阿坝州人民政府关于推进预算管理制度改革的实施意见

阿坝州人民政府关于推进预算管理制度改革的实施意见

阿坝州人民政府关于推进预算管理制度改革的实施意见

阿府发〔2015〕23号

各县人民政府，州政府各部门、各直属机构，卧龙管理局，有关单位：

为贯彻落实《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《四川省深化财政体制改革总体方案》（川委办〔2015〕19号）和《四川省人民政府关于贯彻落实国务院深化预算管理制度改革决定的意见》（川府发〔2014〕74号），实施全面规范、公开透明的预算制度，现就加快推进我州预算管理制度改革提出如下实施意见。

一、充分认识预算管理制度改革的重要意义

建立与实现现代化相适应的现代财政制度，对优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现长治久安具有重要意义。深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神、国务院决策部署以及省委十届四次、五次、六次、七次全会精神，深化预算管理制度改革，实施全面规范、公开透明的预算制度，是深化财税体制改革、建立现代公共财政制度的迫切需要，是完善社会主义市场经济体制、加快转变政府职能的必然要求，是实现阿坝州经济社会跨越发展和长治久安、建设川西北生态经济示范区的重要保障。

二、准确把握预算管理制度改革的总体原则

坚持依法理财。按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，牢固树立法治理念，将财政运行全面纳入法治化轨道；着力构建规范的现代预算制度，注重运用法律和制度规范预算管理，修订完善相关预算管理制度。

坚持民生导向。划清市场和政府边界，市场能发挥作用的，财税等优惠政策要逐步退出；市场不能有效发挥作用的，公共财政要主动补位。完善政府预算体系，细化支出标准体系，调整优化支出结构，提高基本公共服务和保障民生水平。合理划分州、县事权，优化转移支付结构，坚持财力下沉和夯实县级财力基础，建立乡镇基本财力保障机制。

坚持规范透明。将全面规范、公开透明贯穿预算改革和管理全过程，充分发挥预决算公开透明对政府部门的监督和约束作用，进一步规范政府行为，防范财政风险，实现有效监督，提高资金效益。

坚持统筹安排。统筹考虑预算管理制度、中期财政规划、事权与支出责任划分等改革，推进财政资金统筹使用，将所有预算资金纳入财政部门统一分配；盘活各领域“沉睡”的财政资金，把“零钱”化为“整钱”，统筹用于急需发展的重点领域和民生支出，避免资金使用“碎片化”。

三、扎实推进预算管理制度改革的各项工作

（一）完善政府预算体系，积极推进信息公开

1.完善政府预算体系。编制四本预算。明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，政府的收入和支出全部纳入预算管理，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系；州本级2015年初步建立包含“四本预算”的政府综合预算体系，各县最迟于2016年建立。加大统筹力度。加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度。在2015年将地方教育附加等11项政府性基金转列一般公共预算的基础上，从2016年1月1日起，将水土保持补偿费、政府住房基金、无线电频率占用费、铁路资产变现收入、电力改革预留资产变现收入等5项基金转列一般公共预算；对政府性基金预算中未列入政府性基金目录清单的收入项目，除国务院批准的个别事项外，三年内逐步调整转列一般公共预算，并统筹使用；对继续纳入政府性基金预算管理的支出项目，一般公共预算可不再安排或减少安排，避免交叉重复；对政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分，应当补充预算稳定调节基金统筹使用。加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度：2016年调入比例达到19%，并逐年提高调入比例，到2020年达到30%。三年内逐步取消一般公共预算中以收定支的规定，2016年先行取消城市维护建设税以及矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和价款、草原植被恢复费、海域使用金等专项收入专款专用，逐步将景区门票收入纳入一般公共预算管理，对相关领域支出统筹安排保障。加强社会保险基金预算管理。按照国家统一部署，做好基金结余的保值增值，实现社会保险基金预算的可持续运行。

2.健全预算标准体系。进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，动态调整定额标准，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。严格机关运行经费管理，加快制定机关运行经费实物定额和服务标准。加强人员编制管理和资产管理，完善人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制，健全增加财政供养人员由本级机构编制、组织、人力资源社会保障、财政等部门联动审核的机制，通过预算控制用人规模。严格按照政府收支分类体系科学编制政府预决算和部门预决算，并进一步细化编制到经济分类。2016年，各县要建立和完善县级基本支出定员定额标准体系，并报州财政部门备案；要全面建立乡镇基本财力保障机制，确保乡（镇）在职在编财政供养人员年人均商品和服务支出（公用经费）综合定额标准不低于2万元；要全面建立基层组织活动和公共服务运行补助经费保障机制，确保每个行政村（社区）基层组织活动和公共服务运行（不含村办公经费）不低于10万元，并根据物价、政策等因素实施动态调整，切实加强乡村基层组织和政权建设，提高运转能力。

