忻州市人民政府关于印发忻州市深化医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009～2011年）的通知

颁布单位：山西省忻州市人民政府	文号：忻政发〔2009〕58号
颁布日期：2009-09-27	失效日期：
效力级别：地方政府规范性文件

关于印发忻州市深化医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009～2011年）的通知

忻政发〔2009〕58号

各县、市、区人民政府，市直各有关部门：

现将《忻州市深化医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009～2011年）》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

二OO九年九月二十七日

忻州市深化医药卫生体制改革近期重点

实施方案（2009～2011年）

为认真贯彻落实《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发〔2009〕6号)、《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009～2011年）的通知》(国发〔2009〕12号)和《山西省人民政府关于印发深化医药卫生体制改革实施方案的通知》(晋政发〔2009〕25号)精神，有序推进我市近期医药卫生体制改革，确保医药卫生体制改革目标如期实现，结合我市实际，特制定本实施方案。

一、工作目标

到2011年，实现基本医疗保障制度覆盖全体城乡居民，城镇职工医保、城镇居民医保、新农合参保率达到90%以上；初步建立基本药物制度；城乡基层医疗卫生机构服务体系进一步健全；实施基本公共卫生服务和重大公共卫生项目，促进基本公共卫生服务逐步均等化；公立医院改革试点取得突破。

二、基本原则

坚持以人为本,把维护人民健康权益放在第一位。坚持医疗卫生事业为人民健康服务的宗旨，以保障人民健康为中心，以人人享有基本医疗卫生服务为根本出发点和落脚点，遵循公益性的原则，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，着力解决群众反映强烈的突出问题，促进改革发展成果惠及全体人民。

坚持公平与效率统一，政府主导与发挥市场机制作用相结合。强化政府在基本医疗卫生制度中的责任，加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责，维护公共医疗卫生的公益性，促进公平公正；同时，注重发挥市场机制作用，促进有序竞争机制的形成，提高整体运行效率和服务水平与质量，满足人民群众多层次、多样化的医疗卫生需求。

坚持统筹兼顾，把完善制度体系与解决当前突出问题结合起来。统筹制定改革方案和政策措施，正确处理政府、卫生机构、医药企业、医务人员和人民群众之间的关系。

三、工作任务

（一）加快推进基本医疗保障制度建设

1.扩大基本医疗保障覆盖面。三年内，城镇职工医保、城镇居民医保和新农合覆盖城乡全体居民，参保率均提高到90%以上。用两年左右时间，将关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入城镇职工医保，确有困难的，经省人民政府批准后，参加城镇居民医保。关闭破产企业退休人员实现医疗保险待遇与企业缴费脱钩。国家、省财政对困难地区的国有关闭破产企业退休人员参保给予适当补助，市、县财政对国有关闭破产企业退休人员参保予以配套支持。2009年全面推开城镇居民基本医疗保险制度，将在校大学生全部纳入城镇居民医保范围。积极推进城镇非公有制经济组织从业人员参保，针对非公有制企业的特点，采取更为灵活有效的措施，加快参保进程。政府对符合就业促进法规定的就业困难人员参加城镇职工医保的参保费用给予补贴。灵活就业人员自愿选择参加城镇职工医保或城镇居民医保。参加城镇职工医保有困难的农民工，可以自愿选择参加城镇居民医保或户籍所在地的新农合。继续巩固新型农村合作医疗，做好外出务工人员的参合缴费和补偿报销工作，确保新农合应保尽保，参保率稳定在90%以上。

2.提高基本医疗保障水平。2010年各级财政对城镇居民医保和新农合的补助标准均提高到每人每年120元，农民个人缴费标准提高到每人每年30元。按照国务院的要求，将城镇职工、城镇居民医保的最高支付限额分别提高到当地职工年平均工资和城镇居民可支配收入的6倍左右，新农合符合政策范围内的住院费实际补偿比例努力达到全国平均水平，最高支付限额2010年提高到农民人均纯收入的6倍以上。合理控制基金结余数额，积极创造条件，争取在2010年，达到国务院规定的保障水平。逐步提高住院和门诊大病的支付比例，努力使城镇职工医保、城镇居民医保符合政策范围内的住院医疗费用报销比例分别达到70%、50%以上。积极探索门诊统筹，逐步扩大门诊费用报销范围。引导居民合理利用城市卫生资源，实现小病在社区。推广新农合门诊统筹补偿模式，逐步扩大门诊费用报销范围，提高就医费用补偿比例和最高支付限额。2010年，开展门诊统筹补偿模式的县达到50%以上。

