开封市人民政府关于印发开封市财政国库管理制度改革方案（试行）的通知

开封市人民政府关于印发开封市财政国库管理制度改革方案（试行）的通知

开封市人民政府关于印发开封市财政国库管理制度改革方案（试行）的通知

汴政〔2003〕26号

各县、区人民政府，市直各有关单位：

《开封市财政国库管理制度改革方案（试行）》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

二○○三年六月二十二日

开封市财政国库管理制度改革方案（试行）

为进一步深化财政支出管理制度改革，规范市级财政收支行为，逐步建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度,加强财政监督，提高资金使用效益，根据《河南省人民政府办公厅关于贯彻财库〔2001〕24号文件精神做好财政管理制度改革工作的通知》（豫政办〔2001〕132号）精神，结合我市实际，制定本方案。

一、改革现行财政国库管理制度的必要性

我国现行的财政国库管理制度是分散收付、分散管理的体制，财政性资金的缴库和拨付通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行。随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和发展，这种在传统体制下形成的运作方式暴露出许多弊端。一是重复和分散设置账户，导致财政收支活动透明度不高，不仅难以实施有效的管理和监督，截留、挤占、挪用财政资金情况时有发生，而且造成财政资金拨款环节多、周转速度慢、使用效率低。二是支出执行中资金分散拨付，大量的财政资金滞留在各预算单位，削弱了政府资金的调控能力，降低了资金使用效率，财政资金使用缺乏事前监督。三是财政收支信息反馈迟缓，难以为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确的依据。四是收入执行中征管有漏洞，退库不规范，乱挖、拉税源现象屡禁不止，财政收入流失问题时有发生。为了切实解决上述问题，适应发展社会主义市场经济的要求，增强政府宏观调控能力，切实加强财政收支监督管理，从制度上防范腐败现象的发生，必须对现行的财政国库管理制度进行改革，逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。

二、财政国库管理制度改革的指导思想和基本原则

财政国库管理制度改革的指导思想是：按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，结合我市实际，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，进一步加强财政监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用，促进我市经济和社会事业的全面发展。

根据上述指导思想，财政国库管理制度改革遵循的基本原则是：

（一）规范操作原则。合理确定财政部门、征收单位、中国人民银行国库和代理银行的管理职责，不改变预算单位资金使用权，使所有财政性资金都按规范的程序在国库单一账户体系内运作。

（二）强化管理原则。进一步增强财政收支活动的透明度，使财政收入缴库和资金拨付的整个过程都处于有效的监督管理之下。

（三）提高效率原则。预算单位的资金通过国库单一账户体系直接支付到商品和劳务供应者或用款单位，所有的收入均直接缴入国库单一账户和预算外资金财政专户，减少中间环节，加快资金的运转速度，使预算单位的用款更加及时和便利。

（四）组织实施原则。改革的方案要体现系统性和前瞻性，既要符合财政国库管理制度改革的基本方向，又要便于实际操作和有计划分步实施，逐步实现改革目标。

三、财政国库管理制度改革的主要内容

按照财政国库管理制度改革的基本发展要求，建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位的银行账户。

（一）建立市级财政国库支付执行机构。根据改革的要求，在市财政局设立“开封市财政国库支付中心”，负责办理财政资金直接支付、财政授权支付、会计核算等业务。其主要职责：受理和审查各预算单位报送的用款申请，向国库管理部门请领资金，集中办理单位的资金支付和结算。

（二）建立国库单一账户体系。在保持各单位资金使用权、财务管理权、会计核算权等基本不变的基础上，清理取消各预算单位财政性资金银行账户及单位自有资金银行账户，统一由市财政国库管理部门设立国库单一账户体系，各预算单位财政性资金和其他资金的收缴拨付全部纳入国库单一账户体系管理。

国库单一账户体系包括：

（1）财政国库管理部门在中国人民银行开封市中心支行开设国库存款账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出的活动，并用于与国库支付执行机构在代理银行开设的账户进行清算，实现支付。此账户按收入和支出设置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资金的使用性质和预算科目设立分账册。

（2）财政国库管理部门在代理银行开设预算外资金财政专户，用于记录、核算和反映预算外资金的收入、支出活动，并用于与国库支付机构在代理银行开设帐户进行清算，实现支付。此帐户预算外资金的日常收支清算，按预算单位收入和支出设置分类账，进行明细核算。

（3）财政国库支付执行机构在代理银行开设财政直接支付账户，用于记录、核算和反映工资、政府采购等在内的财政直接支付款项的支付、结算活动，并用于与国库存款账户、预算外资金财政专户进行清算。账户按资金的使用性质设置，在该账户下按预算科目和单位设置账薄进行明细核算。

