桂林市人民政府办公室关于印发桂林市深化乡村规划建设管理制度改革试点方案的通知

桂林市人民政府办公室关于印发桂林市深化乡村规划建设管理制度改革试点方案的通知

市政办〔2016〕17号

桂林市人民政府办公室关于印发桂林市深化乡村规划建设管理制度改革试点方案的通知

各县、自治县、区人民政府，市直各有关部门：

经市人民政府同意，现将《桂林市深化乡村规划建设管理制度改革试点实施方案》印发给你们，请结合实际，认真组织实施。

桂林市人民政府办公室

2016年3月23日

桂林市深化乡村规划建设管理制度改革

试点实施方案

根据《广西壮族自治区人民政府办公厅关于广西深化乡村规划建设管理制度改革试点实施方案的通知》（桂政办发〔2015〕101号）精神，结合我市实际情况，为进一步落实深化乡村规划建设管理制度改革试点工作，特制定本方案：

一、指导思想

以党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神为指导，以改革的精神和创新的办法推进城乡统筹发展，顺应乡村发展的要素资源投入多样化和乡村发展模式的多样化，深入推进乡村规划管理制度改革，破解乡村规划建设中的难点和“瓶颈”问题，探索建立乡村规划建设管理新体系、新机制，制定和完善规范农村建设长效管理的政策措施，努力提升我市乡村规划编制和实施管理的水平和质量，促进“美丽桂林·生态乡村”建设取得新成效。

二、基本原则

（一）政府主导，群众主体

乡村规划建设管理市新型城镇化、新型农村建设的重要内容，是政府的重要职能。县（区）、乡镇政府要在规划编制、规划实施和建设管理中发挥引导和主导作用，精心组织，规范运作，充分尊重农民意愿和首创精神。乡村规划建设主体是农村、是农民，要发挥农民的主体作用，组织和动员农民参与，共同规划和建设美好家园。

（二）科学规划，节约集约

乡村规划是乡村建设的蓝图。要在充分调查研究的基础上，结合当地实际科学编制乡村规划，科学确定农村建设用地范围以及宅基地、基础设施、公共服务设施的位置、布局、建设规模和建设标准，引导乡村各项建设有序进行；要按照节约集约的要求，合理选择乡村建设用地，避开地质灾害易发地区，尽量选用村庄旧宅基地、荒地和废弃地，提高建设用地效率。

（三）以人为本，民生优先

乡村规划出发点和落脚点都在农村，根系农民。编制和实施乡村规划要充分考虑“三农”工作，要符合当前农村建设发展的要求，体现农民意愿，尊重农民的选择；要充分考虑和落实农村危房改造、农村基础设施和公共服务设施等最基本的民生项目，并按照农村、农民的要求安排项目建设的时序，各级财政、社会资金予以优先安排。

（四）因地制宜，凸显特色

乡村规划编制与实施要因地制宜，要充分挖掘当地村落的形成特点、布局形式以及当地自然、人文景观特点，提炼具有地方特色的建筑元素并加以运用。同时，要充分利用经济适用的当地建筑材料和乡土树种，凸显地方特色。

（五）试点先行，逐步推进

乡村规划建设管理要针对不同条件、不同区域进行试点，试点先行、示范带动，创新乡村规划建设管理的体制机制，在积累和总结试点示范经验的基础上，逐步向其他区域甚至全区推进，最终实现乡村规划建设管理有序高效运行。

（六）完善制度，重在长远

坚持问题导向，有针对性地加强制度设计，建立和完善规划编制与实施管理、项目建设与质量安全、资金长期投入与安全运行、设施维护与长效管理等方面的体制机制，确保乡村规划建设的长远发展。

三、总体目标

统筹推进乡村规划编制理念改革创新，转变乡村规划实施管理模式，推进传统村落保护与乡土建筑的发展，探索建立城乡一体的乡村规划建设管理体系和乡村建设管理与维护的长效机制，力争通过几年的努力，实现乡村规划编制和实施由规划师、政府作主，向村“两委”、村建设理事会和村民共同主导的方式转变，使乡村规划更符合乡村发展的实际，更具科学性、合理性和可操作性，乡村建设更符合村民的意愿，体现村民的意志；使传统村落得到有效保护，乡村特色更加浓郁，乡村规划建设管理依法、规范、有序运行，走出一条乡村规划建设管理有序、农民积极参与、特色塑造鲜明和可持续健康发展的农村建设新路子。

