酒泉市人民政府办公室关于2010年规范性文件备案审查情况的通报

酒泉市人民政府办公室关于2010年规范性文件备案审查情况的通报

酒泉市人民政府办公室关于2010年规范性文件备案审查情况的通报

酒政办发〔2011〕174号

各县（市、区）政府，市直各部门、各单位，驻酒各单位：

2010年各县（市、区）、各部门以《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）为指导，认真执行国务院和省、市政府关于规范性文件管理的各项制度和要求，严格依照法定权限制定发布规范性文件，切实履行规范性文件报送备案职责，依法行使备案审查职权，规范性文件备案审查工作取得了新的进展和成效，对于保护公众合法权益，促进政府机关依法行政，保障法律法规正确实施起到了重要作用。现将2010年市政府规范性文件备案审查工作的有关情况通报如下：

一、主要情况和特点

2010年各县（市、区）和各部门共向市政府报送备案规范性文件29件。其中，各县（市、区）政府制定发布的规范性文件28件，占93%；市政府各部门制定发布的规范性文件1件，占7%。经审查，对内容符合法律、法规、规章和上级机关政策规定的21件规范性文件予以登记备案。对资料不全，未按规范性文件备案要求及时报送材料的8件规范性文件，依法提出了备案审查及补证资料等意见，并不予登记备案。总体来看，2010年规范性文件备案审查工作有以下特点：

（一）报送备案机关主动接受备案监督的意识有所增强。报送备案文件数量比上年增加21%，漏报、瞒报现象逐步减少，大部分规范性文件都能及时报送备案，纳入备案监督范围。玉门、敦煌市政府注重规范性文件报备工作，规范性文件报备的数量及规范化程度都较去年有所提高。

（二）规范性文件管理实践不断创新，质量有所提高。各县（市、区）、各部门在制定规范性文件过程中，普遍能按照《酒泉市规范性文件管理办法》的规定，认真落实规范性文件由法制机构前置审查、集体讨论通过后发布等制度，能从实际出发，积极探索，创新实践，不断加大规范性文件管理工作的力度，有效提高了规范性文件管理工作的质量。

（三）规范性文件管理的各项制度逐步建全。大部分县（市、区）政府都相继制定发布了本县规范性文件管理制度。从2010年备案审查的情况来看，这些制度已逐步落实，初见成效。敦煌市政府建立了规范性文件有效期制度，在所制定的规范性文件中均明确标注了5年有效期。

二、存在的主要问题

（一）规范性文件备案程序不合法、不规范的问题时有发生。主要表现在制定机关对国务院、省政府及我市关于规范性文件管理的各项制度领会不深，学习不透，忽视规范性文件备案工作，规范性文件漏报、瞒报现象依然存在。个别部门长期不按法定程序履行备案职责，不主动接受上级机关的监督，造成部分规范性文件游离于备案监督之外。有的制定机关缺乏自觉报备意识，发布规范性文件后，不主动履行备案程序，经备案审查机关发现并进行多次告知和提醒，方才提交备案。有的制定机关采用集中报备、突击报备的方式，将一批规范性文件一次性提交备案，报备的时间远超过法定时限，使规范性文件得不到及时审查处理，备案监督流于形式。有的县（市、区）政府2010年发布的5件规范性文件，只用一个红头文件，将发布的规范性文件标题罗列，不符合制度要求。还有的制定机关不认真学习规范性文件管理的各项制度，对报备须提供的资料不了解，用报文件目录的形式报送规范性文件。有的备案机关提交备案的规范性文件要件不全，不符合要求，既无上位法依据，又未提供相关说明材料，即使在上级机关指出后，仍不及时进行补正，一定程度上影响了审查机关对文件的审查。有的县（市、区）政府2010年发布的3件规范性文件，不是以县（市、区）政府而是以法制办名义报送备案，被指正后再未报送。个别单位在备案过程中，由于备案资料不全要求补证，致使备案时间严重超出规定期限。

（二）规范性文件质量不高，违反审查程序的现象依然存在。规范性文件内容不仅要合法，而且必须适当。适当性是对文件内容更高层面的要求。有的制定机关对规范性文件适当性的内涵把握不准，虽然文件合法，但由于内容不当，致使执法部门出现越位或失职。有的规范性文件错误设定运用行政手段干预本应由市场调节的民事法律关系的内容，违背了市场规律，扰乱了市场秩序。有的制定机关，为了完成领导交办的工作任务，对规范性文件的可行性和必要性论证不够，以完成任务为目的，致使起草的规范性文件内容大多抄袭上位法，缺乏可操作性，实施效果不佳，起不到应有的作用。有的制定机关忽视规范性文件的前期论证工作，不能结合工作实际，深入研究工作中存在的问题，致使规范性文件达不到预期目的。有的制定机关，直接将规范性文件草案报政府上常务会，或由政府批转法制办审查，不履行规范性文件前置合法性审查程序。

