关于印发乌鲁木齐市落实草原生态保护补助奖励机制实施方案的通知

关于印发乌鲁木齐市落实草原生态保护补助奖励机制实施方案的通知

关于印发乌鲁木齐市落实草原生态保护补助奖励机制实施方案的通知

乌政办〔2012〕366号

乌鲁木齐县、各区人民政府，乌鲁木齐经济技术开发区（头屯河区）、高新技术产业开发区（新市区）管委会，市属各委、局、办：

《乌鲁木齐市落实草原生态保护补助奖励机制实施方案》已经2012年6月26日市十五届人民政府第3次常务会议通过，现予印发，请认真遵照执行。

二○一二年七月二十五日

乌鲁木齐市落实草原生态保护补助奖励机制实施方案

为切实做好我市落实草原生态保护补助奖励机制工作，根据自治区财政厅、畜牧厅印发的《新疆维吾尔自治区落实草原保护补助奖励机制实施方案》（新草保字〔2011〕03号）、《新疆维吾尔自治区草原生态保护补助奖励机制指导意见》（牧计字〔2011〕179号）精神，结合我市实际，制定本实施方案。

一、畜牧业现状

（一）草原利用现状。乌鲁木齐市可利用草原总面积1943.2万亩。其中行政区内可利用草原面积1362.76万亩，跨区使用外地州草原面积580.44万亩；乌鲁木齐市行政区域内有兵团使用草原273.2万亩，吐鲁番地区跨区使用草原38万亩，乌鲁木齐市实际使用草原面积1632万亩。详细分布见表1。

表1乌鲁木齐市天然草原分布及利用情况表

地区、单位行政区域内可利用面积（万亩）跨区使用可利用面积（万亩）

1乌鲁木齐县425.1634.94

2米东区444.24408.08

3达坂城区376.37

4水磨沟区24.34

5天山区31.67

6经济技术开发区

（头屯河区）14.98

7市直属外地州三个牧场137.42

8自治区直属两个牧场46

9合计1362.76580.44

近几十年来，由于超载过牧，人为破坏，草地资源退化严重，草地生态环境日趋恶化，全市行政辖区内天然草原额定载畜量（理论载畜量）为42.28万羊单位，实际放牧牲畜达69.82万羊单位，超载65.14%。目前，我市95％以上的草地都有不同程度的退化，严重退化草原占63.39%，与上个世纪60年代相比，一般年份草地产草量降低了30％—40％，严重退化地区产草量下降60％以上。

（二）草场承包情况。全市目前累计落实草场承包面积1725.34万亩（包括跨区使用草原、外地州三个直属牧场、畜牧厅南山种羊场和种牛场）。其中承包到户面积1252.74万亩，联户承包面积336.6万亩，集体草场面积136万亩；未承包草场面积120.11万亩。

（三）草原保护建设现状。随着国家西部大开发战略的实施，我市相继实施了天然草原保护与恢复、城市周边草原禁牧、天然草原退牧还草、补播改良等一系列草原生态保护工程项目。2003年—2010年全市计划草原保护、围栏禁牧、休牧总面积469.5万亩。其中禁牧299.5万亩，休牧170万亩。草原补播改良33.8万亩。截至目前，已累计完成草原保护、围栏禁牧、休牧339.5万亩。其中禁牧219.5万亩，休牧120万亩。补播改良草原33.8万亩。

（四）畜牧业生产现况。2011年末全市牲畜存栏70.18万头（只）。其中牛存栏7.84万头，羊存栏52.97万只；全市出栏各类牲畜124.27万头（只）；肉类总产量5.74万吨，奶产量6.14万吨，禽蛋产量1.14万吨。

二、总体思路与实施原则

（一）总体思路。

坚持以科学发展观为指导，以草原保护与生态恢复为目标，以民生改善为根本，通过项目整合和资金捆绑使用等措施，大力实施“转人、减畜、转移生产能力”的工程建设，保护和恢复天然草原，正确引导牧民对奖补资金的使用方向，增加牧民自我发展能力，加快我市传统畜牧业改造提升和现代畜牧业的开拓创新，提高畜牧业生产效益，增强畜产品市场保障能力，增加牧民收入，逐步实现草原生态保护和牧民持续增收的双赢目标。

（二）实施原则。

1.生态优先、民生为本原则。在突出草原生态保护的同时，加强民生工程建设，大力发展后续产业，引导牧民将补助奖励资金用于生产和教育培训，兼顾生活，鼓励牧民转产转业，确保牧民生产生活水平稳步提高。

