长沙市人民政府关于优先发展城市公共交通的实施意见

长沙市人民政府关于优先发展城市公共交通的实施意见

长沙市人民政府关于优先发展城市公共交通的实施意见

长政发〔2014〕39号

各区县（市）人民政府，市直机关有关单位：

为促进城市交通与城市经济社会协调发展，进一步满足人民群众日益增长的出行需求，根据《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号）、《交通运输部关于开展国家公交都市建设示范工程有关事项的通知》（交运发〔2011〕635号）、《湖南省人民政府关于进一步加强城市公共客运管理的意见》（湘政发〔2011〕47号）等有关文件精神，结合我市创建国家公交都市建设示范工程的实际情况，现就优先发展城市公共交通提出如下实施意见：

一、优先发展城市公共交通的目标

优先发展城市公共交通，必须坚持“方便群众、综合衔接、

绿色发展、因地制宜”的原则，从规划建设、运营管理、财税扶持、基础设施、路权优先、法规政策和标准规范等方面采取切实有效措施，改善公共交通发展环境，提高公共交通竞争力，构筑以大容量轨道交通和快速公交为骨干、常规公交为主体、出租汽车为补充、公交基础设施完善的现代公共交通体系，让人民群众出行更便捷、乘坐更舒适、换乘更方便，建设人民满意的公共交通事业。我市优先发展城市公共交通的目标是：到2017年，中心城区公共交通占机动化出行比例达到60%；公交线网密度达到3公里/平方公里以上；中心城区站点500米覆盖率达到100%；建成180公里以上的公交专用道，基本形成公共交通专用道网络；城市主干道和重要交叉口公交优先通行信号设置比例达到30%以上；公共汽电车车均场站面积达到200平方米/标台；常住人口万人公交车车辆保有量达到16标台以上；绿色公共交通车辆比率达到65%以上；早晚高峰时段公共汽车平均运行速度达到16公里/小时以上，准点率达到78%；公共交通乘车电子支付卡使用率达到80%以上；公共交通乘客满意度达到80%以上。

二、充分发挥规划调控作用

（一）强化规划调控。1.要强化城市总体规划对城市发展建设的综合调控，统筹城市发展布局、功能分区、用地配置和交通发展，倡导公共交通支撑和引导城市发展的规划模式。2.城市综合交通规划应明确公共交通优先发展原则，统筹重大交通基础设施建设，合理配置和利用各种交通资源。3.城市公共交通规划要科学规划线网布局，优化重要交通节点设置和方便衔接换乘，落实各种公共交通方式的功能分工，加强与个体机动化交通以及步行、自行车出行的协调，促进城市内外交通便利衔接和城乡公共交通一体化发展。4.在编制和调整土地利用总体规划、城市总体规划、城市控制性详细规划时，应充分考虑城市公共交通发展需要，优先保障公共交通设施用地。5.要将公交停车场、保养场、首末站、加油加气站、充电站（桩）、调度中心、换乘枢纽站、出租汽车综合服务站纳入城市基础设施建设规划。6.规划部门根据政府审定后的公共交通相关规划，及时纳入控规予以控制用地，优先保障公交设施用地。7.发改、规划、住房城乡建设和交通运输主管部门要将公共交通场站和配套设施纳入城市旧城改造和新城建设规划，同步实施。

（二）完善公共交通规划体系。交通运输主管部门应根据城市总体规划、城市综合交通规划的要求，负责组织科学编制城市公共交通规划，并在编制城市公共交通规划的基础上，以优先发展城市公共交通为核心，进一步编制快速公交系统、常规公共汽车、出租汽车、公交枢纽、停车场站、公交专用道和城乡公共交通等专项规划和实施计划，并动态、适时进行规划修编。

（三）保障公共交通规划的实施。由交通运输主管部门、规划、国土资源、公安等部门组成城市公共交通规划实施监督管理机构，要采取有力措施，突出规划的严肃性，保持规划的相对稳定性，确保规划得到有效实施，防止和纠正违反规划、侵占公共交通基础设施及其建设用地的行为，并每年对城市公共交通规划实施情况进行一次全面检查，对违反规划的行为必须进行纠正，违反法律法规的，依法进行处罚。

三、加快公共交通基础设施建设

加大公共交通基础设施的投资建设力度，科学有序发展城市轨道交通，因地制宜发展快速城市公共交通系统（以下称BRT），加快公交专用道建设；完善公交场站和配套设施，将其纳入城市旧城改造和新城建设规划同步实施；发展绿色交通，加快建设城市新能源、清洁能源公交车辆的配套服务设施；鼓励智能交通发展，推进信息技术在城市公共交通运营管理、服务监管和行业管理等方面的应用。

