北海市人民政府办公室关于印发北海市深化乡村规划建设管理制度改革试点实施方案的通知

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各县、区人民政府，涠洲岛旅游区管委会，市政府各部门，各园区管委会，市直各事业、企业单位，各有关单位：

《北海市深化乡村规划建设管理制度改革试点实施方案》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。

2016年1月15日

北海市深化乡村规划建设管理制度改革试点实施方案

推进乡村规划建设管理制度改革，是深化农村改革，加快新型城镇化进程，统筹城乡发展，全面建成小康社会的必然要求，也是有效解决“三农”问题，改善农村人居环境的重大战略措施。为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，破解我市乡村规划建设过程中的难点和“瓶颈”问题，巩固提升“美丽广西”乡村建设成果，结合我市实际，特制定本方案。

一、重要意义

近年来，我市村庄建设规模持续扩张，农村基础设施建设量不断加大，农民建房的需求不断增长，加强乡村规划建设管理已成为农民群众的热切期盼。规划是建设管理的龙头和基础，科学编制乡村规划是集约节约使用土地的前提，依法严格执行乡村规划是解决人地矛盾的重要保障。由于历史等各种因素的影响，我市乡村规划建设管理工作比较滞后，无证建设、少批多建、占用耕地建房，建新房不拆旧房现象较为普遍，农村基础设施薄弱、公共服务缺失、基层治理不健全，乡村建筑缺乏民族和乡土特色等问题突出。加强乡村规划建设管理，有利于加快推进新型城镇化进程，有利于统筹城乡发展，有利于改善农村人居环境，有利于提高农村物质文化生活水平，有利于加强农村基层治理，有利于完善“美丽广西”乡村建设的长效机制，意义重大。

二、基本原则

（一）政府主导，群众主体。各级政府要在规划编制、规划实施和建设管理中发挥引导和指导作用，精心组织，规范运作，充分尊重农民意愿和首创精神。详细规划建设主体是农村、村民，要发挥村民的主体作用，组织和动员村民参与，共同规划和建设美好家园。

（二）科学规划，节约集约。乡村规划是乡村建设的蓝图。要在充分调查的基础上，结合当地实际科学编制乡村规划，科学确定农村建设用地范围以及宅基地、基础设施、公共服务设施的位置、布局、建设规模和建设标准，引导乡村各项建设有序进行；要按照节约集约的要求，合理选择乡村建设用地，避开地质灾害易发地区，尽量选用村庄旧宅基地、荒地和废弃地，提高建设用地效率。

（三）以人为本，民生优先。编制和实施乡村规划要充分考虑“三农”工作，要符合当前农村建设发展的要求，体现农民意愿，尊重农民的选择；要充分考虑和落实农村危房改造、农村基础设施和公共服务设施等最基本的民生项目，并按照农村、农民的要求安排项目建设的时序，各级财政、社会资金予以优先安排。

（四）因地制宜，凸显特色。乡村规划编制与设施要因地制宜，要充分挖掘当地村落的形成特点、布局形式及当地自然、人文景观特点，提炼具有地方特色的建筑元素并加以运用。同时，要充分利用经济适用的当地建筑材料和乡土树种，凸显地方特色。

（五）试点先行，逐步推进。乡村规划建设管理要针对不同条件、不同区域进行试点，每个试点先行、示范带动，创新乡村规划建设管理的体制机制，在积累和总结试点示范经验的基础上，逐步向其他乡镇推进，最终实现乡村规划建设管理有序高效运行。

三、目标要求

以党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神为指引，以改革的精神、创新的办法加强农村规划建设管理，遵循合理布局、集约节约，健全功能、促进发展，保护生态、凸显特色，政府引导、群众主体，因地制宜、先行先试，完善制度、重在长远的原则，探索建立城乡一体的乡村规划建设管理体系，统筹推进乡村规划编制和实施两大转变，开展创建乡村规划建设管理示范县、示范乡镇、示范村屯和“乡村规划我做主”活动，试行规划师挂钩联系制、建筑工匠领建制、基础设施建设引领制和建筑用材本土制等专项工作，力争通过3－5年的努力，建立起较为完善的乡村规划建设管理体制机制。