2.因地制宜、稳步实施原则。以区（县）为单位，科学制定实施方案，组织实施草原禁牧和草畜平衡，对禁牧区严格管护，草畜平衡整体推进，分年达标，逐年减畜，3年完成。

3.坚持“五到户”原则。即任务落实到户，补助发放到户，服务指导到户，监督管理到户，建档立卡到户的原则。

4.公平、公正、透明原则。广泛宣传，使牧民充分了解政策内容和操作方法，建立牧民代表参与机制，建立信息公开制度，加强政府、群众、社会监督。

5.科学性、合理性与可操作性相结合的原则。

三、任务与目标

（一）任务。

1.禁牧。2011年全市实现禁牧770万亩。包括3部分：一是生态环境恶劣、严重退化、沙化以及不宜放牧的草地；二是饮用水源保护区以及城市周边草场；三是2007年—2010年实行退牧还草工程项目禁牧区。

2.草畜平衡。按照整体推进，分年达标的计划，到2013年底完成牲畜转移安置计划，实现862万亩草原草畜平衡。

3.牧草良种补贴：牧草良种包括多年生和一年生牧草良种，不包括青贮玉米等青贮饲料。以5年为1个补助周期，对已建成的人工草地进行牧草良种补贴。

4.牲畜良种补贴：在对肉牛和绵羊进行良种补贴的基础上，将牦牛等纳入补贴范围，并参照国家良种补贴和自治区良种补贴标准执行。

5.牧民生产资料综合补贴：对从事草原畜牧业生产、落实草原承包责任制并实施禁牧或草畜平衡的牧户给予补贴。

（二）目标。

全市天然草原禁牧770万亩，草畜平衡862万亩，利用5年时间，实现全市草原生态恢复，草原牧区生态文明水平显著提高，使全市天然草原生态环境明显改善。实现传统畜牧业向现代畜牧业的转变，促进牧业增效、牧民增收。

四、工作方案

（一）禁牧方案。

1.禁牧区域和面积。全市各区（县）实施草原禁牧770万亩，补助标准为5.5元/亩，每年发放补助资金4235万元。具体任务分解见表2。

表2各区（县）禁牧任务分解表

序号区（县）禁牧面积（万亩）

1乌鲁木齐县120.74

2米东区444.24

3达坂城区179

4水磨沟区16

5天山区4.46

6经济技术开发区

（头屯河区）5.56

7总计770

2.禁牧区管护措施。一是各区（县）将禁牧草原逐块落实到户，编制区（县）级1:50000的禁牧草原分布图，四至经纬上图，收集、整理、录入禁牧牧户的信息资料，市草原生态保护补助奖励机制工作领导小组办公室编制全市1:50000的禁牧草原分布图，建立禁牧草原信息管理系统。二是各区（县）根据实际情况，建设禁牧草场管护站，配备管护人员。管护人员一部分利用原放牧区域牧民转变身份，由当地政府按月给予发放工资，另一部分从现有的村级防疫员中选用，由当地政府按月给予工资补助。禁牧草场及管护站由区（县）草原监理所负责管理。三是各区（县）是本辖区禁牧工作的责任主体，政府主管领导是主要责任人，全面负责本行政区域内的禁牧工作。市政府将禁牧工作纳入年度目标管理进行考核。市草原生态保护补助奖励机制工作领导小组办公室不定期组织对各区（县）落实禁牧制度情况进行监督检查。四是由各区（县）政府发布本行政区域内《禁牧通告》。各级政府层层签订《草原生态保护禁牧责任书》，乡（镇）人民政府与牧户签订《禁牧合同》。五是市、区（县）草原监理所在原有基础上，增挂禁牧大队的牌子，实行分区包干，责任到人，实行巡查与抽查相结合的办法，建立警告制和责任追究制，对禁牧措施落实不到位的，追究管护人员责任。六是加强对禁牧工作的宣传报道，各禁牧区设立禁牧标志牌、宣传牌，营造强大的社会舆论氛围，确保禁牧政策能够深入人心。建立健全村规民约，使禁牧工作成为牧民的自觉行为，鼓励牧民相互监督。七是对没有实行禁牧且经多次警告仍不改正的，要按相关规定对责任领导进行责任追究，并在全市进行通报。