（三）规范性文件内容越权、违法的情况仍时有显现。个别规范性文件无法定理由对特定群体权利或者救济资格作出不适当的干预或限制，或者无上位法依据，擅自增设办事条件，违反了合理行政的原则。有个别规范性文件，把收取保证金作为实施行政管理的手段，部门职权配置与承担责任不对等要求其他部门超越职权履行职责。有些单位在制定规范性文件过程中，将法制机构已审查完毕出具审查意见后的定稿，在提交市政府上常务会前作了改动。有个别单位不落实规范性文件5年有效期的规定，将已上政府常务会通过的文件，在发布前取消了文件的实施时间和有效期条款。还有个别单位将市政府文件解释权修改为部门解释，同时取消了文件的实施时间和5年有效期条款，致使文件在向省政府报备接受监督时，被全省通报纠正。规范性文件要件缺失、内容越权、违法设置部门权力，是备案审查工作的重点。

三、下一步工作要求

规范性文件是市、县两级政府机关贯彻落实国家法律、法规和上级政策，实施行政管理的主要手段，是行政执法的重要依据，体现着政府机关的施政理念和管理水平。对规范性文件实行备案监督，对于保证行政权力在法制轨道上有序运行，维护人民群众的合法权益具有重要意义。规范性文件备案监督制度是行政执法监督制度的重要内容。2009年10月1日实施的《甘肃省行政执法监督条例》（以下简称《条例》），首次以地方性法规的形式，明确了规范性文件备案监督制度的法律地位。2010年2月9日印发的《甘肃省人民政府全面推进依法行政第二个五年规划（2010—2014年）》（甘政发〔2010〕9号，以下简称《规划》），又对规范性文件监管提出了新的要求。全市各级政府机关和有关单位要认真贯彻落实《条例》和《规划》，扎实工作，狠抓落实，着力提高制度建设的质量和水平。

（一）靠实责任，强化督查，切实抓好规范性文件备案工作。在法定时限内将规范性文件提交上级机关备案，是备案审查工作的首要环节，也是规范性文件发布实施后必须履行的法定程序。各级各部门要认真落实《酒泉市规范性文件管理办法》（酒政发［2009］95号）和《酒泉市规范性文件审查备案程序规定》（酒政办发［2009］172号）文件，进一步增强责任意识、法律意识，确定专门的机构和人员承担这项工作，全面、准确、及时履行报送备案职责，防止漏报，杜绝瞒报，切实把抽象行政行为完全置于监督之下。各级政府法制机构要加强对规范性文件备案情况的督查，定期核查文件制定机关报送备案情况，及时发现和纠正存在的问题，督促做好规范性文件备案工作。对于制定机关故意瞒报逃避监督、情节严重的行为，要根据《酒泉市规范性文件管理办法》第31条的规定，提请本级人民政府依法撤销该机关制定的规范性文件，并向社会公布。

（二）恪尽职守，严格把关，继续加大审查纠错的力度。对报送备案的规范性文件进行全面审查，是上级行政机关对下级行政机关行使监督权的重要方式。市政府法制办要继续努力做好市级政府规范性文件的备案审查工作，为推动全市备案审查工作发挥引导和示范作用。同时，要加强对县（市、区）政府备案审查工作的业务指导和帮助，积极开展备案审查工作人员培训，切实提高备案监督的能力和水平。县（市、区）政府要大力支持法制机构依法履行审查职责，并提供必要的人员和经费保障。县（市、区）政府法制机构在审查规范性文件时，要坚持原则，敢于监督。对于审查发现的与上位法相抵触或内容不当的规范性文件，应当及时提出修改或纠正意见，逾期不修改或不纠正的，依法提请本级人民政府撤销，对于涉及面广，社会影响较大，情节严重的予以通报并公开曝光，以此树立备案监督的权威。

（三）落实制度，强化监管，维护抽象行政行为的严肃性。一要落实规范性文件有效期制度。《甘肃省人民政府贯彻落实国务院关于加强市县政府依法行政的决定的意见》（甘政发〔2008〕79号）明确要求，规范性文件有效期为5年，有效期满自动失效。坚持有效期制度既能保持规范性文件的时效性和适用性，又能防止规范性文件出现“过期使用”、“超期服役”等情况。今后，政府机关在制定规范性文件时，必须明确标注规范性文件的有效期限，并将其作为规范性文件的必备要素之一。对于未标注有效期的规范性文件，在备案审查时要予以纠正。二要落实规范性文件由制定机关负责解释制度。作为行政执法依据的规范性文件，制定机关的解释与其内容具有同等效力。制定机关不得授权所属部门或者机构行使规范性文件的解释权，也不得授权其他机构解释本机关的规范性文件。三要落实规范性文件定期清理和评估制度。要按照国务院和省政府的规定，每隔2年对规范性文件进行一次全面清理，并将清理结果向社会公布，保障公众的知情权，使制定机关和行政管理相对人对规范性文件的效力有明确而稳定的预期。四要落实规范性文件社会监督制度。各级政府要及时在公众媒体上公布制定发布的规范性文件，自觉接受公民、法人和其他组织对规范性文件的监督。对公民、法人和其他组织提出的规范性文件审查建议，政府法制机构要在规定时限内予以处理和答复，不得拒绝和推诿。各县（市、区）、各部门要将落实规范性文件管理制度作为规范政府抽象行政行为的重要抓手，按照国务院、省、市政府的要求，不折不扣地落到实处，不断推进和提高政府运行的制度化、法制化建设水平。

二〇一一年六月十五日

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