关于印发哈密地区加快推进基层医疗卫生机构综合改革实施办法的通知

关于印发哈密地区加快推进基层医疗卫生机构综合改革实施办法的通知

关于印发哈密地区加快推进基层医疗卫生机构综合改革实施办法的通知

各县（市）人民政府，地区各有关部门（单位）：

《哈密地区加快推进基层医疗卫生机构综合改革实施办法》已经行署研究同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

二〇一一年九月五日

哈密地区加快推进基层医疗卫生机构综合改革实施办法

为确保国家基本药物制度的顺利实施，保证基层医疗卫生机构平稳运行和发展，调动基层医疗卫生机构和医务人员积极性，根据国务院办公厅《关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的意见》（国办发〔2010〕62号）及自治区人民政府办公厅《关于加快推进基层医疗卫生机构综合改革实施办法》（新政办发〔2011〕107号），结合地区实际，制订本实施办法。

一、总体要求

按照“保基本、强基础、建机制”的要求，坚持保障机构的有效运行和健康发展、保障医务人员合理待遇的原则，以实施基本药物制度为抓手，大力推进基层医疗卫生机构综合改革，引导基层医疗卫生机构主动转变运行机制，积极建立维护公益性，调动积极性、保障可持续的基层医疗机构运行新机制，增强基层医疗卫生机构的活力，提高服务质量和效率，发挥好承担基本公共卫生服务和诊疗常见病、多发病的功能，让群众实实在在地感受到医改的成果。

二、大力推进基层医疗卫生机构综合改革

（一）明确基层医疗卫生机构的功能定位

政府办城市社区卫生服务机构、乡（镇）卫生院、村卫生室是基层医疗卫生服务体系的重要组成部分，由所在县（市）卫生行政部门统一管理，其诊疗科目、床位数量、科室设置、人员配备、基础设施建设和设备配备要与其功能定位相适应。

1.乡（镇）卫生院要按照自治区卫生厅等7部门印发的《新疆维吾尔自治区乡镇卫生院、村卫生室建设指导标准（暂行）》（新卫农卫发〔2006〕11号）和自治区卫生厅《关于进一步明确乡镇卫生院基本医疗服务范围的通知》（新卫农卫发〔2008〕10号）要求，严格遵循功能定位和服务范围。中心乡（镇）卫生院是一定区域范围内的预防、保健、医疗技术指导中心，负责提供公共卫生服务和常见病、多发病的诊疗等综合服务，负责对实行一体化管理的村卫生室的业务管理和技术指导以及乡村医生培训等，协助县（市）级医疗卫生机构开展对区域范围内一般卫生院的技术指导等工作。一般乡（镇）卫生院以提供公共卫生和基本医疗服务，负责对村卫生室的业务管理、技术指导，对实行一体化管理村卫生室的人员、业务、药品、房屋、设备、财务和绩效考核等进行统一管理。

2.社区卫生服务机构主要负责开展一般常见病、多发病的门诊和住院诊疗，诊断明确的慢性非传染性疾病的医疗护理，积极推进社区卫生服务机构首诊、双向转诊、康复服务等，并通过组建全科医生服务团队、家庭医生上门服务等形式，不断扩展社区卫生服务的广度和深度。全面开展政府规定的基本公共卫生服务项目工作，承担辖区内居民的健康保健管理。社区卫生服务中心对实行一体化管理的社区卫生服务站人员、业务、药品、房屋、设备、财务和绩效考核等进行统一管理。村卫生室（牧业医疗点）承担公共卫生服务及一般疾病的诊疗等工作。

3.有条件的基层医疗卫生机构要提供中医药等适宜技术和服务。具备条件的各级定点医疗机构要提供基本医保目录内的中医民族药，并提供中医民族医适宜技术服务。

（二）完善基层医疗卫生机构人事分配制度

1.加强基层医疗卫生机构人员编制管理

各县（市）编制部门在自治区机构编制部门科学核定人员编制的基础上，根据基层医疗卫生机构承担的工作任务，结合服务人口、服务半径及当地自然、经济和社会条件情况，以县（市）为单位实行基层医疗卫生机构人员编制总量控制、统筹安排、动态调整。编制、人事部门在人员动态调整时应征求各县（市）卫生行政部门意见，统筹安排。