（二）草畜平衡方案。

1.草畜平衡区域和面积。全市各区（县）实行草畜平衡862万亩，奖励标准为1.5元/亩，每年发放奖励资金1293万元。具体任务分解见表3。

表3各区（县）、单位草畜平衡任务分解表

序号行政区域草畜平衡面积（万亩）

1乌鲁木齐县293.48

2米东区171.33

3达坂城区168.8

4水磨沟区8.34

5天山区27.21

6经济技术开发区

（头屯河区）9.42

7市直属外地州三个牧场137.42

8自治区直属两个牧场46

9合计862

2.草畜平衡区域监管措施。一是各区（县）制定季节草场调整使用及退牧减畜安置方案，编制1:50000的草畜平衡区域分布图，建立牧区草畜平衡信息管理系统。二是按照自治区统一要求和格式，由各乡（镇）人民政府负责与牧户签订《草畜平衡责任书》，区（县）畜牧草原主管部门负责监督落实。各区（县）人民政府根据《草畜平衡责任书》，每年对各乡（镇）进行考核评比，并将其列入党政班子考核指标。三是按照自治区公布的不同草原类型载畜量标准，各区（县）核定不同草原类型的载畜量，确定草原使用者或承包经营者的牲畜放牧量，并由区（县）草原监理所监督各乡（镇）人民政府对每家牧户核定的放牧牲畜数量进行公示。四是各区（县）草原监理所在重要地点设立管护站，配备管护人员，划定管护责任区，加强草场牲畜放牧管理，杜绝超载放牧；区（县）草原监理所组织不定期对草畜平衡区放牧牲畜进行清点，严查超载放牧行为。五是对草畜平衡监管员滥用职权，玩忽职守等行为，依法依纪给予行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（三）牲畜良种补贴方案。采用目前国家实施的绵羊良种补贴方式、方法和资金兑现程序，对牧区游牧牲畜改良用种公畜给予补贴，加快淘汰游牧畜群中的劣质种公畜，提高优质种公畜比例及其群体生产水平，加快游牧畜群周转速度，增加游牧牲畜养殖效益。具体补贴标准分别为牦牛2000元/头、新疆褐牛2000元/头，种公畜年补贴数量根据自治区核定数和我市实际情况确定。市财政按1:0.5的比例配套牲畜良种补贴费。

（四）牧草良种补贴方案。由各区（县）草原站牵头开展人工草地保留面积核查和登记工作，逐块落实，按照“谁种植谁受益”的原则予以登记，逐级上报确认。补贴良种为苜蓿、红豆草等多年生和一年生牧草良种，不包括青贮玉米等青贮饲料地；补贴对象为种植人工牧草的农牧民；补贴标准为10元/亩/年，连续补贴5年；补贴以现金方式补贴，一年生牧草一次性核定、按年度发放，多年生牧草一次性核定、一次性发放50元。补贴面积根据自治区核定数和我市实际情况确定。

（五）牧民生产资料综合补贴方案。补贴对象主要是从事草原畜牧业生产、落实草原承包责任制并实施禁牧或草畜平衡的牧户。每户发放生产资料综合补贴500元/年，生产资料综合补贴由畜牧部门核定牧民户数，登记造册并报财政部门，以现金形式发放。

2011年全市牧民总人口8078户、31322人（见表4）。除自治区直属两个牧场346户补贴资金由自治区自行解决外，我市发放生产资料综合补贴7732户，共补贴386.6万元。其中：乌鲁木齐县、米东区、达坂城区和水磨沟区共6712户由国家下拨的335.6万元补贴资金解决；市财政承担市直属外地州三个牧场624户补贴资金31.2万元；经济技术开发区（头屯河区）承担南山牧场53户牧民补贴资金2.65万元；天山区承担乌拉泊牧场343户牧民补贴资金17.15万元。

表4乌鲁木齐市牧民户数和人口统计表

地区、单位户数（户）人口（人）

乌鲁木齐县418314854

米东区8032910

达坂城区14696610

水磨沟区2571024

天山区3431386

经济技术开发区（头屯河区）53334

市直属外地州三个牧场6242020

自治区直属两个牧场3462184

总计807831322

（六）草地生产力监测方案。按照自治区统一安排，由市畜牧水产草原站根据全市草地类型及利用情况，制定草原监测方案，布控监测区域和监测点，并组织各区（县）实施草原监测工作。市畜牧水产草原站负责统计汇总每年的监测数据，并测算提供每年各区（县）不同草场理论载畜量（见表5）。