四、试点范围和内容

市级选择合浦县及石康镇作为试点，其他辖区可结合自身实际，参照试点实施方案选择1-2个试点实行乡村规划建设管理制度改革。试点工作内容主要包括：完善四个层级的管理体制系；建立政府与农民对话的协调机制；实现乡村规划建设许可制度、村镇建设工程质量管理制度，建立违法用地和违法建设查处责任制；推行民办公助、村民自建机制；推进传统村落的保护与传承，推进乡土特色建筑发展；下放规划建设管理权限；建立村“两委”组织、村民参与村庄规划编制与实施机制，完善村民自治机构和村规民约，发挥乡村规划建设理事会作用。

五、试点主要任务与责任分工

（一）试点建立乡村规划建设管理体系。

在合浦县探索建立由县级规划建设管理部门、乡镇规划建设管理站（所）、村委会、乡村建设理事会（规划协管员）参与的四个层级构成的乡村规划建设管理体系。

1.加强村镇规划建设管理机构建设。

一是整合乡镇部门管理资源，推进乡镇规划建设、土地管理、环境保护和安全生产四项职能合一的“四所合一”，建立和完善各乡镇村镇规划建设管理机构，落实管理人员和编制，并赋予乡村规划建设管理权限。管理机构的主要职责是：指导并监督本乡镇各级规划、年度建设计划的编制和实施；管理和审批本乡镇各项建设活动；监督检查村镇建设工程的质量和安全生产；负责对村屯规划协管员和农村建筑工匠的业务指导、年度考核、档案管理等工作；统计和验收村屯新农村建设民宅；负责村镇规划建设管理的相关执法工作；负责乡镇辖区内市容环境卫生管理及城建监察工作等。（责任单位：合浦县政府牵头，市编办、国土资源局、规划局、住建局、城管局等部门配合）

二是引导建立乡村规划建设理事会。各乡镇人民政府应引导所辖村民委员会组织村民选举村屯中德高望重的“五老”（族老、宗老、老前辈、老干部、老教师等）等群众，组建乡村规划建设理事会，聘请乡村规划协管员。主要负责协助村委会开展试点项目建设，参与本村屯的村庄规划编制和实施，约束村民按规划建房，协调处理村民建房的土地置换问题和发生的矛盾，共同推动村屯建设活动按规划实施。（责任单位：合浦县政府牵头，市规划局、住建局、国土资源局、城管局等部门指导）

三是指导制定村规民约，引导村“两委”、乡镇规划建设理事会（规划协管员）参与乡村规划建设管理，为农村建房提供服务。（责任单位：合浦县政府牵头，市编办、规划局、住建局、国土资源局、城管局等部门指导）

四是建立健全管理制度，规范乡村规划、建设、土地利用、环保、安全行为。（责任单位：合浦县政府牵头，市编办、规划局、住建局、国土资源局、城管局等部门指导）

2.探索建立政府与农民对话的协调机制。在合浦县和大庄江村，依托农村“四议两公开”、村规民约和“一事一议”的议事规则和办法，由乡镇政府、村党支部、村民委员会、村民代表会议、村民规划建设理事会共同协商、共同管理村屯事务的工作机制，着力发挥农民的主体作用，让群众真正成为村屯规划、建设和管理的决策者、建设者和受益者。（责任单位：合浦县政府牵头，市编办、规划局、住建局、国土资源局、城管局等部门指导）

3.实行乡村规划建设许可制。由合浦县政府依法委托乡镇政府负责实施乡镇规划管理工作。乡村规划区范围内的村民建房必须符合乡村规划和土地利用总体规划，按照有关法律法规的要求，遵循先批后建、一户一宅、面积控制、拆旧建新（列入传统村落、传统民居名录的除外），以及方便群众、简便易行、免费办理、限时办结的原则实施规划、建设许可，并建立以乡村建设规划许可证为必要条件的乡村建设管理机制，将违法用地和违法建设控制在源头。属于历史文化名村、传统村落、传统建筑的，按《历史文化名镇名村保护条例》要求进行许可，切实保护优秀的历史文化遗产。（责任单位：合浦县政府牵头，市规划局、住建局、国土资源局、城管局等部门指导）

