酒泉市人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见

酒泉市人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见

酒泉市人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见

各县（市、区）人民政府，市政府各部门、各单位，驻酒各单位：

为认真贯彻落实《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《甘肃省人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见》（甘政发〔2015〕11号）、《甘肃省人民政府关于推进中期财政规划管理的通知》（甘政发〔2015〕32号）、《甘肃省人民政府关于推进财政资金统筹使用的通知》（甘政发〔2015〕75号）和《甘肃省人员政府关于加强政府性债务管理的实施意见》（甘政发〔2014〕123号）精神，进一步深化财政管理改革，改进预算管理，推进中期财政规划管理和财政资金统筹使用工作，结合我市实际，现提出以下实施意见。

一、指导思想和基本原则

（一）指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻党的十八大和习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实《预算法》，创新财政管理方式，提高资金使用绩效，构建全面规范、公开透明的预算制度，防范财政风险，加强财政监督，加快建立现代财政制度。

（二）基本原则

树立现代财政管理理念。坚持依法理财，注重运用法律和制度规范预算管理，提高政府公共服务水平。

推进预算公开透明。实施全面规范、公开透明的预算制度，充分发挥预算公开透明对政府部门的监督和约束作用，建设阳光财政、法治财政、服务财政。

坚持协调有序推进改革。注重改革的系统性、整体性、协同性，实现财政改革与行政管理体制改革的有序衔接，合理把握改革的力度和节奏，确保改革顺利实施。

二、推进预算决算公开

（一）拓宽公开范围。加快推进政府预决算、财政专项资金、民生保障支出、地方政府债务、政府采购、财税政策和规章制度等方面信息公开工作。建立预决算公开反馈机制，强化预算单位主动公开的责任意识。

（二）细化公开内容。政府预决算公开到支出功能分类的项级科目，部门预决算公开到基本支出和项目支出。除涉密部门外，所有使用财政资金实行预算管理的部门均应公开本部门预决算。

（三）加强“三公”经费公开。“三公”经费预决算公开细化到因公出国（境）团组数及人数，公务用车购置数及保有量，国内公务接待的批次、人数、经费总额等内容。加强“三公经费”支出统计、分析和比较等工作，及时公开“三公”经费增减变化等信息。

（四）统一公开形式。财政部门负责本级政府预决算公开，各部门负责本部门预决算和“三公”经费预决算公开。政府预决算要在本级人大批准后20日内向社会公开，部门预决算及“三公”经费预决算要在财政部门批复后20日内在本部门网站向社会公开。

三、完善政府预算体系

（一）稳步推进预算管理制度改革。实行政府全口径预算管理，政府财政预算按照一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算分类编制，各预算之间相互衔接、互为补充，形成完整的预算管理体系。

（二）加强一般公共预算管理。一般公共预算以税收为主体收入，加上上级财政经常性转移支付，形成政府财政的主要财力。一般公共预算重点安排用于财政供养人员工资发放、机关正常运转、民生保障、事业发展等方面的支出。进一步优化一般公共预算收入结构，按照国务院统一部署，3年内取消一般公共预算中专项收入以收定支、专款专用的规定。2016年起，取消城市维护建设税、矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和价款、草原植被恢复费等专款专用的规定，对相关领域支出统筹安排。

（三）加强政府性基金预算管理。政府性基金预算是国家通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展而发生的收支预算。政府性基金预算按照以收定支的原则，根据收入情况和实际支出需要编制。由政府性基金预算安排支出的项目，一般公共预算不再安排或减少支出。加大政府性基金调入一般公共预算统筹使用力度，年末政府性基金结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分，调入一般公共预算补充预算稳定调节基金统筹使用。逐步将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转等方面的收入转列一般公共预算。从2016年1月1日起，将水土保持补偿费、政府住房基金、无线电频率占用费等基金收入转列一般公共预算。

（四）加强国有资本经营预算管理。国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制，不列赤字；逐步提高国有资本收益上缴公共财政的比例。

（五）加强社会保险基金预算管理。按照统筹兼顾、收支平衡的原则编制社会保险基金预算，全面、准确、真实、完整地反映各项社会保险基金的收入、支出和结余情况。做好社会保险基金结余的保值增值，实现社保基金预算的可持续运行。