3.规范基本医疗保障基金管理。各类基金要坚持以收定支、收支平衡、略有结余的原则。合理控制医疗保险基金的年度结余和累计结余，结余过多的地方要采取提高保障水平等办法，把结余逐步降到合理水平。新农合统筹基金当年结余率原则上控制在15%以内，累计结余不超过当年统筹基金的25%。建立基本医疗保险基金风险调剂金制度。基金收支情况要定期向社会公布。2009年统一全市医保政策，将“以拨代缴”改为“全额征缴”；逐步提高基金统筹层次，2011年城镇职工医保、城镇居民医保基本实现市级统筹。医保基金要严格执行专户储存，收支两条线的管理制度。

4.完善城乡医疗救助制度。有效使用救助资金，简化救助资金审批发放程序，资助城乡低保家庭成员、五保户参加城镇居民医保或新农合，逐步提高对经济困难家庭成员自负医疗费用的补助标准。

5.提高基本医疗保障管理服务水平。积极探索建立医保经办机构与医药服务提供方的谈判机制和付费方式改革，合理确定药品、医疗服务和医用材料支付标准，控制成本费用。改进医疗保障服务，推广参保人员就医“一卡通”，逐步实现医保经办机构与定点医疗机构直接结算。逐步建立异地就医结算机制，探索异地安置的退休人员就地就医、就地结算办法。做好城镇职工医保、城镇居民医保、新农合、城乡医疗救助之间的衔接。探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理制度，并逐步整合基本医疗保障经办管理资源。在确保基金安全和有效监管的前提下，积极提倡以政府购买医疗保障服务的方式，探索委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。

参加新农合的农民在统筹区域内自主选择定点医疗机构就医，简化到县域外就医的转诊手续和报销程序，2010年实现本市内住院费用出院即时结报。

（二）推进落实国家基本药物制度

1.建立基本药物供应保障机制。充分发挥市场机制作用，推动药品流通企业兼并重组，发展统一配送，实现规模经营；鼓励零售药店发展连锁经营。完善执业药师制度，零售药店必须按规定配备执业药师为患者提供购药咨询和指导。政府举办的医疗卫生机构使用的基本药物，由省政府指定的机构公开招标采购，在国家指导价格规定的幅度内确定基本药物统一采购价格（包含配送费用），并由招标选择的配送企业统一配送。加强药品检验机构建设，强化基本药物质量监管，对纳入国家基本药物目录的品种实行全覆盖质量抽检，确保基本药物质量安全。到2011年对纳入国家基本药物目录的品种质量抽样率达到100%。严格规范医疗机构用药行为，政府举办的基层医疗卫生机构按购进价格逐步实行零差率销售，加强监督检查，充分发挥基本药物制度在药品供应保障体系中的核心作用。

2.加快建立覆盖全市农村的药品供应保障体系。培育农村药品市场，拓宽农村药品供应渠道。鼓励支持药品批发企业向农村配送质优价廉的药品，减少流通环节，降低药品价格。依托新型农村合作医疗，建立以村卫生室为主体、农村零售药店为补充的农村药品供应网络。加大农村药品监督网络建设，严厉打击销售假冒伪劣和过期失效药品行为，确保广大农民用上安全放心的药品。发挥乡镇卫生院在农村药品供应保障中的辐射作用，形成覆盖全面、供应及时、价格低廉、安全有效的供应网络。

3.建立基本药物优化选择和合理使用制度。所有零售药店和医疗机构均应配备和销售国家基本药物，满足患者需要。不同层级医疗卫生机构基本药物使用率由卫生行政部门规定。从2009年起，政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用基本药物，其他各类医疗机构也都必须按规定使用基本药物。2009年30%的县要推行建立政府办医疗卫生机构集中招标采购、统一配送、全部配备使用、零差率销售及相应报销政策的制度体系。按照临床基本药物应用指南和基本药物处方集，加强用药指导和监管。允许患者凭处方到零售药店购买药物。基本药物全部纳入基本医疗保障药品报销目录，报销比例明显高于非基本药物。