表5乌鲁木齐市各区（县）监测样地布局

行政区域天然草地可利用面积（万亩）固定监测

样地非固定监测

样地

乌鲁木齐县460.1935

达坂城区387.07/25

米东区852.32/10

水磨沟区24.34/6

天山区31.67/3

经济技术开发区（头屯河区）14.98/4

自治区直属两个牧场46/3

合计1816.48986

（七）工作经费预算。为切实落实天然草原生态保护补助奖励机制，保证工作的顺利开展，市财政安排专项经费用于全市实施草原生态补助奖励机制工作。具体资金根据每年工作需要报市政府批准后给予安排。各区（县）结合本地实际情况，安排相应工作经费。

（八）补助奖励资金发放方案。发放原则：按照“谁使用谁受益”的总体原则，草原承包面积以户为单位予以核定登记，分户以及发生流转租赁的草原以承包确权为准；联户和集体草场由各区（县）负责按平均分配或按牲畜占有量等进行确权到户，可以继续实行联户经营，共同落实禁牧和草畜平衡。

发放依据：以草原承包证书的持有人为对象，以承包人承包草原核定的禁牧、草畜平衡面积为依据，作为核发补助奖励资金的依据。

发放程序：自治区财政根据我市工作进展情况将补贴奖励资金下拨到市财政；区（县）人民政府与有关部门及乡（镇）签订责任书，组织落实禁牧及草畜平衡制度；上级财政、草原行政主管部门检查及绩效考核；当年年底前乡（镇）级人民政府将牧民补奖名单及补奖金额等资料报区（县）草原行政主管部门，核实后在相关村委会公示；公示结束后区（县）草原行政主管部门将资料提供给同级财政局；区（县）财政报市财政申请下拨资金；由区（县）财政局将资金下拨乡（镇）财政所，由财政所将资金存入牧民银行账户，牧户凭储蓄卡签字支取现金。

制定上封顶、下保底标准：各区（县）根据禁牧、草畜面积、涉及牧户数量、禁牧补贴资金数额等因素综合考虑，保持资金动态平衡，以资金总额不超发、剩余数额不过多为前提，自行制定上封顶、下保底的标准，报市草原生态保护补助奖励机制工作领导小组办公室备案。

五、实施进度

我市落实草原生态保护补助奖励机制工作计划到2015年完成，具体进度安排见表6

表65年实施计划

工作时间2011年2012年2013年2014年2015年

完成政策落实前期工作，成立领导小组和工作机构，划定禁牧、草畜平衡区域和面积，编制实施方案、制度各项管理措施和办法，完成各项培训。

换发草场承包合同，完成牧户信息录入、全面落实禁牧制度，完成春秋草场草畜平衡区减畜任务；规范完善各项管护制度，加紧落实禁牧和草畜平衡区域监管工作；召开年度总结经验交流会。

全面落实禁牧和草畜平衡区域监管工作，完成冬草场草畜平衡区域减畜任务，全部落实草畜平衡制度；召开年度总结经验交流会。

全面落实禁牧和草畜平衡区域监管工作，完成夏草场草畜平衡区域减畜任务，加强阶段性、季节性督促、检查，切实保证禁牧、草畜平衡制度落实。

开展成效评价及工作验收。六、保障措施

（一）加强组织领导，明确职责任务。市政府成立乌鲁木齐市草原生态保护补助奖励机制工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在市农牧局。各区（县）、乡（镇）、村也成立相应领导小组和办事机构，认真组织开展各项工作。草原生态保护补助奖励机制实行“一把手”负责制，市、区（县）、乡（镇）层层签订责任状，一级抓一级，层层抓落实，并纳入各级政府年度综合目标考核范围，切实加强组织领导。各成员单位要根据各自工作职责，各行其职，各负其责。

（二）加大宣传引导。充分利用电视、广播、报纸等新闻媒体加大宣传力度，为落实草原生态保护补助奖励机制营造良好的舆论氛围。通过宣传教育，使广大牧民从思想上认识，态度上接受，行动上配合草原禁牧和草畜平衡工作，变被动实行草原禁牧和草畜平衡为主动自觉行为。积极引导牧民将奖补资金用于住房、棚圈、购置生产资料等生产支出方面，防止完全依靠补助奖励资金生活，不思进取、不劳而获的现象发生。