四、改进预算控制方式

（一）推进年度预算改革。严格按照法定程序实施预算管理，各级政府向本级人大报告支出预算的同时，还要报告支出政策内容。预算执行中如需增加或减少预算支出，须经本级人大常委会批准。收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学预测。

（二）完善定额标准体系建设。完善资金支出管理办法，调整完善分类分档办法和支出定额标准，实现基本支出预算机制与机构类别和人员编制等相一致。健全项目支出预算管理制度，财政部门根据财力状况和项目排序，结合部门项目资金结转结余情况，统筹安排项目支出预算。

（三）建立跨年度预算平衡机制。政府一般公共预算执行中如出现超收，超收收入用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。采取上述措施后仍不能实现平衡，市、县政府可通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中安排归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。

五、推进中期财政规划管理

（一）加强政策指导。中期财政规划是在科学预判未来三年财政收支情况的基础上，合理确定财政收支政策和重大项目资金安排，逐年滚动管理，实现规划期内跨年度平衡的预算管理制度。实行中期财政规划管理是深化财税体制改革、加快建立现代财政制度、改进预算管理和控制的重要举措，专业性强、涉及面广、改革内容新，各县（市、区）政府、市直各部门、各单位要高度重视、加强组织领导，按照市政府的统一部署，稳步推进这项改革工作。

（二）明确编制范围。中期财政规划涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。所有使用市级财政资金实行预算管理的部门和单位，都应当编制部门三年财务收支规划。

（三）强化主体责任。各级财政部门牵头编制同级政府中期财政规划，各部门、各单位负责编制部门三年财务收支规划。上级政府中期财政规划对下级政府中期财政规划起指导作用，对本级年度预算编制起约束作用。

（四）细化编制内容。中期财政规划要与上级财政收支政策相衔接，与当地国民经济和社会发展五年规划纲要及年度计划相衔接，在预测未来三年经济社会发展状况及主要经济指标基础上，按照现行宏观经济政策和财政收入、财政支出、政府债务管理等政策改革情况，预测未来三年财政收支情况，并进行综合平衡。

（五）规范编制程序。部门中期财务收支规划按照"二上二下"的程序编制，各部门、各单位负责编制本部门、本单位三年财务收支规划草案，财政部门审核汇总形成初步中期财政规划草案并提出调整完善建议统一进行反馈，各部门、各单位根据反馈意见修改完善后由财政部门再次汇总审核报同级人民政府审定，经政府审定同意后，财政部门批复部门三年财务收支规划。

六、改革转移支付制度

（一）优化转移支付结构。稳步增加民生保障财政投入，规范教育、科技、农业等重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，把民生保障支出作为重点予以优先安排。

（二）完善转移支付制度。进一步理顺市、区财政体制，合理划分市、区事权和支出责任，属于区级事权的，由区级财政承担支出责任；属于市、区共同事权的，市级财政合理负担并通过专项转移支付安排。进一步探索财政省管县体制下，全市重点产业发展资金投入机制，促进重点产业加快发展。

（三）加强专项资金管理。依据法律法规和预算管理制度，改进专项资金管理方式，推行零基预算，实行分类管理，统一按照重大改革类项目、专项业务类项目和其他项目三类实施规范化、差异化管理。按照"先定办法、再分资金"的原则，制定专项资金管理办法。专项资金安排必须细化落实到具体项目，不再采取先确定支出总额再填项目的办法。专项资金的设立和增加，不得与财政收支规模、增幅或生产总值等指标挂钩；未经市委、市政府批准，不得在各类文件和工作会议、中长期经济社会发展规划、计划、实施意见中对设立、增加专项资金事项作出规定。专项资金一般应有明确的执行期限，到期后即终止执行。专项资金实行项目库管理，主管部门按程序组织项目申报和评审，对项目的合规性、真实性、可行性负责，对专项资金预算执行、绩效评价、项目公开及结果负责。对上级政府下达的专项转移支付，下级政府可在不改变资金类级科目用途的基础上，发挥贴近基层的优势，加大整合力度，将支持方向相同、扶持领域相关的专项转移支付整合使用。

