关于印发东莞市市级财政国库管理制度改革实施方案的通知

关于印发东莞市市级财政国库管理制度改革实施方案的通知

东府[2003]73号

关于印发东莞市市级财政国库管理制度改革实施方案的通知

各镇人民政府（区办事处），市府直属各单位：

现将《东莞市市级财政国库管理制度改革实施方案》印发给你们，请认真贯彻执行。

东莞市人民政府

二○○三年七月十七日

东莞市市级财政国库管理

制度改革实施方案

为建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，有效规范财政收支行为，加强财政收支监管，提高财政收支透明度和资金使用效益，根据《财政部、中国人民银行关于印发〈财政国库管理制度改革试点方案〉的通知》（财库[2001]24号）精神，结合我市实际，制定本实施方案。

一、财政国库管理制度改革的必要性

党中央、国务院对财政国库管理制度改革非常重视，党的十五届六中全会、全国九届人大四次会议和中纪委第七次全会均明确提出要推行和完善财政国库管理制度；2001年国务院第四次廉政工作会议强调要“加快推进财政国库管理制度改革，对各项财政资金逐步实行国库集中收付”。财政部、中国人民银行制定了《财政国库管理制度改革试点方案》，要求建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，争取在“十五”期间全面推行财政国库管理制度改革。省财政厅、中国人民银行广州分行转发了《财政部中国人民银行关于印发〈财政国库管理制度改革试点方案〉的通知》（粤财预[2001]126号），对全省财政国库管理制度改革提出了明确的要求。

我国现行的财政性资金缴库和拨付方式，是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种在传统体制下形成的资金运作方式，越来越不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，主要弊端是：（一）多重、分散设置账户，导致财政资金收支活动透明度不高，不利于对其实施有效管理和全面监督；（二）大量财政性收入通过过渡性账户收缴，入库时间延滞，收入退库不规范；（三）财政资金拨付环节多，大量的财政资金滞留在预算单位，影响了财政资金使用效率和财政部门的宏观调控能力；（四）财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供可靠依据；（五）财政资金支出过程脱离财政监管，违反财经纪律的现象时有发生。因此，必须对现行财政国库管理制度进行改革，逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。

二、财政国库管理制度改革的指导思想和原则

我市财政国库管理制度改革的指导思想是：按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求和中央、省关于财政国库管理制度改革的总体规划和统一部署，结合我市实际，逐步建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度，进一步加强财政监督，增强财政收支活动的公开性和透明度，提高资金使用效益，从源头上治理和防止腐败，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。

根据上述指导思想，财政国库管理制度改革应遵循以下基本原则：

（一）有利于规范操作原则。合理确定财政部门、征收单位、预算单位、中国人民银行国库和代理银行的管理职责，不改变预算单位的资金使用权限，使所有财政性资金都按规定程序在国库单一账户体系内规范运作。

（二）有效管理监督原则。增强财政收支活动透明度，不改变预算单位财务管理和会计核算权限，使收入缴库和支出拨付的整个过程都处于有效的管理监督之下。

（三）方便单位用款原则。通过改变现行财政资金缴拨方式，减少资金申请和拨付环节，使预算单位用款更加及时和便利。

（四）总体规划、分步实施原则。按照财政部、中国人民银行设计的总体方案，结合我市实际情况，先试点、后推广，以点带面，循序渐进，逐步实现改革目标。

三、财政国库管理制度改革的主要内容

根据财政部、中国人民银行制定的《财政国库管理制度改革试点方案》确立的总体框架和改革的发展要求，建立国库单一账户体系，使所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付给商品和劳务供应者或用款单位。

（一）建立国库单一账户体系

国库单一账户体系是以财政部门国库存款账户为核心的各类财政性资金账户的集合，所有财政性资金收支活动均在该体系下实现资金运作。各类账户构成及其功能：

1、市财政局在中国人民银行东莞市中心支行开设国库单一账户（即国库存款账户），用于记录、核算和反映纳入预算管理的各项财政收支活动，并用于与市财政局在商业银行开设的零余额账户进行清算，实现支付。该类账户按收入和支出设置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设立分账册。

2、市财政局按资金使用性质在商业银行开设零余额账户（即财政零余额账户），用于财政直接支付，并用于与国库单一账户进行清算。

3、市财政局在商业银行为预算单位开设零余额账户（即预算单位零余额账户），用于记录、核算和反映财政授权预算单位支付的支出，并用于与国库单一账户进行清算。

4、市财政局在商业银行开设预算外资金财政专户（简称预算外资金专户），用于记录、核算和反映预算外资金的收入和支出活动，并用于预算外资金日常收支清算。该类账户按收入和支出设置分类账。

5、市财政局根据上级有关规定，以及市政府批准或市政府授权市财政局为预算单位开设的特殊过渡性专户（简称特设专户），用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项资金支出活动，并用于与国库单一账户进行清算。