（三）健全基层医疗卫生服务体系

1.完善农村三级医疗卫生服务体系。2009～2011年全市重点加强14所县级医院（含1所中医院）建设，达到二级甲等或乙等医院标准，使其成为县域内的医疗卫生中心。2009年完成5所，2010年完成5所、2011年各完成4所。重点加强31所中心乡镇卫生院建设，提高服务能力，使其成为县城以外的区域性医疗卫生中心。2009年完成18所，2011年前再完成13所。为全市185所乡镇卫生院配备和更新常用设备，为65所中心乡镇卫生院装备急救转诊车辆。2009年全市实现村卫生室“全覆盖”，每个行政村都有卫生室。村卫生室的业务用房要达到40-60㎡，为每个村卫生室配备和更新不低于5000元的设备，三年内实现村卫生室人员、设备、房屋“三配套”。

2.健全城市社区卫生服务体系。完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系，加快建设以社区卫生服务中心为主体的城市社区卫生服务网络，三年内新建、改造7个城市社区卫生服务中心和19个社区卫生服务站，完成全市社区卫生服务机构的基本设备配备任务。2009年完成3个社区卫生服务中心建设，2010年、2011年分别完成2个社区卫生服务中心建设。

公立医院资源过剩地区，要进行医疗资源重组，充实和加强基层医疗卫生机构。按照医疗机构设置规划，规范现有民营医疗机构。鼓励民营资本举办100张床位以上的医疗机构。鼓励有资质的人员开办诊所或个体行医。

3.加强基层医疗卫生队伍建设。加大基层医疗卫生机构人员培训力度，充实乡村医生队伍，为每个行政村至少选用一名符合资质要求的乡村医生。制定并实施招聘执业医师计划，用3年时间为每个无执业医师的乡镇卫生院招聘1-2名执业医师。落实好城市医院和疾病预防控制机构医生晋升中高级职称前到农村服务一年以上的政策。鼓励高校医学毕业生到基层医疗卫生机构工作，对志愿到乡镇和社区医疗卫生机构工作的医学院校毕业生，人事、工资关系由各县（市、区）卫生行政部门统一管理。从2009年起，对志愿到乡镇卫生院工作三年以上的高校医学毕业生，落实国家代偿学费和助学贷款政策。制定和落实长期在城乡基层工作的卫生技术人员在职称晋升、业务培训、待遇政策等方面的倾斜政策。加强社区卫生人才培训，力争到2011年社区卫生专业技术人员全部接受岗位培训、取得合格证书，并达到相应岗位的执业要求，2009年完成100名全科医师和社区护士岗位培训任务。落实好公立大中型医院新晋升副主任医师资格的人员在聘任副主任医师职务前到社区卫生服务机构服务3个月的政策。建立社区卫生服务人员到公立大中型医院培训进修的制度。加快中医药基层人才和技术骨干的培养。制定实施中医药学科带头人和技术骨干培养计划，造就一批名（老）中医。开展面向基层医生的中医药基本知识与适宜技术培训。

完善城市医院对口支援农村制度。继续组织市人民医院与3所县医院（含中医院）、二级医院与65所乡镇卫生院建立长期对口协作关系。采取到城市医院进修、参加住院医师规范化培训等方式，提高县、乡医疗卫生机构医生水平。

4.改革基层医疗卫生机构补偿机制。基层医疗卫生机构运行成本通过服务收费和政府补助补偿。政府负责其举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心和服务站按国家规定核定的基本建设、设备购置、人员经费及所承担公共卫生服务的业务经费，按定额定项和购买服务等方式补助。医务人员的工资水平，要逐步与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接。对社会力量举办基层医疗卫生机构提供的公共卫生服务，采取政府购买服务等方式给予补偿；对其提供的基本医疗服务，通过签订医疗保险定点合同等方式，由基本医疗保障基金等渠道补偿。基层医疗卫生机构提供的医疗服务价格，按扣除政府补助后的成本制定。实行药品零差率销售后，药品收入不再作为基层医疗卫生机构经费的补偿渠道，不得接受药品折扣。各县（市、区）要积极探索对基层医疗卫生机构实行收支两条线等管理方式。