（四）创新财政资金投入机制。合理界定公共财政的支出责任，逐步取消对一般竞争性领域的直接投入，原则上不直接补贴市场主体。改进财政资金投入方式，综合运用贷款贴息、风险补偿、股权投资、创投基金、PPP模式、以奖代补等方式，把财政扶持经济的着力点放在高新技术产业、重大基础设施、民生保障、社会事业发展等方面，全力支持精准扶贫和小康社会建设。

七、加强预算执行管理

（一）依法组织财政收入。按照"税收法定、依法征收"的原则组织税收收入，不得违反法律法规和超越权限多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征税款。加强非税收入分类预算管理，完善非税收入征缴制度和监督体系，征缴部门必须严格按照国家和省政府确定的收费项目和收费标准依法征收、应收尽收。继续清理规范行政事业性收费，取消不合法、不合理的收费项目，严禁超范围、超标准征收非税收入，严禁在法律法规政策之外减收、免收非税收入的行为。

（二）硬化支出预算约束。遵循先有预算、后有支出的原则，严格执行财政预算，原则上无预算不安排支出。年度预算执行中除应急支出通过动支预备费解决外，一般不再追加预算。在预算批复下达后，各部门、各单位必须按规定的支出用途使用资金，不得随意改变预算科目和支出用途，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准。加快转移支付预算下达进度，除据实结算等特殊项目外，下级部门接到上级一般性转移支付或专项转移支付后，应在30日内下达。

（三）规范国库资金管理。所有财政资金纳入国库单一账户体系管理。各级财政部门未经财政部审批不得新开设财政专户，除经财政部审核并报国务院批准予以保留的财政专户外，其余财政专户的撤并要求和时限按照财政部的具体通知执行。全面清理已经发生的财政对外借款，应当由预算安排支出的借款原则上在2017年底前列支完毕，其他财政借款原则上应在2016年底前收回。严格控制新增财政借款，不得对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款。除国库集中支付年终结余外，财政支出不得按权责发生制列支。

（四）健全预算绩效管理机制。建立财政资金绩效评价成果与项目资金预算安排相挂钩的机制，做到绩效目标与预算编制同步申报、同步审核、同步批复，充分发挥绩效目标的先导性作用。积极推进部门申报专项资金的绩效目标编制工作，逐步建立由财政部门指导推动，审计、中介评价组织和社会公众在内的多层次预算绩效评价体系。

（五）探索推行政府综合财务报告制度。按照国家和省上的统一部署，研究制定《酒泉市权责发生制政府综合财务报告制度改革实施办法》。本着积极稳妥、分步推进的原则，先在市本级和3个县（市、区）试编政府综合财务报告，2016年底基本实现各县（市、区）试编工作全覆盖。2017-2020年，完成政府资产负债清查核实、试编工作评估和全面编制、政府财务会计与预算会计制度分离、建立政府财务报告分析应用体系等工作。

（六）加强政府购买服务资金管理。建立和完善政府购买服务的服务内容、购买方式、标准规范、监管机制、绩效评价等制度，制定实施政府购买公共服务方法和指导目录。逐步扩大基本公共服务、社会管理服务政府购买覆盖面，将能由社会化提供的服务全面引入社会。

八、推进财政资金统筹使用

（一）强化部门项目资金的统筹使用。推进部门内部资金的统筹使用，厘清基本支出和项目支出的界限，逐步取消项目支出中用于本部门、本单位编制内人员经费的支出。加强跨部门资金的清理整合，对同一工作事项，原则上按照部门职责分工，明确由一个部门负责，资金相应列入其部门预算；确需分解为由多个部门负责的，按照项目和资金性质明确牵头部门，制定统一的资金管理办法，并按照部门预算管理规定分别列入各自部门预算。

（二）做好财政存量资金的统筹使用。实行结余结转资金年度清理机制，市、县财政部门每年要对各部门、各单位结余结转资金进行清理。各部门、各单位预算安排的连续两年未用完的结余结转资金，一律由同级财政收回统筹使用。上级专项转移支付连续两年未用完的结余结转资金，一律由本级财政收回交上级财政。推进预算稳定调节基金的统筹使用，根据实际需要将暂时不用的预算周转金调入预算稳定调节基金。合理控制预算稳定调节基金规模，一般不超过当年本级一般公共预算支出总额（含对下级转移支付）的5%。逐步建立财政存量资金与预算安排统筹结合的长效机制，对上年末财政存量资金规模较大的部门、单位，适当压缩下年财政预算安排总额。