4.实行村镇建设工程质量监管制度。由村镇规划建设管理机构具体负责日常的乡村建设工程质量安全监督工作。市、县住建、规划主管部门要提供必要的技术服务和指导，帮助村镇规划建设管理机构做好村镇建设工程的质量安全监督工作。（责任单位：合浦县政府牵头，市规划局、住建局等部门指导）

5.建立违法用地、违法建设“两违”查处责任制。合浦县政府要建立县级有关部门组成的“两违”（违法用地、违法建设）建设查处工作体制机制，全面疏理县域内乡村“两违”建设情况，按照“解决存量、严控增量”的要求，分阶段、分类型、分别进行处理。规划部门与国土资源部门要加强沟通，理顺“两违”建设的查处程序，避免一方查处后形成合法化的行为。乡镇政府要充分发挥乡镇规划建设管理机构、村民委员会、村民规划建设理事会和乡村规划建设协管员的各自作用，建立乡村建设巡查制度，及时发现、通报和制止“两违”建设行为。对乡村规划区内新增的“两违”建筑，由县区政府责成乡镇政府组织力量依法予以查处，或由县区政府责成有关部门会同乡镇政府依法查处。对违法用地、违法建设行为监督、制止和查处不力的，将追究相关人员的责任。（责任单位：合浦县政府牵头，市规划局、国土资源局指导）

6.实行办理农村集体建设用地上不动产登记证（或房屋产权证）优惠政策。合浦县国土资源局负责建立农村集体建设用地上不动产登记证（或房屋产权证）优惠政策制，对发挥各项程序、手续齐全的农村村民新建楼房，在办理农村集体建设用地上不动产登记证（或房屋产权证）给予只收取工本费的优惠政策。（责任单位：市国土资源局牵头，合浦县政府、市发展改革委、财政局、住建局配合）

7.推行民办公助、村民自建机制。各级政府及相关部门以统一规划为依托，以重大项目为平台，将群众最关心、最迫切需要的生产生活等公共基础、公共服务类设施项目和产业发展类项目纳入乡村规划，并按照自愿的原则，充分调动农民积极性，自愿出资出劳参与项目建设。实行先建后补、以奖代补，推行民办公助、村民自建。项目实施过程中，通过公告及时将项目实施内容、资金使用、出资出劳等情况向受益区范围内公示，主动接受村民和社会监督。按照“谁投资、谁收益，谁所有、谁管护”的原则，依照法律规定和政策要求，落实日常的管理、运行、维护的权益和责任。（责任单位：合浦县政府牵头，市规划局、住建局、国土资源局、城管局等部门指导）

（二）统筹推进乡村规划编制和实施两大转变。

1.转变村屯规划编制理念。村屯规划要体现区域和民族特色，突出乡土特色和生态理念，遵循村民生活习惯，尊重村庄机理，避免大拆大建，编制深度达到修建性规划编制深度要求，传承农耕文明。坚持实用性与艺术性相统一、历史性和前瞻性相协调，充分体现地方特点、文化特色和时代特征，融田园风光、人文景观和现代文明于一体，凸显滨海特色。把村屯规划作为农村经济发展的纲要来统筹谋划、精心设计、系统运作，充分考虑农民创业和村级集体经济发展的需要，促进乡村旅游、农副产品加工、庭院经济、村屯绿化美化和建设用地整理，促进农民就地就近就业和增加工资性收入。（责任单位：合浦县政府牵头，市规划局配合）

2.转变村屯规划编制和实施的组织形式。

一是编制和实施村庄规划，要搞好调查研究，尊重农民意愿，实施民主决策，使农民成为村屯规划的受益者和管理者，使村庄规划成为具有约束性的村规民约。（责任单位：合浦县政府牵头，市规划局指导）

二是制定乡村规划纳入村规民约制度及村“两委”、理事会、规划协管员、村民参与规划编制和实施的政策文件。（责任单位：合浦县政府牵头，市规划局、住建局、国土资源局、城管局等部门指导）