（一）科学有序发展城市轨道交通。加快轨道交通建设，构筑与土地利用协调、规模合理、布局完善的城市轨道体系。加快轨道交通建设进度，在2号线试运营取得经验的基础上，加快1号线一期工程、3号线一期工程、4号线一期工程建设进度，到2018年形成“米字型框架、双十字拓展”的轨道交通网络骨架。并以轨道交通建设为契机，对轨道沿线各类交通设施进行优化整合，加强轨道交通与其它交通方式的衔接，构筑一体化的城市客运交通体系。对轨道沿线的常规公共交通网络进行优化调整,以轨道站点为中心组织常规公共交通接驳线网，形成向周边发散的网络格局。在轨道站点设置常规公共交通场站、出租车上下客

站、小汽车换乘站、自行车接驳场站等交通设施，形成以轨道站点为核心的综合换乘中心，创造高效的换乘接驳条件。

（二）因地制宜发展快速城市公共交通系统。建设从长沙火车站出发，经五一大道、韶山路至汽车南站的BRT和结合万家丽路快速化改造开工建设万家丽路BRT。结合路网改造和快速路建设，选择主要客流走廊、公交运行慢速区和“市通郊”主要道路推进BRT建设，规划建设7条BRT线路，打通网络瓶颈，提升中心城区和关键路段的公交运行速度。

（三）加快公交专用道建设。制定和落实公共交通在路权使用、交通管理及信号设置等方面的优先措施，科学设置公交优先车道、专用车道、专用线和专用街道，于2017年前建成180公里以上的公交专用道，基本形成公共交通专用道网络。

（四）完善公共交通场站和配套设施。

1.完善公共交通场站和配套设施建设和管理制度。（1）制定城建项目公共交通场站设施配建管理政策，严格落实公共交通配建标准，将公共交通场站作为开发区、新建小区、旧城改造区、新城区、大型商业网点、高校园区、旅游景区、大型公共活动场所、机场、码头、车站等城建项目的必备基础设施，实现同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用。未按规定配套建设公共交通场站等公共设施的建设项目，一律不予审批。（2）建立交通影响评价制度，对城市规划和建设项目进行交通影响评价，并以此作为项目实施的前置性条件。（3）制定城市

公共交通基础设施管理办法。公交基础设施管理实行统一规划，统一管理，资源共享，有偿使用的原则。

2.加强城市交通换乘枢纽建设。按照“零距离”换乘的要求，依托火车站、机场、长途汽车站、旅游集散中心、高速公路入城口等交通节点，加强交通枢纽和换乘中心建设，实现轨道交通、大容量快速公共汽车、公共汽车、出租汽车、社会车辆等各种交通方式之间的方便换乘，以及城市公共交通与铁路、公路、民航等对外交通之间的有效衔接，实现我市建设立体交通、打造中部交通枢纽的战略。

3.加快公交场站建设。坚持与开发区、功能区、新城、组团建设相结合，与城市综合体、居住区、学校、医院、商场等大型公建配套设施建设相结合，加快公交场站建设。在2017年前重点建设和完善体育新城、沙坪、广电产业园等34个公交场站，确保我市公共交通车辆进场率达到90%。

4.推进出租车场站设施建设。2015年底完成汽车东站、北站客运管理站点建设和配套设施建设，建成4个多功能的出租车服务中心；每年完成1个市区人流集散地客运管理站点建设和配套设施建设，2个出租车服务中心，形成覆盖全城、分布合理的出租车服务网络。

5.加快港湾式停靠站建设。建设、交通主管部门要在城市主要交通干道和具备条件的新建城市道路、在用路段建设港湾式停靠站，配套完善站台、站牌、候车亭等设施。（五）推动绿色交通发展，加快城市新能源、清洁能源公交车辆的配套服务设施建设。科学编制全市新能源汽车加气充电设施建设总体规划，探索创新加气充电设施的管理机制和商业模式，加快加气充电设施建设，完善配套服务设施网络。

（六）推动智能公共交通系统发展。积极利用高新技术，改造传统的公共交通系统，按照智能化、综合化、人性化的要求，推进信息技术在城市公共交通运营管理、服务监管和行业管理等方面的应用，推动智能公共交通系统建设，重点建设公众出行信息服务系统、车辆运营调度管理系统、安全监控系统和应急处置系统。进一步完善城市公共交通移动支付体系建设，全面推广普及城市公共交通“一卡通”，加快其在城市不同交通方式中的应用。

四、进一步加大对公共交通的扶持力度

（一）加大政府性资金投入力度。应将城市公共交通发展资金纳入公共财政体系，按市公共财政收入1.5%的比例设立城市公共交通发展资金，不断加大政府对公共交通的资金投入力度，重点用于大容量公共交通系统、综合交通枢纽、场站建设、车辆设备购置和更新以及用于公交企业因价格因素造成政策性亏损的补贴和承担社会福利以及完成政府指令性运输任务增加支出的补贴等方面。此外，城市公用事业附加费、基础设施配套费等政府性基金要用于城市交通建设，并向公共交通倾斜；出租汽车特许经营权招投标的全部收入专项用于城市道路和城市公共交通的场（厂）、站、点建设及城市客运管理，不得挪作他用。公共交通的