九、规范政府债务管理

（一）规范政府举债融资机制。市、县政府确需举借债务的由省级政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。市、县政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

（二）实行政府债务规模控制和分类管理。政府债务规模实行限额管理，政府举债不得突破批准的限额。各县（市、区）政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。

（三）严格限定政府举债程序和资金用途。各县（市、区）政府在批准的限额内举借债务，须报本级人大或其常委会批准。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

（四）加强国库库款管理与债券发行的统筹协调。在债券发行前，财政部门可以根据存量债务到期情况、项目建设进度，在债券额度内用库款余额先予垫付，加快预算执行，债券发行后及时将资金回补国库。

（五）建立债务风险预警及应急处置机制。把政府债务管理情况纳入对各级政府的绩效考核范围和领导干部经济责任审计范围，各级政府对其举借的债务负有偿还责任，下级政府举借的债务，上级政府实行不救助原则。各级政府应当制定风险应急处置预案，出现偿债危机时须及时上报，按照预案设置启动债务风险应急处置措施和追究相关责任。

十、夯实财政管理基础

（一）深化国库集中支付改革。除依照法律法规和国务院、财政部的规定纳入财政专户管理的资金外，预算安排的资金应全部实行国库集中支付制度。在规范市、县国库集中支付行为、逐步扩大直接支付范围的基础上，在具备条件的乡镇实施国库集中支付改革。在省财政厅的统一部署下，开展国库集中支付电子化改革，全面提高国库资金支付的高效性、安全性和透明度。

（二）推进公务卡制度改革。健全公务卡强制结算目录，党政机关和事业单位发生的公务支出，除按规定实行财政直接支付或者银行转账外，在有条件的地方必须使用公务卡结算。深化公务卡结算方式改革，切实提高公务支出刷卡结算比例。

（三）完善乡镇财政建设工作。全面理顺乡镇财政机构管理机制，实行规范的“乡财县管乡用”财政管理体制，确保涉农资金安全规范运行。

（四）加强政府采购和资产配置管理。严格执行政府采购预算，原则上无采购预算不安排采购项目。建立健全政府采购内控制度，深化政府采购“采管分离”改革。制定完善行政事业单位国有资产出售、出租管理办法，盘活闲置国有资产，合理有效地调剂资产配置。从严执行行政事业单位资产配置标准，规范购置和处置行为，降低行政成本。

（五）夯实预算单位财务管理基础。严格落实行政事业单位会计制度要求，没有取得会计从业资格的人员，原则上不得从事会计核算工作。强化会计信息质量监督，规范财务管理，严肃财经纪律。充分发挥财政信息系统信息共享、协同工作、资金监控、统计分析、决策支持作用，完善应用支撑平台，加快推进财政信息系统一体化建设。

（六）建立健全财政部门内控机制。按照预算编制、预算执行、预算监督既相互分离、相互制约又协调配合、有机统一的要求，排查廉政风险，完善岗责体系，建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督制约机制。

十一、严肃财经纪律

（一）健全完善制度体系。以修订后的《预算法》、《会计法》、《政府采购法》等法律法规为根本，健全预算编制、收入征管、资金分配、国库管理、政府采购、财政监督、绩效评价、责任追究等方面的制度建设，切实做到依法行政、依法理财，确保财政资金运行规范、安全。

（二）建立完善的监督检查机制。建立完善审计监督、行政监察、财政检查协作机制，强化对重大政策、重点项目和民生事项资金落实情况的监督检查。推动监督检查信息公开，实现信息共享、成果共用，避免和减少重复监督，形成财政资金监督合力。

（三）严肃财经纪律。市、县财政部门、各级预算单位要严格执行财政法规和财经纪律，定期组织财政法规、财经纪律执行情况的专项检查，通过单位自查、财政部门和审计机关检查，及时发现存在的问题。强化责任追究，对检查中发现的虚报、冒领、截留、挪用、滞留财政资金等违规违纪的行为，将按照《预算法》等法律法规的规定严肃处理。

酒泉市人民政府

2015年9月22日

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