3.严格预算安排序列。各县要以提高基本公共服务水平、改善民生为首要任务，严格按照“保基本、保民生、促发展”的政府预算安排序列。足额落实上级财政部门关于人员支出、政权运转等基本支出政策和标准；足额落实上级精准扶贫有关地方配套资金；按照“兜底线”的原则，足额落实好各项民生支出。严禁出现拖欠干部职工工资、影响政权机关运转、拖欠弱势群体补助的现象发生。严禁挤压保障基本公共服务合理支出的财政资金用于任何政绩工程、形象工程，不得将基本公共服务支出矛盾上交上级。严禁在国家、省、州民生政策范围之外出台不符实际、超财力可能的民生补助政策。

4.积极推进预决算公开。明确公开主体。财政部门负责本级政府预决算和“三公”经费预决算总额公开；各部门负责本部门预决算和“三公”经费预决算公开。把握公开范围。按照“公开是常态，不公开是例外”的原则，除涉密信息外，所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算；“三公”经费预决算随同部门预决算一并公开，其细化公开内容按照财政部门要求办理；除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目；按经济分类公开政府预决算和部门预决算，部门预决算逐步公开到基本支出和项目支出；专项转移支付预决算按项目按地区公开；积极推进财政政策和政府债务公开。严格公开时限。政府预决算应当在本级人大或者其常委会批准后20日内向社会公开；部门预决算应当在本级政府财政部门批复后20日内向社会公开。

（二）改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制

1.实行中期财政规划管理。州级财政部门会同州直各部门从2015年起研究编制2016～2018年州本级三年滚动财政规划。各县财政部门应当于2016年前会同本级相关部门研究编制本级三年滚动财政规划。国民经济和社会发展五年规划纲要及相关专项规划、区域规划等，一般不得规定重点支出同财政收支增幅或者生产总值挂钩事项。部门、行业规划涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。

2.改进年度预算控制方式。一般公共预算审核的重点由收入安排、平衡状态向支出预算和政策拓展。收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学预测。强化支出预算约束，各级政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告支出政策内容。国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制，不列赤字。

3.建立跨年度预算平衡机制。各县根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，设立预算稳定调节基金，建立跨年度预算平衡机制。一般公共预算执行中如果出现超收，超收收入用于化解政府债务或者补充预算稳定调节基金；如果出现短收或者因自然灾害等造成收支缺口，通过调入预算稳定调节基金或者其他预算资金、削减支出实现平衡。如果采取上述措施后仍然不能实现平衡，可向州政府申请临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如果出现超收，结转下年安排；如果出现短收，通过削减支出实现平衡。

（三）加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策

1.加强税收征收管理。州、县税收征管部门依照法律法规及时足额组织税收收入，并建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系。切实加强税收征管，做到依法征收、应收尽收，不收过头税，不寅吃卯粮，严禁采取虚收、空转等方式违规增加税收收入。严格减免税管理，不得违反法律法规的规定和超越权限多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征税款。

2.加强非税收入管理。各县、各部门依照法律法规切实加强非税收入管理，严禁违规减免或者缓征行政事业性收费、政府性基金、国有资产（资源）处置收益；严禁违反规定减免或者缓征企业应当承担的社会保险缴费，或者允许企业低于统一规定费率缴费。加强水电资源补偿费征收管理，执行好资源有偿使用制度和生态补偿制度。加强国有资本收益管理，完善政府以所有者身份参与国有企业利润分配制度，落实国有资本收益权。各县、各部门一律不得设立或者变相设立行政事业性收费或者政府性基金。禁止通过乱收费、乱罚款、违规调库、虚收、空转等方式违规增加非税收入。

3.全面规范税费优惠政策。除专门的税收法律、法规和国务院规定外，各县、各部门起草其他法规、规章、发展规划、区域政策和其他文件都不得突破国家统一财税制度，私自出台税费优惠政策。未经国务院批准，各县、各部门不得对企业制定财政优惠政策，不得出台任何通过先征后返、列收列支、财政奖励或者补贴等形式对企业及其投资者（管理者）缴纳的税收或者非税收入挂钩的财政支出政策。各县、各部门要严格按照国家统一部署，对已经出台的税收优惠政策进行规范，违反法律法规和国务院规定的一律停止执行；对有明确时限的到期停止执行，未明确时限的应当设定优惠政策实施时限。

