西安市人民政府办公厅关于印发西安市县级公立医院综合改革试点工作实施意见的通知

西安市人民政府办公厅关于印发西安市县级公立医院综合改革试点工作实施意见的通知

西安市人民政府办公厅关于印发西安市县级公立医院综合改革试点工作实施意见的通知

各区、县人民政府，市人民政府各工作部门，各直属机构：

《西安市县级公立医院综合改革试点工作实施意见》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

西安市人民政府办公厅

二○一一年十一月十六日

西安市县级公立医院综合改革试点工作实施意见

为进一步深化我市县级公立医院（含县医院、县中医院、县妇幼保健院）改革，促进县级公立医院健康持续发展，根据《陕西省人民政府办公厅关于县级公立医院综合改革试点工作的指导意见》（陕政办发〔2010〕120号）的要求，结合我市实际，制定本实施意见。

一、工作目标

以建立与县域经济社会发展相适应的医疗卫生服务体系为目标，坚持政府主导和公立医院公益性质，科学规划，合理布局，完善医疗服务体系。通过改革县级公立医院补偿机制和运行体制，健全行业监管机制，努力提高县级医疗机构的技术水平和服务能力，切实解决广大群众“看病难、看病贵”问题。

二、试点范围

为稳步推进县级公立医院综合改革，我市确定阎良区、周至县为县级公立医院综合改革试点区县。

三、主要任务

（一）统筹规划县域医疗资源。

根据省卫生厅《区域卫生规划指导意见》、《陕西省卫生资源配置标准》和《西安市医疗机构设置规划》，制定区县《区域卫生规划》和《医疗机构设置规划》，并纳入本地“十二五”经济社会发展总体规划，明确公立医院所占份额，同时给非公立医院留出充分发展空间。区县政府负责办好一个三级或二级甲等县级综合医院，一个二级中医医院，一个二级妇幼保健院，原则上不再新办公立医院。在坚持政府主导的前提下，积极鼓励、支持和引导社会资本发展医疗卫生事业，逐步形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制，充分满足人民群众不同层次的医疗卫生服务需求。

（二）明确县级医院的功能定位。

区县级公立医院定位为区域医疗中心，主要承担县域居民基本医疗服务、常见病、多发病的诊疗，承担危急重症病人救治、重大疑难疾病的初诊、处置和转诊，提供自然灾害、突发公共卫生事件应急处置、传染病疫情报告、适宜医疗技术的推广、乡镇卫生院及基层卫生人员教学培训和技术指导等公共卫生服务。县级医疗机构作为连接城市优质医疗资源与农村基本医疗体系的重要枢纽，既要积极联系城市大医院开展医疗业务对口帮扶、危重病例远程会诊等多种形式的合作，促进城市优质医疗资源向农村转移，又要按照“卫生管理县镇一体化”试点工作的要求，由县级医院带动乡镇卫生院的业务,由原来的简单服务转为集预防、医疗、保健、健康教育、康复、卫生监督的综合服务模式，全面推进以卫生院为枢纽的医疗卫生服务体系建设。

（三）落实政府保障责任。

1．区县政府负责县级公立医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等。

2．对县级公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，按服务成本保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和支援社区等公共服务经费；无主病人救治费用经审核后按实际发生额补助。

3．区县政府负担在岗医务人员基本工资的比例不低于70%，县中医院、妇幼保健院实行全额预算管理。养老、医疗、住房等社会保障缴费，应由单位缴纳部分由同级财政予以补助。有条件的县区可实行县级公立医院收支两条线管理。

（四）改革公立医院运行机制。

1．科学确定机构编制。依据《陕西省深化医药卫生体制改革2011年度主要工作安排》（陕政办发〔2011〕17号）要求，县级公立医院编制原则上按照床位与编制1∶1.5的比例核定。依据有关文件规定，在结合当地社会经济发展情况、人口构成及县级公立医院的规模和服务能力，合理确定人员编制基数的基础上，为县级医院增加一定比例高、中级技术人员职位数，逐步建立一支稳定的、与医院发展规模及医疗服务需求相适应的卫生技术人员队伍。

2．探索建立县级医院法人治理结构。明确政府办医主体，在卫生行政部门指导下，探索建立以理事会等为核心的多种形式的县级公立医院法人治理结构，实行理事会监督下的院长负责制,按照法人治理结构的规定履行管理职责。医院重大决策制定、重要干部任免、重大项目投资、大额资金使用等事项需经医院领导班子集体讨论并按管理权限和规定程序报批、执行。实行院务公开，推行民主管理。完善医院组织结构、规章制度和岗位职责，推进医院管理制度化、规范化和现代化。