（4）财政国库支付执行机构在代理银行为预算单位开设小额支付账户，用于记录、核算和反映预算单位除直接支付以外的大额支付转账及日常零星购买的结算活动，监督财政授权预算单位支付的财政性资金和其他资金的收付活动，并用于与国库存款账户、预算外资金财政专户进行清算，该账户按资金的使用性质设置，在账户下按预算科目和单位设置账薄进行明细核算。

（5）财政国库管理部门和国库支付执行机构按省政府、省财政厅和市政府有关规定，在代理银行开设特设专户，用于记录、核算和反映如粮食风险基金、社会保障资金等改革性资金以及预算单位其他有特殊要求的专项资金的收支活动，并与国库存款账户、预算外资金财政专户或国家规定的其他账户进行清算。该账户按国家对各专项资金管理的特殊要求设置分类账，进行明细核算。

市财政国库管理部门、国库支付执行机构、中国人民银行开封市中心支行国库科、代理银行和市级预算单位对上述资金的会计核算保持一致性，相互核对有关账务记录。

上述国库帐户体系是结合改革方向和当前实际设计的过渡性方案。随着现代化银行支付系统和财政管理信息系统的建立和完善，再逐步实现由国库单一帐户核算所有财政性资金的收入和支出，并通过各部门在代理银行开设的零余额账户处理日常支付和清算业务。

（三）规范收入收缴程序

1．收缴方式。按照财政国库管理制度改革的要求，把财政预算内外收入的收缴方式统一改为直接缴库和集中汇缴两种方式，取消各单位的收入过渡性账户。

（1）直接缴库。由缴款单位或缴款人按有关法律法规的规定，直接将应缴收入缴入国库存款账户或预算外资金财政专户。

（2）集中汇缴。由征收机关和依法享有征收权限的单位按有关法律法规的规定，将所收取的应缴收入于当日汇总缴入国库存款账户或预算外资金财政专户。

2．收缴程序。各项收入按以下程序缴入国库单一帐户体系：

（1）各项收入和纳入预算管理的非税收入（包括收费、基金、罚没等收入）由缴款单位或缴款人通过开户银行将款项直接缴入国库存款账户。小额零散收入由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库存款账户。

（2）各项预算外收入实行“票款分离”的办法，由缴款单位和缴款人直接缴入预算外资金财政专户。

（3）预算单位的其他资金收入，直接缴入财政国库支付执行机构在国库单一账户体系中为预算单位开设的财政小额支付帐户。

（4）规范收入退库管理。涉及从国库中退库的，严格依照有关法律、行政法规有关国库管理的规定执行。

（四）规范支出拨付程序

1．支出类型。根据支付管理的要求，财政支出具体分为以下四类：

（1）工资支出。即预算单位的在职及离退休人员工资性支出；

（2）购买支出。即预算单位除工资支出、零星支出之外购买服务、货物、工程项目等支出；

（3）零星支出，即预算单位零星购买和日常小额支出部分，主要是从《政府采购目录》所列品目以外的支出或虽列入政府采购目录但尚未达到规定数额的支出；

（4）转移支出。即拨付预算单位或下级财政部门，未指明具体用途的支出，包括拨付企业、自收自支单位补贴和上级财政对下级财政的转移支付等。

2．支付方式。按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。

（1）财政直接支付。由财政国库支付执行机构开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人（即商品和劳务供应者）或用款单位的账户。财政直接支付用于工资支出、购买支出和转移支付。

（2）财政授权支付。预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金拨付到收款人账户。授权支付适用于预算单位未实行财政直接支付的购买支出、零星支出和预算单位用其他资金安排的支出。

财政直接支付和财政授权支付的具体项目，由市财政局每年确定部门预算时列出。

3．支付程序

（1）财政直接支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划向财政部门提出支付申请，财政国库支付执行机构根据批复的部门预算、核准的资金使用计划及相关要求对支付申请审核无误后，向代理银行开出支付令，将财政资金从财政直接支付账户划拨到收款人账户。

财政直接支付主要通过转账方式进行。财政国库支付机构根据预算单位的支付申请签发支票，并将签发给收款人的支票交给预算单位，由预算单位转给收款人，或由财政支付执行机构直接将支票送代理银行，代理银行据此将资金划转收款人账户。