四、试点范围和内容

选择村庄规划编制基本完成的永福县、平乐县作为我市的改革试点。有条件的县（区），可自行选择试点乡镇开展深化乡村规划建设制度的改革工作。试点工作内容主要包括：完善四个层级的管理体系；建立政府与农民对话的协调机制；实行乡村规划建设许可制度、村镇建设工程质量管理制度，建立违法用地和违法建设查处责任制；推行民办公助、村民自建机制；推进传统村落的保护与传承，推进乡土特色建筑发展；下放规划建设管理权限；建立村“两委”组织、村民参与村庄规划编制与实施机制，完善村民自治机构和村规民约，发挥乡村规划建设理事会作用。

五、深化改革内容和责任分工

（一）试点建立乡村规划建设管理新体系。在2个试点县探索建立有县级规划管理部门、乡镇规划建设管理站（所）、村委会、乡村规划建设理事会（规划协管员）参与的四个层级构成的乡村规划建设管理新体系

1.加强村镇规划建设管理机构建设

一是整合机构职能，推进“四所合一”试点工作（将乡镇国土资源管理、村镇规划建设和环境卫生、环境保护、安全生产监督职能进行整合），组建综合职能的联动工作机构，统称xx乡镇国土规建环保安监站，挂xx乡镇综合行政执法队牌子。整合后，国土规建环保安监站以其名义开展内部管理工作，以委托机关的名义对外开展行政执法工作。其主要职责是：宣传并贯彻执行有关国土资源、村镇规划建设和环境卫生、环境保护、安全生产的方针、政策和法律法规；协助制定并组织实施辖区内相关发展规划；协助做好国土资源、村镇规划建设和环境卫生、环境保护、安全生产管理工作和相关相仿、纠纷、事故的调查处理工作；受委托机关的委托，开展行政检查工作；履行法律法规规定的职责和承办上级相关行政机关依法委托的业务；完成上级交办的其他工作任务。

二是引导建立乡村规划建设理事会。由村民选举村屯中德高望重的“五老”（族老、宗老、老前辈、老干部、老教师）等群众组建乡村规划建设理事会，聘请乡村规划协管员。主要负责协助村委会开展试点项目建设，参与本村屯的村庄规划编制和实施，约束村民按规划按要求建房，协调处理村民建房的土地置换和发生的矛盾，共同推动村屯建设活动按规划实施。（责任单位：由试点县政府牵头，市规划局等部门指导）

三是指导制定村规民约，引导村“两委”、乡村规划建设理事会（规划协管员）参与乡村规划建设管理，为农村建房提供服务。（责任单位：由试点县政府牵头，市编办、市规划局等部门指导）

四是建立健全乡村规划建设管理制度，规范乡村规划、建设行为。（责任单位：由试点县、乡镇政府牵头，市编办、市住建委、市国土资源局、市规划局等部门指导）

2.探索建立政府与农民对话的协调机制

在试点县和试点村，依托农村“四议两公开”、村规民约和“一事一议”的议事规则和办法，建立由乡镇政府、村党支部、村民委员会、村民代表会议、乡村规划建设理事会等共同协商、共同管理村屯事务的工作机制，着力发挥农民的主体作用，让群众真正成为村屯建设和管理的决策者、建设者和受益者。（责任单位：由试点县、乡镇政府牵头，市编办、市住建委、市国土资源局、市规划局等部门指导）

3.实行乡村规划建设许可制度

由县级政府依法委托乡镇政府负责实施乡镇规划建设管理工作。乡村规划区范围内的村民建房必须符合乡村规划和土地利用总体规划，并按照有关法律法规的要求，遵循先批后建、一户一宅、面积控制、建新拆旧（列入传统村落、传统民居名录的除外），以及方便群众、简便易行、限时办结的原则实施规划、建设许可，并建立以乡村建设规划许可证为必要条件的乡村建设管理机制。（责任单位：由试点县政府牵头，市规划局、市国土资源局等部门指导）

