州人民政府办公室转发州国土资源局关于加强全州未利用地管理与保护实施意见的通知

颁布单位：吉林省延边朝鲜族自治州人民政府办公室	文号：
颁布日期：2004-03-17	失效日期：
效力级别：地方法规及地方人大文件

延州政办发〔2004〕14号

各县(市)人民政府,州人民政府有关委局室:

为进一步加强我州未利用土地的管理与保护,切实加快生态州建设步伐,经州人民政府同意,现将《州国土资源局关于加强全州未利用地管理与保护实施意见》转发给你们,请结合本地、本部门实际,认真贯彻落实。

二○○四年三月十七日

关于加强全州未利用地管理与保护实施意见

州国土资源局

(二○○三年十一月二十日)

未利用地是重要的后备资源,是土地利用结构调整的最大变数,也是生态州建设中合理利用土地资源的有效缓冲空间。利用和保护好未利用地,对于提高生态保育水平,确保生态安全,为全州经济可持续发展提供生态支持,具有举足轻重的作用。

一、未利用地资源的基本情况

《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)明确规定,未利用地是指农用地、建设用地以外的土地。按照国土资源部制定的《全国土地分类(试行)》和我州土地资源利用实际,我州未利用地主要包括苇地、滩涂、荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地和其他未利用土地等9种类型。(一)未利用地构成。未利用地大部分是由于土地资源过度开发和不合理利用演替形成的。根据2003年土地利用现状变更调查结果,全州未利用土地共计213,253.38公顷,占幅员面积的4.9%(详见附件1)。

(二)未利用地地域分布。敦化市的未利用地占全州未利用地总量的33%,安图县占17%、珲春市占11%、龙井市占11%、和龙市占10%、汪清县占10%、延吉市占4%、图们市占4%(详见附件2)。

(三)未利用地的生态作用。由于地貌构成上独特组合,我州生态系统呈现为一个完整的物流体系。对该体系生态安全构成隐患的,正是生态脆弱区内土地的不合理开发利用。我州未利用地大多承担着容纳、过滤、保持水土、涵养水源等极为重要和不可替代的生态功能。因此,对未利用地应立足于保护,以充分发挥其生态功能。

二、未利用地过度开发和不合理利用产生的主要问题

据统计,我州耕地面积建国初期为292,683公顷,2000年为221,614公顷。而根据国土资源部门的调查表明,2002年底全州耕地面积为351,123.59公顷,与建国初期相比较,我州耕地面积增加了58,440.59公顷,说明对未利用地等土地资源的开发强度比较高。未利用地等土地资源的过度开发和不合理利用,造成了较为严重的生态问题,生态恶化现象比较严重。具体表现为:

(一)未利用土地日益减少。盲目开垦荒草地和不合理利用对我州生态环境造成了严重破坏。目前,我州耕地面积与建国初期相比较,虽然增加了58,440.59公顷,但由于我州地处林区,所以增加的面积中大部分是林地或林地中的荒草地。

(二)局部地区水土流失仍在蔓延。根据1983年的调查结果,全州共有侵蚀沟29145条,面积20,266公顷,占现有流失面积的4%。由于沟壑侵蚀,造成全州弃耕、撂荒耕地累计约30,733公顷。尽管多年来加大治理力度,水土流失得到了一定程度的治理,但局部地区的水土流失仍在进一步蔓延。

(三)湿地萎缩现象严重。主要是对河漫滩和湖泊泡沼周边地带湿地的农业围垦逐年加剧,造成了较为严重的土地盐渍化和沙化。主要表现在,一是对分布在山间盆地、谷地、河漫滩中草丛沼泽的围垦。布尔哈通河、图们江流域表现比较突出。二是对湿地中泥炭矿产的掠夺式开采。普遍采用手工操作、一挖到底的做法,使得许多具有重要生态和经济价值的泥炭沼泽遭到严重破坏,失去了持续利用的价值。由于对湿地的过度围垦和开采,造成湿地面积锐减,调蓄洪水功能逐渐下降,致使水患频率增加。同时,围垦湿地改变了原有的景观生态格局,对生物多样性构成严重威胁。