2.推进人事制度改革

（1）科学合理设置岗位。在核定编制的基础上，基层医疗卫生机构要根据事业单位岗位设置管理的有关规定，按照科学合理、精简效能的原则设置管理、专业技术、工勤技能三类岗位。专业技术岗位的设置，以医、药、护、技、公共卫生等卫生专业技术岗位为主体，优先满足全科医生、公共卫生专业和中医药岗位需要。卫生专业技术岗位不得低于岗位总量的90%。

（2）实行竞聘上岗

机构主要负责人的选聘。积极推行乡（镇）卫生院院长（社区卫生服务机构主任）聘任制和任期制，由县（市）级卫生行政部门会同相关部门按照公开、平等、竞争、择优的原则，采取公开招聘或竞争上岗等方式，择优聘任，实行任期目标责任制，每届任期一般为3年，可按规定程序连续聘任。

其他人员的竞聘上岗。基层医疗卫生机构要根据有关规定，按照核准岗位的设置总量、专业类别、技术等级及数额要求，实行竞聘上岗、全员聘用、合同管理，做到定编定岗不定人，建立优胜劣汰、能上能下、能进能出的用人机制。基层医疗卫生机构中符合事业单位人事管理制度进入的人员，以及通过各种公开招聘方式聘用的现职人员中具有相应执业（从业）资格和其他具备同设置岗位专业对应的正规全日制专科以上学历的，均应按照岗位任职条件和规定程序参加竞聘。同等条件下，在编正式工作人员可优先聘用。严把岗位任职条件关，不具备执业（从业）资格的人员一律不得进入有准入要求的卫生专业技术岗位。优先聘用全科医生、公共卫生、中医药等急需卫生专业技术人员。各县（市）财政、人事、卫生部门要结合实际，明确竞聘人员范围、确认竞聘人员资格、组织竞聘上岗，确定岗位竞聘程序和聘用办法，并严格组织实施。基层医疗卫生机构要及时同竞聘上岗人员签订聘用合同，明确双方责任、权利、义务、聘期等内容，确立聘用关系，聘期一般为3年。各县（市）人事、卫生部门按规定对基层医疗卫生机构人员竞聘上岗和签订聘用合同的情况进行审核认定。

招聘新进人员。基层医疗卫生机构在核定的编制限额内出现岗位空缺需补充工作人员时，一律按照事业单位公开招聘人员的相关规定实行公开招聘，优先聘用定向培养的医学生、全科医师。招聘的医疗、公共卫生人员一般应具备卫生专业专科以上学历，护理人员应具备护理专业学历和护士执业资格，其他紧缺的专业人员也应具备专科以上学历。

安置未聘人员。各县（市）人民政府要按照鼓励竞争、促进流动、提高素质和以人为本、依法办事、维护稳定的原则，切实负起责任，妥善做好未聘人员的安置工作。对在编正式工作人员中的未聘人员，采取系统内统筹调剂、实行三年待聘制、允许提前退休、鼓励自谋职业、支持学习深造等途径和办法妥善安置。对编制和人事计划外的未聘人员，按照有关规定，与原单位解除人事关系，符合享受失业保险待遇条件的，按规定享受失业保险待遇。

3.加强基层医疗卫生机构监督管理

各县（市）卫生行政部门要督促、指导基层医疗卫生机构加强内部管理，强化收支管理，严格成本核算和控制。

（三）充分发挥医保对基层医疗卫生机构综合改革的促进作用

1.劳动和社会保障、卫生部门依托城乡基层医疗卫生机构基本医保门诊统筹将一般诊疗费纳入支付范围，逐年提高基本医保门诊统筹标准，逐步提高参保（合）人员在基层医疗卫生机构就诊费用的报销比例。具体报销比例根据各项基本医疗保险收支平衡确定。

2.劳动和社会保障、卫生部门加快推进医保付费方式改革，探索城镇职工、居民医疗保险、新型农牧区合作医疗按人头付费、按病种付费、按床日付费、总额预付等付费方式，引导基层医疗卫生机构主动积极开展服务，努力提高服务质量，合理控制服务成本。