3．探索公立医院院长聘用制。公立医院院长按干部管理权限选拔聘用，实行任期制，进行任期目标管理。组织部门探索建立公立医院院长公开聘用、任期期限、任职资格、任期考核等方面的管理制度和激励约束机制，推进院长职业化、专业化建设，落实院长管理自主权。副院长及职能部门、内设机构负责人由院长在核定的岗位限额内提名，报理事会审核，按干部管理权限报批。医院内部按有关政策规定可自主用人，按照岗位设置规定，合理设置高、中、初级专业技术岗位。

4．深化县级公立医院人事制度改革。健全以人员聘用制度和岗位管理制度为主要内容的人事管理制度。坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，打破行政职务、专业技术职务终身制，实行由身份管理向岗位管理的转变。

5．完善公立医院分配激励机制和绩效考核制度。探索以服务质量、岗位工作量和群众满意度为主的综合绩效考核和岗位绩效工资制度。结合西安市的实际，在职务晋升和津贴补贴方面向长期在县级医院工作的卫生技术人员适当倾斜。

6．健全医院财务会计管理制度。积极推进医院财务制度和会计制度改革，按照新医院财务制度和会计制度，严格预算管理和收支管理，开展和加强成本核算与控制。严格财务集中统一管理，加强资产管理，建立健全内部控制机制，实施内部和外部审计制度。

（五）完善医院管理和支持协作机制。

按照“卫生管理县镇一体化”试点工作的要求，建立县级医院与乡镇卫生院的分工协作机制，县医院调配相关人员到乡镇卫生院工作，发展适宜的技术与特色科室，实现“常见病到卫生院，大病到医院，康复回卫生院”的双向转诊就医模式，实现资源共享，优势互补。

鼓励不同规模的公立医院之间积极探索以资本、技术、管理为纽带，组建医院管理集团、上级医院整体托管、城市医院团队帮扶、城乡对口支援等多种模式，促进医疗资源合理配置。逐步实现急、慢性病分治，常见病和疑难危重病分治，为农村患者提供优质、可及的医疗服务，提高医疗资源的利用效率，缓解群众“看病难”问题。

（六）着力解决“看病贵”问题。

1．采取有力措施，引导医务人员坚持合理检查、合理治疗、合理用药；积极创造条件，推进同级医院检查结果互认，有效减少重复检查，减轻广大患者的经济负担。

2．积极推行按病种付费、总额预付等支付方式，提高单病种的执行率，同一病种的单病种执行率不低于60%；探索总额预付的支付方式，建立医疗保险支付方式对医疗服务行为的激励和约束机制；构建长效的“四合理”检查监督机制，通过增加财政补助、改革支付制度、加强内部管理等措施，控制医疗费用不合理增长。

3．加强医院内部成本控制，大力推进临床路径管理试点和单病种质量控制工作，规范诊疗流程，实现医疗服务行为规范化管理，更好地保障医疗质量和医疗安全。

4．积极推行基本药物制度，督导医疗机构严格执行药品“三统一”政策，进一步强化药品的招标、采购、配送、使用等重点环节的管理，确保药品供应满足临床需求，保障用药安全。

（七）建立和完善县级医院监管机制。

1．加强医疗服务监管职能，建立健全医疗服务监管机制，进一步完善人员、技术、设备准入和退出机制，对本区域所有医疗卫生机构人员、技术、设备，严格按照区域卫生规划和医疗机构设置规划，依据国家有关法律、法规规定的程序，实行统一规划、统一准入、统一监管，不断调整和优化区域医疗卫生资源，提高现有卫生资源的使用效率和公立医院的运行效率。

2．加强公立医院医疗服务安全质量监管，建立完善医疗质量安全控制评价体系和各级专业医疗质量控制评价组织，政府应保证医疗质量控制评价组织开展工作的必要经费，医疗质量安全评价结果要作为医院管理评价的重要指标。

3．加强对县级公立医院医疗资源配置的监管，督促试点区县建立健全审计制度，配合财政部门建立公立医院综合评价考核指标体系。

（八）加大人才引进和培养力度。

1．进一步加大政策优惠力度，在人才引进和职称晋升方面，采取相应措施，鼓励和引导学科带头人，高、中级技术人才，高等医学院校毕业生到县级医院就业，优化基层医务人员队伍。到2012年，县级公立医院本科以上专业技术人员应达到30%以上。