上述账户和专户要与市财政局及其支付执行机构、中国人民银行国库部门和预算单位的会计核算保持一致性，相互核对有关账务记录。

财政国库管理制度改革，要相应取消预算单位自行在商业银行开设的各类财政性资金账户，所有财政性资金都要逐步纳入国库单一账户体系管理。

（二）规范收入收缴程序

1、收入类型。按政府收支分类标准，对财政收入分为税收收入、社会保障缴款、非税收入、转移和赠与收入、贷款回收本金和产权处置收入等。

2、收缴方式。适应财政国库管理制度的改革要求，将财政收入的收缴分为直接缴库和集中汇缴两种方式。

（1）直接缴库是由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定，直接将应缴收入缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。

（2）集中汇缴是由征收机关（有关法定单位）按有关法律法规规定，将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。

3、收缴程序。

（1）直接缴库程序。直接缴库的税收收入，由纳税人或税务代理人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。直接缴库的其他收入，比照上述程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。

（2）集中汇缴程序。小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户。非税收入中的现金缴款，比照本程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。

4、规范收入退库管理。涉及从国库单一账户中退库的，依照法律、行政法规有关国库管理的规定执行。

（三）规范支出拨付程序

1、支出类型。财政支出总体上分为购买性支出和转移性支出。根据支付管理需要，具体分为工资支出、购买支出、零星支出和转移支出四类。

（1）工资支出。即预算单位的工资性支出。

（2）购买支出。即预算单位除工资支出、零星支出之外，购买服务、货物、工程项目等支出。

（3）零星支出。即预算单位购买支出中的日常小额部分，除《政府采购品目分类表》所列品目以外的支出，或列入《政府采购品目分类表》所列品目，但未达到规定数额的支出。

（4）转移支出。即拨付给预算单位或下级财政部门，未指明具体用途的支出。如对下级财政的税收返还、原体制补助、结算补助支出，拨付给企业的补贴支出，对外扶持援助支出等。

2、支付方式。按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。

（1）财政直接支付。由财政国库支付执行机构开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人（即商品和劳务供应者，下同）或用款单位账户。我市实行财政直接支付的支出包括：工资支出、基建工程资金、政府采购资金以及转移支出。

（2）财政授权支付。预算单位根据财政部门授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将财政资金支付到收款人账户。我市实行财政授权支付的支出包括未纳入财政直接支付的购买支出和零星支出。

财政直接支付和财政授权支付的具体支出项目，由市财政局在确定部门预算或制定改革试点的具体实施办法中列出。

3、支付程序。

（1）财政直接支付程序。预算单位按照财政部门批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构提出支付申请，财政国库支付执行机构根据批复的部门预算和用款计划及相关要求对支付申请审核无误后，向代理银行发出支付令，并通知中国人民银行国库部门，通过代理银行将财政性资金从国库单一账户体系划拨到收款人的银行账户。

支付对象为预算单位、下级财政部门和对外援助地区的支出，由财政部门按照预算执行进度将资金从国库单一账户直接拨付到预算单位、下级财政部门或对外援助地区财政部门的账户上。

（2）财政授权支付程序。预算单位按照财政部门批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构申请授权支付的月度用款限额，财政国库支付执行机构将批准后的限额通知代理银行和预算单位，并通知中国人民银行国库部门。预算单位在月度用款限额内，自行向代理银行开具支付令，通过代理银行向收款人付款，并与国库单一账户清算。

四、改革的配套措施

建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是对财政性资金账户设置和收支缴拨方式的根本性变革，是一项十分庞大和复杂的系统工程。因此，为确保改革顺利实施，需要采取以下改革配套措施。

（一）加强对财政国库管理制度改革工作的组织领导。财政国库管理制度改革是一项改革力度大、政策性强、涉及面广的系统工程。根据国家和省的部署，我市从2003年下半年起，开展财政国库集中支付试点工作。为加强我市市级财政国库管理制度改革工作的组织领导和协调，推进国库管理制度改革，市政府决定成立市级财政国库管理制度改革领导小组，成员名单如下：

组长：周致纳（市政府副市长）

副组长：赖源顺（市政府副秘书长）

成员：方棣梅（市财政局）

罗乐英（市纪委、监察局）

刘杨辉（市国税局）

刘茂坤（市地税局）

徐诺金（人行东莞市中心支行）

简钧钰（市发展计划局）

陈桂明（市经贸局）

杜度（市民政局）

刘伟全（市水利局）

祝楚钦（市审计局）

邹联（市体育局）

卢启邦（市物价局）

谢卓和（市编办）

叶松柏（市人事局）

吴湛辉（市环保局）

领导小组下设办公室，负责日常具体工作。办公室主任由方棣梅同志兼任。各部门、各单位要从讲政治、讲大局的高度出发，统一思想，提高认识，积极配合，确保我市财政国库管理制度改革顺利进行。