4.实行村镇建设工程质量管理制度

由村镇规划建设管理机构具体负责日常的乡村建设工程质量安全监督工作。市、县住房城乡建设主管部门要提供必要的技术服务和指导，帮助村镇规划建设管理机构做好村镇建设工程的质量安全监督工作。（责任单位：由试点县政府牵头，市住建委、市安全监管局等部门指导）

5.试点制定并实施农村村民新建楼房奖励政策

为打造村庄统一的建筑风格，体现地域建筑特色，突显城乡风貌改造成效，各试点县要加强对农民按规划按要求开展农房建设的引导，结合农村房改造政策，县级财政试点安排一定的奖励资金，对农村村民新建楼房能采用体现当地建筑特色的建筑设计图册修建，并符合乡规划控制要求、建筑设计要求和建筑特色风貌要求以及土地利用总体规划要求，按程序办理土地使用证、乡村规划建设许可证等手续的给予一定的奖励。（责任单位：由试点县政府牵头，市财政局、市住建委、市国土资源局、市规划局等部门指导）

6.实行办理农村集体建设用地上不动产登记证（或房屋产权证）优惠政策

县级国土资源管理部门（或房屋产权管理部门）负责建立农村集体建设用地上不动产登记证（或房屋产权证）优惠政策制度。对符合各项程序、手续齐全的农村村民新建楼房，在办理农村集体建设用地上不动产登记证（或房屋产权证）给予只收取工本费的优惠政策。（责任单位：市国土资源局、市不动产权登记局牵头；试点县政府，市财政局、市住建委配合）

7.建立违法用地、违法建设查处责任制

一是制定桂林市查处违法建设工作指导意见，细化对违法建设查处的界定标准、范围和要求。（责任单位：由市规划局牵头，试点县政府、市国土资源局配合）

二是县级政府要建立县级有关部门组成的“两违”（违法用地、违法建设）建设查处工作体制机制，全面梳理县域内乡村“两违”建设情况，按照“解决存量、严控增量”的要求，分阶段、分类型、分别进行处理。规划部门与国土资源部门要加强沟通，理顺“两违”建设的查处程序，避免一方查处后形成合法化的行为。乡镇政府要充分发挥乡镇规划建设管理机构、村民委员会、乡村规划建设理事会和乡村规划建设协管员的各自作用，建立乡村建设巡查制度，及时发现、通报和制止“两违”建设行为。对乡村规划区内新增的“两违”建筑，由县政府责成乡镇政府组织力量依法予以查处，或由县政府责成有关部门会同乡镇政府依法查处。对“两违”行为监督、制止和查处不力的，将追究相关人员的责任。（责任单位：由试点县政府牵头，市规划局、市国土资源局指导）

8.推行民办公助、村民自建机制

各级政府及相关部门要以统一规划为依托，以重大项目为平台，将群众最关心、最迫切需要的生产生活等公共基础、公共服务类设施项目和产业发展类项目纳入乡村规划，并按照自愿的原则，充分调动农民的积极性，自愿出资出劳，参与项目建设。实行先建后补、以奖代补，推行民办公助、村民自建。在项目实施过程中，通过公告及时将项目实施内容、资金使用、出资出劳等情况在受益区范围内公示，主动接受村民和社会的监督。按照“谁投资、谁收益，谁所有、谁管护”的原则，依照法律法规规定和政策要求，落实日常的管理、运行、维护的权益和责任。（责任单位：由试点县政府牵头，市住建委、市规划局、市国土资源局指导）

（二）统筹推进乡村规划编制和实施两大转变

1.转变村屯规划编制理念

村屯规划要体现区域和民族特色，突出生态理念，传承农耕文明，弘扬优秀文化，促进经济发展。一是转变过去延用城市规划编制的理论和方法，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色生态理念融入乡村规划全过程，坚持实用性与艺术性相统一、历史性和前瞻性相协调，探索凸显桂风壮韵乡村规划布局的新理论和新方法。二是把村屯规划作为农村经济发展的纲要来统筹谋划、精心设计、系统运作，充分考虑农民创业和村级集体经济发展的需要，促进乡村旅游、农副产品加工、庭院经济、村屯绿化美化和建设用地整理，促进农民就地就近就业和增加工资性收入。（责任单位：由市规划局牵头，试点县政府配合）

