生服务体系建设规划，做好我市城市公立级医院基本建设项目的储备，并争取上级资金扶持。负责制订出台试点城市公立医院医疗服务价格调整政策方案，做好价格管理检查工作。

市财政局：牵头负责制定市级公立医院财政补偿方案，建立健全补偿机制；落实补助资金，监督财务收支运行情况，加强市级公立医院分配激励制度、财务会计制度改革的监督管理。

市人社局：牵头负责制定市级公立医院人事制度和分配制度改革的具体办法；制定并落实卫生人才队伍建设的相关政策，合理配置全市卫生人力资源；建立完善城镇医疗保障制度。

市卫生计生委：作为我市公立医院综合改革第一责任单位，负责改革具体内容的制定，做好对城市公立医院的监督管理、考核、评价等工作；建立完善新农合保障制度。

其他相关部门根据各自职能履行职责，形成合力，确保城市公立医院综合改革顺利推进。

（三）强化考核评估。建立督导、考核、评估、问责机制，将公立医院改革工作纳入对相关部门、相关单位的年度目标考核。市医改办要抓好改革推进的考核评估，将城市公立医院综合改革重点任务分解到各相关部门、相关单位，会同市政府督查室定期开展督查。

（四）加强宣传引导。采取多种有效形式，广泛深入宣传城市公立医院改革的目标、任务和主要措施，积极引导社会的合理预期，及时解答和回应人民群众关注的热点问题，取得群众理解和支持。要加强公立医院改革的政策培训，让医疗机构和医务人员主动参与改革。要及时总结、宣传改革经验，为深化改革营造良好的社会和舆论环境。

延伸阅读

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