三年内，要全面落实政府对城乡基层医疗卫生机构的人员、业务经费的补助政策。2009年开始在保德县开展乡镇卫生院工资改革试点。

政府对乡村医生承担的公共卫生服务等任务给予合理补助。对村医的补助标准每村每月不低于400元，卫生室空白村公开招聘的大学生村医每村每月不低于800元。

5.转变基层医疗卫生机构运行机制。2009年在4个县开展乡村卫生一体化管理试点，2010年全面展开，依托乡镇卫生院加强对村卫生室的业务管理和技术指导。基层医疗卫生机构要使用适宜技术、适宜设备和基本药物，大力推广中医药技术，为城乡居民提供安全、有效、方便、价廉的中医药服务。乡镇卫生院要转变服务方式，组织医务人员在乡村开展巡回医疗。城市社区卫生服务机构对行动不便的患者要实行上门服务、主动服务。引导和组织大中型医院与社区卫生服务机构建立稳定的业务合作关系，积极开展社区首诊、双向转诊制度试点工作。全面实行人员聘用制，建立能进能出的人力资源管理制度。落实公开选拔乡镇卫生院院长制度，认真做好乡镇卫生院院长的选拔、聘任和管理。完善收入分配制度，研究制定绩效工资分配管理办法，建立以服务质量和服务数量为核心、以岗位责任与绩效为基础的考核和激励制度。

（四）促进基本公共卫生服务逐步均等化

1.基本公共卫生服务覆盖城乡居民。逐步在全市建立统一的居民健康档案，并实施规范管理。2009年，城市居民健康档案建档率力争达到60%，农村力争达到10%；到2011年，城市达到80%，农村达到50%；每年为65岁以上老年人做健康检查；为3岁以下婴幼儿做生长发育检查；为孕产妇做产前检查和产后访视；为高血压、糖尿病、精神疾病、艾滋病、结核病等人群提供防治指导服务；普及健康知识，全市新闻媒体要开设健康讲座栏目，加强健康知识宣传教育。积极推广和应用中医药预防保健方法和技术；在全市开展全民健康生活方式行动，2009年50%以上的县启动健康生活方式行动，2010年达到70%，2011年达到90%；全面开展控烟活动，积极创建无烟单位；深入开展爱国卫生运动和城乡环境卫生清洁工程，推动卫生城市、卫生县城和卫生村镇建设，着力改善城乡环境卫生面貌，积极营造良好的人居环境。

2.增加国家重大公共卫生服务项目。继续实施结核病、艾滋病、职业病、地方病等重大疾病防控和国家免疫规划，农村妇女住院分娩等重大公共卫生项目。从2009年开始，做好国家新增的以下项目：为15岁以下人群补种乙肝疫苗；为农村妇女孕前和孕早期补服叶酸等，预防出生缺陷；为2000名贫困白内障患者开展复明手术；加大农村改水改厕力度，提高农村卫生厕所普及率，2009-2010年，在全市建4000户无害化卫生厕所；巩固燃煤型氟中毒防治成果，消除燃煤型氟中毒危害。

3.加强公共卫生服务能力建设。重点改善精神卫生、妇幼卫生、卫生监督、计划生育等专业公共卫生机构的设施条件。加大政府对公共卫生机构业务用房、仪器设备等硬件设施的投入。加强卫生监督机构基础设施建设，健全卫生监督执法体系，增强卫生监督机构及食品安全风险监测、评估和预警能力建设。加强重大疾病以及突发公共卫生事件预测预警和处置能力建设，逐步建立完善卫生应急长效机制。加强区级疾病预防控制机构基础设施建设，强化市县两级现有地方病防治机构能力建设。对公共卫生机构实施绩效考核，逐步提升公共卫生服务效率。加强中医药预防保健能力建设。落实传染病医院、鼠防机构和其他疾病控制预防机构从事高风险岗位工作人员的待遇政策。