2.转变村屯规划编制和实施的组织形式

一是编制和实施村屯规划，要搞好调查研究，尊重农民意愿，实施民主决策，使农民成为村屯规划的受益者和管理者，使村庄规划成为具有约束性的村规民约。（责任单位：由试点县政府牵头，市规划局指导）

二是制定乡村规划纳入村规民约制度及村“两委”、理事会、

规划协管员、村民参与规划编制和实施的政策文件。（责任单位：

由试点县政府牵头，市规划局指导）

三是进一步细化乡村规划审批前、后，需要向村民公示、公开、宣传、征求意见、召开村民会议或村民代表大会讨论等的程序和要求。（责任单位：由市规划局牵头，试点县政府配合）

（三）开展“两活动”，推进“四试点”建设

1.开展乡村规划建设管理示范县、示范乡镇、示范村屯活动

在总结完善试点县开展乡村规划建设管理试点经验的基础上，结合我市加快新型城镇化建设实施的城乡规划提质行动，在全市开展乡村规划建设管理示范县、示范乡镇、示范村屯活动，改革和创新乡村规划建设管理体制机制，发挥示范带动作用。（责任单位：由试点县政府牵头，市住建委、市规划局指导）

2.开展“村屯规划我作主”活动

在试点村开展“村屯规划我作主”活动，组织农民通过编制和实施村屯规划，提高建设美丽家园的兴趣和信心，保障农民对规划编制的参与权、话语权和集体决策权；总结和推广建立乡村规划建设理事会等经验，进一步完善村民自治机制。（责任单位：由试点县政府牵头，市规划局指导）

3.试点建立乡村规划师与乡镇挂钩联系机制

通过社会招聘、机构志愿、个人志愿、选调任职和选派挂职等途径，公开聘用乡村规划师。乡村规划师挂钩联系一个或多个乡镇，主要职责是组织规划编制、落实农民意愿、协助业务培训、指导规划实施，所在单位可优先参与村镇规划集中行动的规划编制工作。乡村规划师与乡镇挂钩联系期限一般为两年，联系期结束如需续聘，由乡镇提出申请，并经征求乡村规划师意见后，由自治区住建厅审批后公布。对参与挂钩联系的乡村规划师，将在职称评定、执业资格晋级、继续教育等方面，实行相应的鼓励政策。乡村规划师连续两年考核优秀且符合招考岗位条件的，相关县事业单位在招聘工作人员时，安排一定名额实行定向招聘。

对从社会人员招聘的乡村规划师试行年薪制。机构志愿者的待遇由派出单位解决。个人志愿者由聘用县给予每人每月一定的基本生活补贴。选调和挂职人员在担任乡村规划师期间，原单位待遇不变，同时由聘用县给予每人每月一定的生活补贴；挂职期间，连续两年考核优秀且符合选拔任用条件的，经本人和原单位同意，可根据聘用县市相关部门、相关乡镇领导班子建设的需要，选拔担任相应职务。（责任单位：由试点县政府牵头，市编办、市规划局指导）

4.试点实施基础设施建设引领

在村庄建设中，为引导农民不占耕地，特别是不占农保地建房，试点选择荒山、荒坡地，在做好村庄规划的基础上，探索试行先期配套建设水、电、路等基础设施，完善公共服务，再引导农民依山就势建房，避免农民挤占基本农田建房的违法行为。完善村屯基础设施建设项目管理，落实村庄规划要求，不断完善管理机制，落实相关责任人员，强化群众在规划建设管理中的主体地位和责任意识，发挥村民自治组织自我管理和村规民约的自我约束作用，使项目建设与规划管理协同推进。（责任单位：由试点县政府牵头，市住建委、市规划局、市国土资源局指导）

自治区层面安排涉及村屯规划建设的项目，原则上实行申报制。项目应由村民委员会组织村民讨论，合理确定建设内容、投资规模、村民参建形式、项目管理和运营等事项，按照规定程序进行申报和实施。（责任单位：由市住建委、市规划局牵头，各试点县政府配合）