三是进一步细化乡村规划审批前、后，需要向村民公示、公开、选项、征求意见、召开村民会议或村民代表大会讨论等的程序和要求。（责任单位：市规划局牵头，合浦县政府配合）

（三）开展“两活动”，推进“四试点”建设。

1.开展乡村规划建设管理示范县区、示范乡镇、示范村屯活动。在总结完善试点县开展乡村规划建设管理试点经验的基础上，结合新型城镇化建设实施的“城乡规划提质”行动，在全市开展乡村规划建设管理示范县、示范乡镇、示范村屯活动，改革和创新乡村规划建设管理体制机制，发挥示范带动作用。（责任单位：合浦县政府牵头，市规划局、住建局、国土资源局、城管局等部门指导）

2.开展“村屯规划我作主”活动。在有村屯规划编制任务的地方，开展“村屯规划我作主”活动，组织农民通过编制和实施村屯规划，提高创新家业、建设家园的兴趣和信心，保障农民对规划编制的参与权、话语权和集体决策权；总结和推广建立农村建设理事会等经验，进一步完善村民自治机制。（责任单位：合浦县政府牵头，市规划局指导）

3.试点实施基础设施建设引领。为引导农民不占耕地，特别是不占农保地建房，试点选择荒山、荒坡地，在做好村庄规划的基础上，探索试行先期配套建设水、电、路等基础设施，完善公共服务，完善村屯基础设施建设项目管理，引导农民依山就势建房，避免农民挤占基本农田建房的违法行为。（责任单位：合浦县政府牵头，市规划局、国土资源局指导）

推行项目方案专家组会审制，突出解决乡村建设缺乏特色的问题。合浦县住房城乡建设主管部门要建立健全乡村建设专家组，建立设计方案联合审查制度，加强对乡村建设的指导和服务。组织编制具有地方风格、民族特色，满足农民生产生活需求且为农民所接受的建筑设计图册，采取一定的鼓励方式推荐给农民选用。（责任单位：市规划局牵头，合浦县政府配合，市住建局、国土资源局、城管局等部门指导）

4.试点实施农村建筑工匠领建。合浦县政府负责农村建筑工匠培训，编写统一的培训教材，有计划、分批次组织农村建筑工匠培训，对培训合格者发给农村建筑工匠证书。建立农村建筑工匠管理体制，对农村建筑工匠的从业进行监督管理。农村建筑工匠可以同时兼任农村规划建设协管员。政府安排的投资在50万元及以下乡村建设项目，以及农村危房改造、一事一议公益项目等，可由农村建筑工匠领建。农村工匠可以承接2层以下的农村房屋施工项目，对施工质量和安全生产依法承担相应责任。（责任单位：合浦县政府牵头，市住建局、规划局、国土资源局等部门指导）

5.试点建筑用材本土化。推动乡土建筑建设，农村建筑、基础设施建设，应从当地实际出发，在尊重农村建筑的完整性、特色与形式，满足农民改善生活条件的基础上，尽可能选用本土材料。要制定相关政策措施，对居住偏僻、交通不便的村屯以及传统村落等，在村民建房、修缮和保护古民居时鼓励采用体现传承历史文脉、就地取材、物尽其用、节约环保和有地域优势的乡土建材。要组织研究、发布地方建材使用目录，从村屯规划、建筑单体设计入手，引导农民在农村基础设施、农房建设时，合理利用石块、生土、农作物秸秆等乡土材料来建造房屋。组织开展乡土建材住宅建造试点。要注意传统工匠建造技艺的传承，组织和鼓励传统工匠施展手艺，重新带徒授艺，传承技艺。（责任单位：合浦县政府牵头，市住建局、规划局、国土资源局等部门指导）

六、实施步骤

（一）实施阶段（2015年12月-2016年9月）。

1.开展相关制度建设。合浦县制定本县工作方案，按照本方案推进各项制度建设，确保如期完成。

2.试点项目建设。合浦县制定本县试点建设项目计划，确保2016年1月全面开工。

3.开展技术指导和服务。制定督查指导工作方案，组织相关部门和专家到试点提供技术指导和工作督查。

（二）验收阶段（2016年11月-2016年12月）。

1.合浦县组织单项验收，并将验收结果报市住建局。

2.市住建局组织相关单位对试点工作项目进行综合验收，将验收结果报市政府。

七、相关部门工作职责

（一）合浦县政府：负责指导县级深化乡村规划建设管理试点工作方案，督查辖区内有关部门各负其责，做好本职工作。负责建立乡村规划建设管理体系。负责对乡村规划建设管理试点建设的投入，负责组织或委托乡镇政府依法拆除辖区内的乡村违法违章建筑。