（四）推进实施国家基本药物制度

1.全面实施国家基本药物制度。未实施国家基本药物制度及药品零差率销售的基层医疗卫生机构于2011年9月30日前全部执行国家基本药物制度的相关政策，确保实施基本药物制度各项工作按时启动。

2.明确基本药物目录。基层医疗卫生机构基本药物用药范围严格按照《国家基本药物目录》《新疆维吾尔自治区新型农牧区合作医疗基本药品目录》及《新疆维吾尔自治区基本药物增补目录（2011年版）》执行。乡（镇）卫生院配备使用新型农牧区合作医疗基本药品目录的609个品种（在国家基本药物目录内自治区增补302个品种），村卫生室配备使用354个品种（在国家基本药物目录内自治区增补47个民族药品种）。城市社区卫生服务机构配备使用530个品种（在国家基本药物目录内自治区增补223个品种）。

3.完善药品采购和配送，保障基本药物供应。基层医疗卫生机构根据《自治区政府办基层医疗卫生机构基本药物采购实施办法（试行）》（新政办发〔2011〕111号），将基本药物集中采购纳入政府主导、自治区统一的药品网上集中采购管理，统一配送。基层医疗卫生机构合理编制采购计划，按照自治区基本药物采购目录跟标采购，做好购销合同的签订，药品采购计划申请、药品验收入库、药款上缴支付，基本药物价格管理和规范使用工作。

4.全部配备使用基本药物并实行药品零差率销售。所有政府办乡（镇）卫生院和城市社区卫生服务机构全部配备和使用国家基本药物和自治区增补药物目录内的药品。现有库存的药品全部按进价销售，一律取消药品加成，全部实行零差率销售，且不得高于国家指导价和自治区采购价。基层医疗卫生机构要开展对药品价格实行公示制度，接受群众监督。

5.做好基本药物制度信息上报工作。各县（市）卫生行政部门、基层医疗卫生机构指定专人负责实施国家基本药物制度资料、数据的收集和汇总工作，各项数据统计口径要一致，来源必须可靠，做到有据可查。对采集的数据要进行逻辑性、合理性审核，并结合基本药物制度监测评价指标体系进行分析评价。

6.加强实施国家基本药物制度监管。发展改革、劳动和社会保障、卫生、物价、食品药品监管等部门要建立和规范基本药物管理机制。加强基本药物质量监管和基层医疗卫生机构基本药物使用管理，制定并实施监督管理办法。建立公开公示制度，公布监督电话，严厉查处违反国家基本药物制度和套取补助资金的行为。

（五）建立基层医疗卫生机构考核和激励机制

1.建立外部绩效考核机制。各县（市）卫生、人事部门依据卫生部《事业单位实施绩效考核的指导意见》（卫人发〔2010〕98号），按照基层医疗卫生机构功能定位，综合考虑经济社会发展水平、群众健康需求、服务人口、医疗保障水平，科学核定基层医疗卫生机构承担的公共卫生和基本医疗服务工作量，制定基层医疗卫生机构绩效考核办法。各县（市）卫生行政部门根据管理绩效、基本医疗和公共卫生服务的数量和质量、服务对象满意度、居民健康状况等指标每半年对基层医疗卫生机构进行一次综合量化考核。

2.建立内部绩效考核机制。基层医疗卫生机构根据专业技术、管理、工勤等岗位的不同特点，制定内部岗位绩效考核标准，完善工作人员考核办法，建立以服务质量和服务数量为核心，以岗位责任与绩效为基础的综合考核和激励制度，每季度对内部工作人员进行一次绩效考核，切实提高县（市）级以下卫生技术人员的待遇。

3.绩效考核审核和结果的运用。各县（市）财政、人事等部门对考核结果进行审核，并将考核结果与资金安排和拨付挂钩。对考核优秀、合格的基层医疗卫生机构接规定全额拨付财政补助经费；对考核不合格的，要扣减相应的财政补助经费并追究责任人和单位负责人的责任，情节严重的取消其提供服务的资格。基层医疗卫生机构将考核结果与工作人员的收入紧密挂钩，并作为机构评先和人员晋级、奖励的重要参考依据，奖优罚劣，确保医务人员积极性得到有效发挥。