(四)地下水位下降。我州开发的水田,有一部分采取打井灌溉方式,造成地下水开采过度。同时,由于气候干旱,降雨偏少,开采量长期大于补给量,区域地下水位大幅下降,改变了地下水的补给、径流和排泄规律,加剧了淡水紧张局面。过量抽取地下水,无疑会使本来就很脆弱的生态环境和地质环境更加恶化。三、加强未利用地管理和保护的对策

造成我州未利用地等土地资源过度开发和不合理利用的原因,除受经济利益驱动、生态环境保护意识淡薄等因素外,管理方面的缺陷也不容忽视。加强未利用地保护,改善和恢复生态环境,首先要靠加强和规范管理解决问题。为此,应采取如下措施:(一)依法加强对未利用地开发的管理和监督工作。过度的开发未利用地是造成我州生态问题的主要原因之一。根据《土地管理法》及相关法律法规的要求,为保护和改善我州生态环境,要在州政府的统一领导下,由国土资源部门会同农业、林业、牧业等相关部门,根据各自的职能分工,依法加强对未利用地开发的管理和监督工作。

(二)严格按照《土地利用总体规划》和《生态州建设总体规划纲要》管理和保护未利用地。《土地利用总体规划》是规范各类土地开发利用活动的法定依据。今后我州未利用地的利用、开发等各项活动,必须严格遵守《土地利用总体规划》。编制、实施涉及未利用地资源的部门专项用地规划,应当服从或与土地利用总体规划相衔接。对未利用地的保护和治理,要按照《环境保护法》、《草原法》、《森林法》等相关法律法规的要求,与《生态州建设总体规划纲要》的实施紧密结合。

山地丘陵区,要以防治水土流失为目标,重点加强对沟谷沼泽等未利用土地的保护和治理,控制耕地开发,恢复各流域湿地生态;要有计划地实施坡耕地、参地的退耕还林还草,推进天然林保护工程,合理开发利用草山、草坡,不断改善森林生态系统和草地生态系统。

(三)对未利用地开发实施项目管理。对将未利用地开发成耕地和建设用地的,应由国土资源部门会同相关部门组织论证、审查和批准。在管理未利用地开发项目过程中,首先必须按照生态建设要求,对耕地开发实行严格控制。同时,要加强监督、检查。对未经审批、擅自开发未利用地影响生态环境的,依法严肃处理;对已经造成生态环境破坏的,依照相关法律法规,责令限期退耕,恢复植被。

(四)积极推进土地复垦和整理。开展土地复垦整理,可以增加有效耕地面积,提高土地利用率,恢复和改善生态环境。根据我州实际,在严格控制未利用地开发的前提下,可以通过开展土地复垦、整理完成国家法律规定的耕地占补平衡任务。搞好土地复垦整理工作,要合理安排耕地补充资金。按照《土地管理法》规定,建设单位缴纳的耕地开垦费和政府缴纳的新增建设用地有偿使用费,应专项用于耕地补充。

(五)加强未利用地调查、规划等科研工作。要按照生态州建设要求,进一步开展未利用地的调查、评价和规划工作,拓展和延伸调查评价的广度和深度。要按照省国土资源部门的统一部署,完成州、县(市)土地开发整理专项规划编制。要针对未利用地的重点区域,选择课题,由州国土资源部门会同有关部门开展持续的跟踪监测和分析研究工作。

(六)大力开展宣传教育活动。要在全州范围内开展一次关于未利用地保护和管理的宣传教育活动,由国土资源部门牵头,负责拟定宣传提纲,编制宣传内容,相关部门和宣传媒体要积极配合,抓好各方面工作的落实。

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