（四）优化财政支出结构，加强结转结余资金管理

1.优化财政支出结构。认真落实《党政机关厉行节约反对浪费条例》和《四川省贯彻〈党政机关厉行节约反对浪费条例〉实施细则》，严格控制政府性楼堂馆所、财政供养人员以及“三公”经费等一般性支出。清理规范重点支出同财政收支增幅或者生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。各县、各部门在拟定政策时不得再提出资金安排与有关指标挂钩的要求。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。

2.推进专项资金改革。各县、各部门要对本级安排的专项资金进行清理、整合、规范，取消执行到期、功能模糊、绩效不高的专项资金；归并用途趋同、投向重复、规模较小的专项资金；调整政策对象交叉、区域范围重叠的专项资金，加快形成“投向集中、重点突出、控制有力、结构优化、分配科学、管理有序”的专项资金管理格局。逐一甄别排查竞争性领域专项资金，取消“小、散、乱”以及效用不明显的项目，压缩或者以零增长方式控制其余需要保留的项目。全面实施专项资金绩效分配，主要采取因素测算、规划分配、据实据效等资金分配方法。改进财政支持经济发展方式，逐步健全以产业引导基金、财政贴息、以奖代补等间接方式为主的财政支持体系，推进与金融资本相结合，引导带动社会资本增加投入。建立专项资金效果评价机制，将评价结果与财政支持政策和资金分配挂钩。

3.加强结转结余资金管理。各县要建立结转结余资金定期清理机制。对结余资金和连续两年未用完的结转资金，一律收回统筹使用。对不足两年的结转资金，要加快预算执行，也可按规定用于其他急需领域。不需按原用途使用的，应当按规定统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域。从严控制一般公共预算结转项目，可不结转的项目不再结转。已按权责发生制核算的存量资金，要结合当前财政经济形势在两年内使用完毕。

4.加强政府购买服务资金管理。凡适合社会力量承担的，原则上都要通过政府购买服务的方式实施。政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或者经批准的专项资金等既有预算中统筹安排。支持各部门按有关规定开展政府购买服务工作，加强对政府购买服务的绩效评价和监督管理，切实降低公共服务成本，提高公共服务质量。

（五）加强预算执行管理，提高财政支出绩效

1.做好预算执行工作。硬化预算约束，预算一经批准必须严格遵照执行，年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，执行中各县、各部门原则上不得提出增支需求。对确需出台的增支政策，通过以后年度预算安排资金。及时批复部门预算，严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金支付，涉及政府采购的应当严格执行政府采购有关规定。进一步提高提前下达转移支付预计数的比例，按因素法分配且金额相对固定的转移支付提前下达的比例要达到90%。加快转移支付预算正式下达进度，除据实结算等特殊项目外，州级预算安排对县级人民政府的一般性转移支付和专项转移支付，应当分别在人大批准预算后的30日和60日内正式下达。州级部门接到中央、省一般性转移支付或者专项转移支付后，应当在30日内正式下达到县级人民政府。各县应当及时细化落实项目，并按规定拨付资金。

2.规范国库资金管理。全面清理整顿财政专户，一律不得新设专项支出财政专户，除按规定经批准后予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。将财政专户纳入国库单一账户体系，实现归口财政部门国库管理机构统一管理。规范权责发生制核算，严格权责发生制核算范围，控制核算规模。各级财政除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。按规定实行权责发生制核算的特定事项，应当向本级人大常委会报告。全面清理已经发生的财政借垫款，应当由预算安排支出的，原则上应当在2017年底前按规定列支完毕，符合制度规定的临时性借垫款应当及时收回，不符合制度规定的原则上应当在2016年底前收回，确实无法收回的应当在2017年底前报经本级人民政府批准同意后按规定核销。加强财政对外借款管理，各级财政严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。完善州级国库现金管理，合理调节国库资金余额，提高资金效益。

3.健全绩效预算管理机制。完善以绩效目标为依据的预算决策机制，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金。完善绩效目标申报、审核、批复、监控机制，强化绩效评价结果导向，提高预算编制的科学性。加大预算执行中期评估力度，动态优化支出预算安排，通过支出过程控制提升绩效。重点推进支出绩效评价，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，强化第三方评价，将评价结果作为编制三年滚动财政规划、调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。