（二）建立财政国库管理机构及其支付执行机构。财政国库管理制度改革的政策性、技术性要求很强，工作量大，影响面广，需要建立财政国库管理机构及其支付执行机构。市财政局应成立国库科和财政国库支付中心。国库科的主要职责是组织财政国库管理制度改革试点工作的实施管理，制定和完善相关政策和规章制度；负责总预算会计账务核算，并按规定的对账程序与支付中心、人行国库核对账务；对主管业务科提交的试点单位分月用款计划审核建议，根据库款情况，在规定的时间内批复下达试点单位用款计划，确定财政直接支付、授权支付的款项和额度，合理调度资金；审查和批复财政零余额账户的开设，管理国库单一账户（国库存款户）、预算外资金财政专户和特设专户，监管财政零余额账户和预算单位零余额账户。财政国库支付中心主要职责是配合财政国库管理部门建立国库单一账户体系，为预算单位设立支出总账及分类账，受理审核预算单位支付申请，开具支付令，进行相关会计核算，保证账目准确，及时反映支付情况，为预算执行分析提供信息。同时，建立健全内部监督制约机制，保证资金安全。

（三）制定相关管理制度和办法。制定《东莞市市级财政国库管理制度改革试点资金支付管理暂行办法》、《东莞市市级财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》、《东莞市市级财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》以及财政国库管理机构及其支付执行机构内部管理制度、办法等，为改革提供制度保障。

（四）进一步推进预算编制改革。要进一步推进预算编制改革，全面推行部门预算制度，进一步细化预算编制，科学合理地反映预算单位各类财政收支活动，逐步使所有财政性资金的支付建立在明晰的预算基础上，为顺利实施财政国库管理制度创造条件。

（五）建立财政管理信息系统。为了保证财政国库管理制度的有效运行，需要建立管理信息先进、操作可靠的财政管理信息系统，包括预算编制和预算执行系统、收入管理系统、国库支付管理信息系统、国库现金管理系统等。同时，还要建立和完善现代银行支付清算系统，为现代国库管理制度的安全、高效运作提供基础条件。

（六）建立健全监督制约机制。财政部门要加强对预算单位资金使用的监督，认真审核预算单位用款计划和资金支付申请；建立健全国库支付机构的内部监督制约制度，定期对国库支付机构的相关业务进行内部审计；中国人民银行国库部门要加强对代理银行的监控；审计部门要结合财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。通过建立和完善科学合理的监督制约机制，确保财政资金安全。

五、改革的实施步骤和时间

为争取在“十五”期间全面推行改革的预期目标，我市必须遵循“总体规划、稳步推进、先试点、后推广”的原则，在充分借鉴中央和各省市的做法及经验的基础上，逐步推行财政国库管理制度改革。具体的实施步骤和时间安排是：

（一）2003年7月份成立我市财政国库管理制度改革领导小组，组建市财政局国库科和财政国库支付中心，配备人员，加强领导，制定市级财政国库管理制度改革实施办法、细则和相关制度。

（二）2003年7月份通过公开招标选择代理银行，按照财政国库管理制度改革的要求设置国库单一账户体系的各类账户，选择财政国库支付中心财务管理软件系统，并对工作人员进行培训。

（三）2003年8月开始选择部分具有代表性的单位进行试点，第一批纳入财政国库集中支付的试点的单位8个，分别是：发展计划局、经济贸易局、民政局、财政局、水利局、环境保护局、体育局、物价局。实行试点的主要内容包括：对工资、基建工程项目及政府采购等专项资金和转移支出实行财政直接支付，直接将财政资金支付到收款人或用款单位；对预算单位支出中未纳入财政直接支付的购买支出和零星支出实行授权支付，通过国库单一账户体系将财政资金支付到收款人账户。

（四）2003年下半年在工资支出、政府采购资金、基建工程资金以及转移支出已经实行财政直接支付的基础上，对大额的项目支出实行财政直接支付。

（五）2004年在总结经验、优化和完善改革方案及相应配套措施的基础上，把财政国库管理制度改革试点单位扩大到所有的政府组成部门和机关事务管理局共35个，具体是：市政府办公室、发展计划局、经贸局、教育局、科技局、公安局、监察局、民政局、司法局、财政局、人事局、劳动局、社保局、国土资源局、建设局、交通局、水利局、农业局、外经贸局、文化局、卫生局、计生局、审计局、环保局、广电局、体育局、统计局、物价局、林业局、海洋渔业局、外事侨务局、口岸局、城建规划局、宗教事务局、机关事务管理局。

（六）按照中央和省的要求，2005年对全市所有实行预算管理的行政事业单位全面推行国库集中支付制度，基本实现全面推行财政国库管理制度改革的目标。

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