2．加强县级医院业务骨干培训，完善以住院医师规范化培训为重点的培训制度，制定县级医疗机构卫生技术人员培训计划，采取分级分类，齐步并进，按需培养，专人带教的方法开展培训。从2011年起，用3-5年时间，每年为每个县培训10名学术带头人或医疗技术骨干。初期培训以医疗专业为主，逐步增加护理、检验、医技等专业。为县级医疗机构培养学科带头人和一批技术骨干，努力做到大病不出县，全面提高县级医疗机构综合服务能力。

3．完善城乡对口支援制度，严格执行“城市医生在晋升主治医师和副主任医师职称前到农村累计服务1年”的规定，认真落实“万名医师支援农村卫生工程”、“西安市城市医院对口支援县医院项目”、“陕西省县级医院骨干医师培训项目”工作，结合“江苏省三级医院对口支援西安市区县医院和医师培训项目”，形成城市大医院长期对口支援县级医院的制度，使一批高素质的医疗卫生人才可以“下得去”基层，带动县级医院医务人员提高业务素质。

（九）加强信息化建设。

1．完善医院信息系统建设。按照卫生部《医院信息系统基本功能规范》和陕西省卫生厅《陕西省医院信息化建设标准及规范》的要求，逐步对县级医院的信息系统进行改造和升级，使信息系统能够满足医院进行药物合理使用、医疗费用控制、工作效率提高、方便患者等方面的要求，促进县级医院加强管理，改进服务，提高水平。

2．积极推进电子病历建设。按照卫生部《电子病历系统功能规范（试行）》和《电子病历基本架构与数据标准（试行）》要求，加快以医院管理和电子病历为重点的县级医院信息化建设，逐步实现与同级医院、中心卫生院、社区卫生服务中心、疾病控制中心及医保经办机构之间的互联互通。在全市的县级医院中推广电子病历，方便医院进行医疗质量控制。

3．建立数据共享机制。建立区域卫生信息平台，充分利用现有信息资源逐步实现医院之间、上级医院和基层医疗卫生服务机构之间、医院和公共卫生机构及医保经办机构之间的互联互通、资源共享机制，使患者信息可以在不同的医疗机构之间实现共享利用，方便患者就医，逐步实现县域居民健康档案信息资料的有效利用。先行在阎良区进行试点，并积极探索建立全市区域信息平台。

4．推进远程诊断系统建设。依托陕西省卫生厅远程医疗诊断系统，在每个县的县医院建立一个分中心，实现城市优质卫生资源与县级医院的互补和相互支持。

5．以居民健康档案为基础，逐步试行患者诊疗信息“一卡通”，实现与三级医院远程会诊。加快县级新农合信息平台建设，同时确保与新农合平台的技术兼容和互联互通，提高新农合监管力度，实现网上审核，网上监督，加强医疗费用的控制。推广就医“一卡通”等办法，完善“报销直通车”制度，实现参保人员统筹区域内医疗费用即时结算。

四、实施步骤

第一阶段：2011年10月前。主要任务是成立西安市公立医院综合改革领导机构，制定工作方案，并进行部署安排。

第二阶段：2011年11月至2011年12月。主要任务是拟定报批区域卫生规划，制定相关配套政策（包括财政投入、医疗服务、药事服务价格调整，医院管理、院长任用、人事分配制度等）。

第三阶段：2011年12月至2012年1月。主要任务是落实各项改革措施，积极推进试点工作。

第四阶段：2012年2月。主要任务是进行试点工作评估，总结经验，全面推广。

五、组织领导

县级公立医院改革试点任务重、难度大，要充分认识其复杂性和艰巨性，坚持先易后难、突出重点、稳步推进的原则，扎实做好各项工作。为了加强县级公立医院改革试点工作的领导，西安市成立县级公立医院改革试点工作领导小组，市政府主管卫生的副市长任组长，市政府主管副秘书长、市卫生局局长任副组长，市编办、市发改委、市财政局、市人社局、市食品药监局、市卫生局等部门分管领导为成员，办公室设在市卫生局，具体负责县级公立医院改革的组织实施工作。各区县政府应建立相应的组织领导机构，在充分调研，听取各方面意见的基础上，制定本地实施方案。方案由区县政府审定后实施，并报市医改办和市卫生局备案。

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