4.建立权责发生制的政府综合财务报告制度。按照财政部、财政厅的统一部署，有序开展权责发生制政府综合财务报告试编。2015年将试编范围覆盖至全州所有县本级，逐步扩大乡镇试编试点范围。待条件成熟时，将政府综合财务报告向本级人大或者其常委会报告。研究将政府综合财务报告主要指标作为考核政府绩效的依据，逐步建立政府综合财务报告公开机制。

（六）规范地方政府债务管理，防范化解财政风险

1.建立规范举债融资机制。政府债务只能通过政府及其部门采取政府债券方式举借，不得通过企事业单位等举借。各县政府确需举借债务的，由州政府上报省政府代为举借，通过转贷方式安排，乡镇政府及其部门不得举借政府债务。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。积极推广使用政府与社会资本合作模式（PPP），鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府对投资者或者特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或者特别目的公司的偿债责任。

2.实行债务规模控制和分类管理。政府债务规模实行限额管理，政府举债不得突破批准的限额。债务限额主要根据政府债务风险和财力状况确定，债务高风险地区原则上不得新增债务余额；债务风险相对较低地区，应当合理控制政府债务规模和增长速度。政府债务分为一般债务、专项债务两类，分类纳入预算管理。一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理。专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。

3.严格限定政府举债程序和用途。州、县政府在限额内举借债务，并按规定报本级人大或者其常委会批准。政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

4.建立债务风险预警及化解机制。州财政局负责全州政府债务的统一管理，并根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各县债务风险状况，向各县通报情况，并对债务高风险的县进行风险预警。各县应当制定偿债计划方案，足额安排预算资金，偿还到期政府债券。

5.建立考核问责机制。健全完善政府债务考核机制，州政府将政府债务管理情况纳入对各县的绩效目标考核范围；州财政部门将政府债务管理情况纳入财政运行绩效考核范围；州审计部门加强审计监督，将政府债务收支管理纳入领导干部经济责任审计范围，并将审计结果作为组织人事部门对领导干部进行考核、任用、奖惩的重要依据。

（七）规范理财行为，严肃财经纪律

1.坚持依法理财，主动接受监督。各县、各部门要严格遵守预算法、税收征收管理法、会计法、政府采购法等财税法律法规，依法行使行政决策权和财政管理权，自觉接受人大和社会各界监督。建立和完善政府决算和部门决算审计制度，进一步加强审计监督。推进预算公开，增加政府理财工作透明度，减少政府自由裁量权，让财政资金在阳光下运行。推进依法行政依法理财示范，全面规范行政权力行使。

2.健全制度体系，规范理财行为。健全预算编制、收入征管、资金分配、国库管理、政府采购、财政监督、绩效评价、责任追究等方面的制度建设，扎紧制度篱笆。规范理财行为，严格按照规范的程序和要求编报预决算，按规定用途拨付和使用财政资金，预决算编报都要做到程序合法、数据准确、情况真实、内容完整。

3.严肃财经纪律，强化责任追究。财经纪律是财经工作中必须遵守的行为准则，也是预算管理制度改革取得成效的重要保障。各县、各部门务必严格遵守各项财经纪律，不得制定出台违反财经纪律的政策措施，不得违规出台津贴补贴政策，不得滥发奖金、工资、补贴，不得虚列虚增财政收支，不得挤占挪用、骗取套取财政资金，不得私设“小金库”，不得违规举借债务、提供债务举借担保承诺。切实加强财经纪律教育，将财经纪律教育作为领导干部培训、公职人员初任培训和任职培训、财政财务人员业务培训和其他在职培训的重要内容。进一步强化责任追究，对检查中发现的虚报、冒领、截留、挪用、滞留财政资金以及违规出台税收优惠政策等涉及违规违纪的行为，按照预算法等法律法规的规定严肃处理。

四、切实做好深化预算管理制度改革的实施保障工作

各县、各部门要以高度的责任感、使命感和改革创新精神,牢固树立大局意识，切实履行职责，加强协调配合，认真落实各项改革措施，合力推进预算管理制度改革。要积极推进相关法规、办法的修订工作，确保在法治轨道上推进预算管理制度改革。要加强宣传引导，做好政策解读，提高政府工作的透明度和公信力，为深化预算管理制度改革营造良好的社会环境。州财政部门要结合财政部、财政厅有关规定，充分发挥牵头作用,完善全州预算管理制度有关办法；州级其他部门（单位）是本部门（单位）的预算执行主体，要强化责任意识，健全工作机制，共同推进各项改革。各县要结合实际，制定具体政策措施和工作方案，切实加强组织领导，确保改革顺利实施。

阿坝州人民政府

2015年12月12

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