（六）充分调动医务人员积极性

各县（市）实施基本药物制度后，建立有利于基层医疗卫生机构高效运行、医务人员发挥才干的体制机制，维护好广大医务人员的利益，发挥好他们的作用，保障基层医务人员合理收入水平不降低。各县（市）卫生行政部门要指导基层医疗卫生机构坚持多劳多得、优绩优酬，重点向关键岗位、业务骨干和做出突出贡献的工作人员倾斜，适当拉开收入差距。建立以聘用合同和岗位职责为基础、以服务数量和质量以及服务对象满意度为核心的考核和激励制度，并将考核结果作为实施绩效工资、调整岗位、续订或解除聘用合同的依据。各县（市）人民政府制定人员分流、竞聘上岗等相关政策时要充分听取基层医疗卫生工作机构的意见。对离退休医务人员给予相关政策上的支持，鼓励离退休医务人员到基层医疗卫生机构执业。

各县（市）卫生行政部门向基层医务人员提供更多的培养培训机会，对长期在基层工作的卫生技术人员在职称评审、待遇政策等方面给予适当倾斜，及时帮助解决实际困难。要加强政策宣传，使广大医务人员理解、支持和积极参与基层医疗卫生机构体制改革。

各县（市）在公立医院改革试点过程中，积极落实公立医院机构补偿机制，合理调整医疗技术价格，真正体现医务人员的劳动价值，营造有利于医务人员发挥才干的执业环境，开展注册医师多点执业政策，引导地区二级医疗机构的在职医务人员到基层医疗卫生机构执业，促进医疗机构之间的人才交流，改善医疗卫生的工作环境和条件。

三、建立健全稳定长效科学合理的补偿机制

（一）补偿范围

实施基本药物制度的政府办城市社区卫生服务中心（站）、乡（镇）卫生院、村卫生室等基层医疗卫生机构。

（二）补偿渠道

根据国务院办公厅《关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的意见》（国办发〔2010〕62号）精神，实施基本药物制度后，政府举办的城市社区卫生服务中心（站）、乡（镇）卫生院、村卫生室的人员支出和业务支出等运行成本通过服务收费和政府补助补偿。基本医疗服务主要通过医疗保障付费和个人付费补偿；基本公共卫生服务通过政府建立的城乡基本公共卫生服务经费保障机制补偿；经常性收支差额由政府按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法补助。要按照核定的编制人员数和服务工作量，参照当地事业单位工作人员平均工资水平核定工资总额。政府负责其举办的乡（镇）卫生院、城市社区卫生服务机构按国家规定核定的基本建设经费、设备购置经费、人员经费和其承担公共卫生服务的业务经费。按扣除政府补助后的服务成本制定医疗服务价格，体现医疗服务合理成本和技术劳务价值，并逐步调整到位。按上述原则补偿后出现的经常性收支差额由政府进行绩效考核后予以补助。

1.落实政府对基层医疗卫生机构的专项补助经费。政府举办的基层医疗卫生机构基本建设和设备购置等发展建设支出，由政府根据基层医疗卫生机构发展建设规划足额安排。规划中兼顾中医科、中药房规范化建设，为基层发挥中医药的简、便、验、廉优势创造必要条件。

落实基本公共卫生服务经费，建立稳定的基本公共卫生服务经费保障机制。2011年人均基本公共卫生服务经费标准提高到25元，其中：中央财政按人均20元标准补助、自治区财政按2元标准补助，剩余3元由地、县（市）财政分级承担（地区财政补助15万元，哈密市财政补助132.96万元，巴里坤县财政补助30.72万元，伊吾县财政补助6.51万元）。各县（市）卫生、财政部门要健全绩效考核机制，根据服务数量和质量等绩效将基本公共卫生服务经费及时足额拨付到基层医疗卫生机构。