4.保障公共卫生服务所需经费。从2010年开始，专业公共卫生机构人员经费、发展建设经费、公用经费和业务经费由同级政府预算全额安排，服务性收入上缴财政专户或纳入预算管理。按项目为城乡居民免费提供基本公共卫生服务。提高公共卫生服务经费标准。2009年人均基本公共卫生服务经费标准不低于15元，2011年不低于20元。

（五）推进公立医院改革试点

1.修订医疗机构设置规划。市人民政府修订完善区域卫生规划。市卫生局按照区域卫生规划，合理调整公立医院布局和规模，对机构、床位、人员、设备和经费等卫生资源实行统筹规划，合理配置。明确辖区内公立医院的设置数量、布局、床位规模、大型医疗设备配置和主要功能。建立公立医院之间、公立医院与社区卫生服务机构之间的分工协作机制，加强纵向联系或整合。

2.改革公立医院管理体制、运行机制和监管机制。公立医院要坚持维护公益性和社会效益原则，以病人为中心。积极探索政事分开、管办分开的有效形式。探索建立和完善医院法人治理结构的多种实现形式。深化人事制度改革，明确院长选拔任用和岗位管理规范，探索建立医院院长激励约束机制，完善医务人员职称评定制度，全面推行人员聘用、岗位管理、绩效工资制度，有效调动医务人员积极性。探索注册医师多点执业的办法和形式。

强化医疗服务质量管理，推行单病种限价管理制度。同级医院实行临床检验结果互认制度。规范临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为，优先使用基本药物和适宜技术。

加强公立医院监管，实行全行业监管。所有医疗卫生机构不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质，均由卫生行政部门实行统一规划、统一准入、统一监管。完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制，依法实行全行业管理。市、县应设立多专业学科的医疗质量控制常设机构，完善标准，规范程序，强化评审评价，促进医疗质量持续改进，提高医疗服务质量水平。建立卫生行政部门日常巡查、明察暗访制度，不定期公示医疗服务质量安全情况，对重大医疗质量安全问题实行责任追究，并予以通报。建立医疗事故问责制度，对出现严重医疗事故、造成恶劣影响的，要追究院长和有关人员责任。加强医院运行、医疗器械、后勤保障、财务管理的监管工作，促进公立医院可持续发展。全面推行医院信息公开制度，接受社会监督。积极探索建立由卫生行政部门、医疗保险机构、社会评估机构、群众代表和专家参与的公立医院质量监管和评价制度。

3.推进公立医院补偿机制改革。逐步将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道。政府负责公立医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补偿等，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的突发公共事件医疗救援、紧急救治、援外、支农、支边等公共服务经费，对中医院、传染病医院、精神病医院、妇产医院和儿童医院、职业病医院等在投入政策上予以倾斜。严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为。推进医药分开，逐步取消药品加成，不得接受药品折扣。医院由此减少的收入或形成的亏损通过增设药事服务费、调整部分技术服务收费标准和增加政府投入等途径解决。药事服务费纳入基本医疗保险报销范围。积极探索医药分开的多种有效途径。适当提高医疗技术服务价格，降低药品、医用耗材和大型设备检查价格。定期开展医疗服务成本测算，科学考评医疗服务效率。公立医院提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%。探索建立医疗服务定价由利益相关方参与协商的机制。

4.加快形成多元办医格局。要积极稳妥地把部分公立医院转制为民营医疗机构。制定公立医院转制政策措施，确保国有资产保值和职工合法权益。鼓励民营资本举办非营利性医院。民营医院在医保定点、科研立项、职称评定和继续教育等方面，与公立医院享受同等待遇；对其在服务准入、监督管理等方面一视同仁。落实非营利性医院税收优惠政策，完善营利性医院税收政策。

5.分步推进公立医院改革试点工作。2009年启动市地第二人民医院和保德县医院开展公立医院改革试点。

四、工作要求

（一）精心组织，加强领导

市政府成立了忻州市深化医药卫生体制改革领导组，下设办公室，统筹组织实施全市深化医药卫生体制改革工作，办公

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