（二）市住建局：负责审定乡村规划建设管理试点项目计划，督查、指导和验收乡村规划建设管理试点项目工作；负责的村镇规划建设管理站实施乡村规划建设管理和村镇建设工程质量安全监督工作进行技术指导；负责农村建筑工匠培训工作；

（三）市编办：指导合浦县乡镇规划建设管理机构的组建；负责辖区乡镇规划建设管理机构的设立审批，落实人员编制和工作职能。

（四）市财政局：加强财务监督和管理，指导专项资金管理办法。

（五）市规划局：牵头统筹推进乡村规划编制理念和组织实施的两大转变，做好具有本地特色建筑风格通用图集设计工作，提供给当地村民建房选用。

（六）市国土资源局：负责审核乡村规划建设公开试点项目是否符合土地利用总体规划，查处乡村占用耕地、水桶建房等违法行为；负责对村镇规划建设管理站实施乡村规划建设管理工作进行技术指导；协助做好乡村规划建设监督工作。

（七）乡镇政府：对乡村规划建设管理负总责。负责建立健全乡村规划建设管理制度和乡村建设巡查制度并监督实施；负责组织查处“两违”行为；负责组织或配合有关部门依法拆除辖区内的乡村违法违章建筑；协助规划部门统筹推进乡村规划编制理念和组织实施的两大转变。

（八）村委或乡村规划理事会：在乡镇政府的指导下，依照村庄规划和村规民约建立健全管理制度并监督实施；积极参与村庄规划建设、土地利用和建设，以及基础设施、公共服务设施的维护管理。配合或聘请乡村规划建设协管员（可兼职）参与村庄规划建设管理工作。配合规划局部门和乡镇政府统筹推进乡村规划编制理念和组织实施的两大转变。

（九）其他有关部门按照各自的工作职责对口开展相关工作。

八、保障措施

（一）加强组织领导。市住建局负责市深化乡村规划建设管理制度改造试点工作，主要对试点工作进行组织和协调，制定政策措施，审定工作方案，确定工作范围、督查工作进度，并对试点工作中的重大问题进行研究、决策；负责深化乡村规划建设管理试点的日常工作；组织成果验收，统筹协调各部门整体推进，掌握动态、总结经验。合浦县也要成立相应的组织机构，切实加强对深化乡村规划建设管理试点工作的领导。

（二）落实工作责任。各县区和相关部门进一步增强责任感和紧迫感，不断强化规划建设管理意识，将乡村规划建设管理工作列入议事日程和财政预算。要注意做好群众工作，动员和组织农民群众积极参与规划编制和实施。要形成推进乡村规划建设管理改革的工作合力。住建、规划、国土、财政、发改、人社、机构编制等相关部门要加强协作，密切配合，充分发挥职能作用，共同解决乡村规划建设管理改革中遇到的问题和困难。

（三）加强协调配合。各有关部门要建立和完善工作协调机制，抓好进度统筹、问题协调、资金筹措和项目推进，形成各部门共同参与的工作合力。

（四）加大宣传力度。加强乡村规划建设的法制宣传教育，

增强农村社会依法建设意识。各级政府要用好各种新闻媒介，创新宣传方式，提升宣传效果；加强示范带动，用事实说话，通过发放宣传手册、规划公示、现场讲解、标语进村等形式，让农民了解和遵守本地规划内容和要求。倡导科学的乡村风水知识，营造适合身心健康及行为需求的最佳建筑、居住环境，努力建设美好家园。

（五）加强培训工作。组织对规划编制人员的培训，着力推进两大转变；加强对基层管理人员、村庄规划协管员、致富带头人、农村建筑工匠的培训，提升他们的规划意识和业务技能，使每一位参与乡村规划建设的人员都能成为“政策的宣传员、技术的指导员、管理的监督员”。

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