基层医疗卫生机构承担的突发公共卫生事件处置任务费用由事发地的地、县（市）财政按照服务成本核定补助，突发公共卫生事件处置结束后30天内拨付到位。

各县（市）人民政府要根据财政部、发展改革委、民政部、人力资源和社会保障部、卫生部《关于完善政府卫生投入政策的意见》（财社〔2009〕66号）精神，落实城市社区卫生服务机构、乡镇卫生院人员经费（包括离退休人员经费）。各县（市）财政按照2012年人均8000元全额预算，并逐年提高至2015年人均10000元。人员招聘及培训所需支出根据卫生行政部门每年年初人才培养和人员招聘规划合理安排补助，并逐年递增。

2.调整基层医疗卫生机构收费项目、收费标准和医保支付政策。调整基层医疗卫生机构收费项目，将现有的挂号费、诊查费、注射费（含静脉输液费，不含药品费）以及药事服务成本合并为一般诊疗费，收费标准为8元/人次，其中：个人承担1元、医保基金承担7元（城镇职工、居民医疗保险承担城市参保居民7元/人次，新型农牧区合作医疗承担参合农牧区7元/人次）。

发展改革、卫生、劳动和社会保障等部门要制定具体监管措施，加强对基层医疗卫生机构收费项目、收费标准和医疗服务的监管。实施一般诊疗费工作将与实施基本药物制度“以奖代补”等财政补偿政策挂钩，未按规定落实一般诊疗费政策的基层医疗卫生机构，不得享受“以奖代补”等财政补偿政策。基层医疗卫生机构其他服务仍按现有项目和标准收费。对已合并到一般诊疗费里的原收费项目，不得再另行收费或变相收费。

劳动和社会保障、卫生、财政和物价部门要建立长效监管机制，每年对基层医疗卫生机构落实一般诊疗费情况进行专项检查，防止基层医疗卫生机构重复收费、分解处方多收费。发现违规行为的，要给予相应处罚。劳动和社会保障、卫生部门要与基层医疗卫生机构签订服务协议，将基层医疗卫生机构各种违规行为与基本医疗保险基金的支付扣减挂钩，有效预防违规行为发生。

3.落实对基层医疗卫生机构经常性收支差额的补助，建立起稳定的补助渠道和长效补助机制。在落实人员工资、人员经费在内的各级政府专项补助和调整医疗服务收费后，经常性收入仍不足以弥补经常性支出的差额部分，由各县（市）人民政府在年度预算中足额安排，实行先预拨后结算。各县（市）财政在对基层医疗卫生机构任务完成情况、居民满意度等进行绩效考核的基础上，每半年根据绩效考核结果予以结算。

4.推行收支两条线管理。各县（市）财政、卫生部门制定基层医疗卫生机构收支两条线管理办法，加强对基层医疗卫生机构的财务监管，规范收支行为。基层医疗卫生机构的基本医疗服务等收入全额上缴，纳入政府预算管理，开展基本医疗和公共卫生服务所需的经常性支出由政府核定并全额安排。

（三）落实补偿责任

各县（市）人民政府要根据本实施办法，统筹考虑本级财政和各项医保基金承受能力，在预算中足额安排并及时拨付由本级财政负担的补助资金，认真落实调整后的医疗服务收费和医保政策，建立起稳定、长效、合理的基层医疗卫生机构补偿机制，保障基本药物制度按计划进度顺利实施，改变“以药养医”的格局。

四、多渠道提高乡村医生的补助

各县（市）严格执行自治区人民政府《关于全面加强新型农牧区合作医疗制度建设的意见》（新政发〔2008〕28号）的规定，设置村卫生室村医岗位，按照500人以内的行政村设立1名村医岗位、500名以上的行政村设立2名村医岗位的配置标准，通过公开招聘医学大中专院校毕业生，优先安排回到本村和取得执业医师证的人员，充实村医岗位，村医岗位的配置随着人口的递增而不断增加。按行政村数及所辖人口测算，全地区共需配置270名村医，其中：哈密市178名、巴里坤县60名、伊吾县32名。