推行项目方案专家组会审制，突出解决乡村建设缺乏特色的问题。市、县政府要建立健全乡村建设专家组，建立设计方案联合审查制度，加强对乡村建设的指导和服务。组织编制具有地方风格、民族特色，满足农民生产生活需求且为农民所接受的建筑设计图册，采取一定的鼓励方式推荐给农民选用。（责任单位：市住建委、市规划局，各试点县政府）

5.试点实施农村建筑工匠领建

县级政府负责开展农村建筑工匠培训，编写统一的培训教材，有计划、分批次组织农村建筑工匠培训，对培训合格者发给农村建筑工匠证书。建立农村建筑工匠管理体制，对农村建筑工匠的从业进行监督管理。农村建筑工匠可以同时兼任农村规划建设协管员。当地政府安排的投资在50万元及以下的乡村建设项目，以及农村危房改造、“一事一议”公益项目等，可由农村建筑工匠领建。农村建筑工匠可以承接2层以下的农村房屋施工项目，对施工质量和安全生产依法承担相应责任。（责任单位：由试点县政府牵头，市住建委指导）

6.试点建筑用材本土化

推动乡土建筑建设，制定相关政策措施，对居住偏僻、交通不便的村屯以及传统村落等，在村民建房、修缮和保护古民居时鼓励采用体现传承历史文脉、就地取材、物尽其用、节约环保和有地域优势的乡土建材。要组织研究、发布地方建材使用目录，从村屯规划、建筑单体设计入手，引导农民在农村基础设施、农房建设时，合理利用当地乡土材料来建造房屋。组织开展乡土建材住宅建造试点。要注意传统工匠建造技艺的传承，组织和鼓励传统工匠施展手艺、重新带徒授艺，传承技艺。（责任单位：由试点县政府牵头，市住建委指导）

六、试点时间和步骤

（一）实施阶段（2015年11月—2016年9月）

1.开展相关制度建设。按照本方案推进各项制度建设，确保如期完成。

2.相关试点项目建设。按照本方案下达的项目计划开展2015年桂林市深化乡村规划建设管理试点建设工作，确保2015年11月全面开工。

3.开展技术指导和服务。制定督查指导工作方案，组织市相关部门和专家到试点提供技术指导和工作督查。

（二）验收阶段（2016年10月—2016年12月）

1.县组织单项验收、市组织综合验收，并将验收结果报送自治区城乡风貌改造领导小组办公室。

2.桂林市深化乡村规划建设管理制度改革试点工作领导小组对试点县工作项目进行全面总结，适时召开会议交流、推广先进经验。

七、加强组织领导

成立桂林市深化乡村规划建设管理制度改革试点工作领导小组，领导小组组成人员名单如下：

组长：彭代元副市长

副组长：莫若林市政府副秘书长

黄钦市住建委主任

周彦市规划局局长

成员：丁银健市编办副主任

唐伟市财政局副局长

周江市国土资源局副局长

蒋永光市环保局副局长

刘江帆市住建委副主任

吴根山市安全监管局副局长

于小明市规划局副局长

谭玉成平乐县委常委、常务副县长

孙玉杰永福县委常委、宣传部长、副县长

领导小组下设办公室，办公室设在市住建委，负责具体日常事务工作。办公室主任由黄钦同志兼任，副主任由刘江帆（兼任）、于小明（兼任）、廖富强（市住建委副调研员）三位同志担任，办公室工作人员从市住建委、市规划局相关科室抽调，唐际林（市住建委村镇科科长）为指导一组组长，尧伟（市规划局村镇科科长）为指导二组组长。办公室联系电话：2809612，传真：2809602。

试点县（永福县、平乐县）要成立相应的领导小组，制定更加具体、详细的实施方案，在积累和总结试点工作经验的基础上，逐步在全市推进，最终实现全市乡村规划建设管理有序、高效地运行。

延伸阅读

遵义市防雷减灾管理实施办法

海南省地图管理办法

邯郸市突发公共卫生事件应急实施办法