支付对象为下级财政部门的支出，由财政部门按规定和预算执行情况将资金从国库存款账户直接划拨到下级财政部门账户。

（2）财政授权支付程序。根据预算单位的部门预算和资金使用计划申请，核定预算单位的每月用款额度。预算单位在财政部门授权用款限额内，自行开具支付令，通过财政国库支付执行机构转由代理银行向收款人付款。预算单位的零星购买支出，可由预算单位用现金支付，并由代理银行与财政小额支付账户清算。

四、配套措施

建立以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是财政资金运作方式的根本性变革，是整个预算执行机构和财政收支管理的制度创新，是一项十分复杂的系统工程。改革不仅涉及到改变现行预算编制办法和修订一系列相关的法律法规，建立健全银行清算系统、财政管理信息系统等必要的配套措施，而且需要改变传统观念和传统管理模式。各县、区、各部门、各单位一定要从讲政治的高度，在市委、市政府的统一领导和部署下，精心组织，密切配合，积极推动财政国库管理制度改革，逐步建立适应社会主义市场经济体制要求的现代财政国库管理制度的目标。

（一）进一步深化部门预算编制改革。部门预算是实行财政国库集中收付的前提和基础。各级财政部门要按照内容完整、项目明细、定额科学、程序规范的原则，全面推行部门预算制度，细化预算编制，实现早编、细编、按项目编制预算，逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上，为顺利实施国库单一账户制度创造条件。

（二）制定相关的管理制度和办法。财政部门要制定《开封市市级财政国库管理制度改革资金支付管理办法》、《开封市市级财政国库管理制度改革会计核算暂行办法》等一系列配套制度和管理办法，建立和完善市级财政收支对账制度和报表体系，保证国库管理制度改革的顺利进展。

（三）建立财政管理信息网络系统。主要包括：建立预算编制预算执行管理系统，保证财政资金的拨付符合预算安排和支出进度要求，及时在财政内部传递财政支出信息；建立收入管理系统，监控每天的非税收入征缴情况；建立财政国库收支总分类账系统，做到所有收支账目能够在一个系统中反映和核算。逐步实现财政、人民银行、税务的联网，及时反映国库每天资金收支余额情况。最终实现财政收入缴库退库、资金支付、资金清算、会计核算和信息反馈等各项业务的科学管理和安全高效运行。

（四）建立健全监督制约机制。财政部门要加强对预算单位资金使用的监督，认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请；财政国库支付执行机构要建立健全内部岗位责任制和内部稽核制度，使内部监督检查制度化、规范化；财政国库管理部门要定期对财政国库支付执行机构的相关业务进行内部审计和业务指导。人民银行要加强对代理银行开户和资金清算的监控，充分发挥人民银行对代理银行办理财政支付清算业务的监管作用。审计部门要结合财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进政府部门和其他预算单位依法履行职责。通过建立和完善科学合理的监督制约机制，确保财政资金安全运行。

五、组织领导

为加强对全市财政国库管理制度改革的组织协调，确保改革顺利进行，市政府成立全市财政国库管理制度改革领导小组，具体负责全市财政国库管理制度改革的组织实施。财政部门要全力以赴，把财政国库管理制度改革作为今年的工作重点，切实做好改革方案的制定、组织实施以及相关的各项具体工作。市直有关单位要统一思想、高度重视、积极参与，全力支持这项改革，防止出现转移资金、突击花钱以及放松财务管理等影响改革顺利进行的现象。新闻单位要加大宣传力度，为财政改革创造良好的舆论氛围。

六、实施时间和步骤

按照“积极稳妥，稳步推进，逐步纳入”的原则，自2003年7月1日起，市级所有财政全供行政事业单位逐步进入支付中心。对暂未实行财政国库管理制度改革的事业部门，仍执行传统管理模式进行支付核算。同时，要继续规范各项财政收入的收缴程序，积极推进“收支两条线”改革和“票款分离”工作，争取在年内全面建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度。各县、区应结合各自的实际情况，积极推进财政国库制度改革，逐步建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。

附件：第一批市级财政国库管理制度改革单位名单

附件：

第一批市级财政国库管理制度改革单位名单

市委办公室，市人大办公室，市政府办公室，市政协办公室，市纪检委，市政法委，市检察院，市法院，市财政局，市审计局，市司法局，市公证处，市委组织部，市委宣传部，市人事局，市委统战部，市直机关工委，市新闻出版局，市委政研室，市民革，市工商联，市妇联，团市委，市民委，市统计局，市编办，市外贸局，市信访局，市人防办，市旅游局，市外侨办，市接待办，市档案局，市文联，市地震局，市乡镇企业局，市农综办，市经贸委，市计委，市残联，市爱卫会，市老干部局，市公用局。

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