（三）夯实基础性工作。各区（县）根据《乌鲁木齐市落实

草原生态保护补助奖励机制实施方案》，结合本地实际，编制本区（县）落实草原生态保护补助奖励机制实施方案，报市草原生态保护补助奖励机制工作领导小组办公室审核后，报同级人民政府批转实施，并报市农牧局、市财政局备案。采取先易后难，逐步推进的方式，划清草场界线，明确草原权属，解决沉积多年的各类草原纠纷。加快草原确权承包工作，2012年年底前完成全市《草原使用权证》和《草原承包合同》的补发、换发工作。加快推进牧户信息录入工作，2012年7月底完成全市牧户信息录入工作。

开展基本草原划定工作，设立基本草原保护标志，加强草原保护建设。

（四）加强草原监管体系建设。建立健全市、区（县）、乡（镇）三级草原监督管理队伍建设，形成上下管护联动网络。加强市、区（县）级草原监理所、草原站建设，配备完善工作设备，改善办公条件，提高工作效率。区（县）草原监理所增设草原禁牧大队机构，将工作重点向禁牧、草畜平衡落实检查转移。在重点牧区设立草原监督管理派出机构或专职草原监理员，并实现区（县）直管。实行牧民草原管护员制度，以牧业村为单位，每10万亩草原设1名草原管护员，承担围栏管护、减畜监管、草原防火和鼠虫害测报等管护工作，管护员由区（县）级草原监督管理部门聘用落实。进一步建立和完善草原监测预警体系，完善监测手段，提高监测水平。加强地面定位监测点建设，全市设立监测点95个，实时把握草原资源、草原利用、草原建设、草原灾害等动态数据，及时编制监测报告，发布监测信息，为评估草原生态补助奖励政策实施效果、完善草原扶持政策、加强草原监督执法等提供科学依据。

（五）转变牧区生产发展方式。扎实推进牧民定居工程建设，坚持“宜农则农、宜牧则牧、宜工则工、宜商则商、宜游则游”的原则，最大限度降低牧民对草原的依赖性。鼓励和引导牧区畜牧生产资料（草场、饲草料地、新建牲畜棚圈等）和各类资源优化整合，在确保牧民与草场利益关系和权属不变的前提下，通过草场流转、牲畜折价入股，发展大户经济、家庭牧场、牧区合作社组织，将实施草原禁牧和草畜平衡工作中分流出的牲畜转移到养殖小区，通过自繁自育与牛羊育肥相结合，扩规上档，大力发展设施畜牧业。依靠牧区天然水草无污染这一优势，创建有机畜牧生产基地，发展牧鸡等经济、生态养殖，扶持发展牧区畜产品品牌。通过“托牛所”、农牧民生产合作社等形式，将部分牧民转移到农区从事农区养殖业，开展牛羊育肥养殖、奶牛养殖、特种经济动物养殖等现代畜牧养殖业。结合地方民族特色、地方民族文化、地区优势等，在生态旅游发展、旅游产品加工、哈萨克族民俗、文艺等方面挖掘潜力，使富余劳动力通过开展牧区民俗旅游业、畜产品加工业、运输服务业等予以转移，切实增加牧民收入，提高生活水平。

（六）加强草原法治建设，规范草原使用管理工作。严格执行《中华人民共和国草原法》、《自治区实施〈草原法〉办法》等草原法律法规。根据自治区有关规定和要求，加快制定我市《禁牧和草畜平衡监督管理办法》、《补贴奖励资金管理办法》、《绩效考核办法》等一系列配套规章体系，为落实草原生态保护补助奖励机制提供法律保障。进一步加强草原承包管理，规范流转，稳定草原资源总量，依法办理草原变更手续，规范草原征占用审核审批程序和补偿标准。

（七）加强监督检查考核。建立草原生态保护补助奖励机制信息公示复审制度，做到资金兑现公开、公平、透明，接受社会各界监督，鼓励牧户相互监督，对牧民检举冒领、挪用补助奖励资金和超载过牧、破坏草畜平衡的行为进行奖励。加强检查监督工作，强化落实工作责任制，严格实行管护包干制，定期对落实情况进行检查、考核和评估，完善档案，建立项目管理的长效机制。加强考核管理工作，在接受自治区检查考核的同时，由市草原生态保护补助奖励机制工作领导小组办公室制定绩效考评指标体系，重点从任务完成情况、责任落实情况、监管措施到位情况、草原生态恢复情况等四个方面进行考核。重视考核结果应用，落实奖惩并举。加强资金管理，设立专户、专账，专款专用，建立责任追究制，对工作不落实、措施不得力，出现重大失误、造成巨大损失的，追究有关领导和责任人的责任。

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