（一）各县（市）要进一步提高村医疗卫生技术人员补助标准，参照当地当前公益性岗位的补助标准（包括养老、医疗、失业、工伤等四项社会保险）执行，以稳定村卫生室医疗卫生技术人员队伍。同时，要考虑农区、牧区和服务半径、服务人口等因素，坚持越艰苦待遇越高的原则，适当提高其补助标准；对于取得助理、执业医师资格证书的村医疗卫生技术人员，除享受公益性岗位的工资待遇外，还享受自治区给予持证村医800元的补助。

（二）各县（市）卫生行政部门负责在核定村卫生室（牧业医疗点）承担公共卫生服务项目能力和服务人员数量的基础上，安排一定比例的基本公共卫生服务工作量由其承担，并相应落实一定比例的基本公共卫生服务经费。

（三）各县（市）人民政府要加大村卫生室（牧业医疗点）建设力度。房屋建设、设备配置要根据村卫生室（牧业医疗点）发展建设规划足额安排。人员培训所需资金根据每年卫生行政部门人才培养计划合理安排补助。

（四）各县（市）卫生行政部门要开展多层次、多途径的在岗培训，每年选派县（市）级医疗卫生机构的卫生技术人员3-5名至村卫生室（牧业医疗点）指导工作，鼓励和支持乡村医生参加学历教育，逐步实现乡村医生向执业（助理）医师转化。

（五）各县（市）人民政府对非政府办基层医疗卫生机构，对其承担的公共卫生服务给予合理补助，并将其中执行国家基本药物制度的机构纳入医保定点范围，执行与政府举办的城市社区卫生服务机构、乡（镇）卫生院、村卫生室相同的医保支付和报销政策。

五、保障措施

（一）坚持政府主导，加强部门协作

地区深化医药卫生体制改革领导小组统筹组织和协调基层医药卫生体制综合改革工作，把推进基层综合改革、建立新机制作为当前医改的一项重点工作，建立分工明确，紧密配合，上下联动，定期督查的推进机制。各县（市）人民政府要成立相应机构，制订具体实施方案，扎实有序推进基层医疗卫生机构改革。各级发展改革、财政、劳动和社会保障、人事、卫生、编制、物价、食品药品监管等部门要在本级人民政府的统一领导下，明确分工，各负其责，加强协调，密切配合，有效解决改革过程中的重点、难点问题，确保改革顺利推进。

（二）加强财力保障，严格资金管理

各县（市）人民政府要积极调整财政支出结构，优先保证基层医药卫生体制综合改革所需资金，确保各项补助经费及时足额到位。各级财政建立健全基层医疗卫生机构财务公开制度，加强监管，确保资金分配使用规范、安全、有效，严禁挤占、截留、挪用。

（三）加强督查监管，确保规范运行

地区深化医药卫生体制改革领导小组负责对各县（市）综合改革推进情况开展综合督查工作，各成员单位负责对职责范围内工作落实情况开展督查工作，要加强对基层医疗卫生机构服务的运行情况、财务管理情况、基本药物制度执行情况、药品集中招标采购配送情况、政府补助资金落实情况的监督检查，确保各项工作有序、规范运行。建立和落实工作责任制，严肃纪律，及时查处违规行为。对工作落实不到位的，要责令限期整改；违纪违规的，要严肃追究责任。

（四）加强舆论宣传，营造良好环境

县（市）人民政府、各成员单位把推进综合改革、建立运行新机制作为宣传重点，深入挖掘推进综合改革、建立新机制的新亮点、新举措、新成效，积极推广好经验、好做法、好典型。合理引导预期、客观宣传改革的长期性、艰巨性和复杂性，争取广大人民群众和基层医务人员的理解、支持和参与，为医改持续深入推进营造良好的氛围。

（五）加强培养选拔，打造人才队伍

依托自治区全科医师培训基地，各级公立医院和专业培训机构，开展继续教育、实习进修、业务技能培训，提高基层各级医疗卫生人员的学历层次、业务能力和综合素质。建立对口支援、结对帮扶等制度，定期组织二级以上公立医院的中高级专业人才到基层医疗卫生服务机构进行专业指导，开展医疗服务，不断提升基层卫生服务的总体水平。

行办文书科

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