国资收益及国资盘活资金，优先用于公交发展。完善公共交通设施使用办法，由政府投资建设的换乘枢纽、首末站点免收使用租金，由政府投资建设的公交停车保养场站实行低价租赁使用。

（二）实行财税扶持政策。落实《国家税务总局交通运输部关于城市公交企业购置公共汽电车辆免征车辆购置税有关问题的通知》（国税发〔2012〕61号）政策，免征城市公共交通企业新购置的公共汽（电）车的车辆购置税；落实《财政部交通运输部关于印发〈城乡道路客运成品油价格补助资金管理暂行办法〉和〈岛际和农村水路客运产品油价格补助专项资金管理暂行办法〉的通知》（财建〔2009〕1008号）政策，确保补贴及时足额到位；落实《财政部国家税务总局关于对城市公交站场道路客运站场免征城镇土地使用税的通知》（财税〔2013〕20号）政策；按照《中华人民共和国车船税法》的要求，依法免征公共交通车船的车船税；抓紧落实出台城市轨道交通运营企业电价优惠政策，对城市轨道交通运营企业实施电价优惠。

对公共交通经营企业，如房产税、城建税、教育附加费、过路过桥费、客运附加费、防洪基金、残疾人基金等税费按规定缴纳确有困难的，由纳税人申请，经税务等相关部门批准后，依法予以减征或免征。将城市公共交通场站、站点、站亭（棚）等基础设施建设项目中的由政府征收的相关配套费用专项用于发展城市公共交通。

（三）健全补贴奖励机制。

1.建立政府购买社会公益性服务机制。对城市公共交通企业执行政府指令的低票价，承担老年人、残疾人、军人、学生优惠乘车等方面的政策性亏损，政府财政应给予补偿；对公交企业车辆购置更新、技术改造、安全监管、智能公交系统建设、安全设备购置、租赁场站、推进节能减排、经营冷僻线路等增加的成本，政府财政应予以适当补贴。

2.健全公交行业购车补贴。交通主管部门要完善公共交通营运车辆购置补贴管理办法，大力推进低能耗、低排放的新能源与清洁能源公交车辆在城市公共交通领域的推广应用。市财政设立购车补贴专项资金，对购买新型公交车辆予以补贴。

3.完善城市公共交通行业优质服务奖励性补贴。交通主管部门要健全完善公共交通服务质量评价指标体系和评价方法，加强对城市公共交通企业服务质量和安全生产状况的监督考核。市财政设立城市公共交通行业优质服务奖励性补贴专项资金，并根据服务质量考核结果发放。

（四）完善公共交通票制票价体系，实行公共交通低票价政策。要综合考虑社会承受能力、企业运营成本、城市经济状况、交通供需情况，以及不同交通方式之间的比价关系等因素，完善价格形成机制，科学合理制定城市公共交通价格，根据服务质量、运输距离以及各种公共交通方式换乘等因素，建立多层次、差别化的票制票价体系，实行优质优价。同时，采取公共交通低票价政策，实行老人、学生特殊优惠乘车，扩大学生IC卡优惠范围；推广使用电子票务，实行刷卡优惠；实行换乘优惠政策，推进地面公交与轨道交通的优惠换乘。

（五）实行公共交通用地优先政策。规划、国土资源部门优先安排、预留城市公共交通基础设施用地，纳入城市控制性详细规划，实行政府统征、行政划拨供地；要按照《城市公共交通站、场、厂设计规范》（CJJ/T15—2011）的标准（首末站、停车场、保养场的综合用地面积不应小于每辆标准车200m2），保障公共交通用地。对城市公共交通基础设施建设用地的审批、场站建设施工等，纳入行政审批“绿色通道”。加强公共交通用地监管，对纳入规划和已经投入使用的城市公共交通基础设施及其用地，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。改变土地用途的由政府收回后重新供应用于公共交通基础设施建设。

（六）落实城市公共交通用地综合开发政策。根据《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号），对新建公共交通设施用地的地上、地下空间，按照市场化原则实施土地综合开发。对现有公共交通设施用地，支持原土地使用者在符合规划且不改变用途的前提下进行立体开发，提高土地利用率，扩大公共交通设施面积。在城市暂不能新建、改建公共交通设施的区域，合理利用地下空间，在城市绿地区域建设地下公交停车站场等。城市公共交通用地综合开发的收益应专项用于城市公共交通基础设施建设和弥补城市公交企业运营亏损。在综合开发时，应有机结合场站建设用地的具体条件，在保证公交停车、营运调度、出行换乘等交通主体功能的前提下，合理整合车辆维护与修理、加油加气充电等公交运营配套功能，实现公交运营、配套一站式操作。赋予场站更多的服务和便民功能，配建公安警务值班室、餐饮零售店、公交IC卡充值点、各类交通客运售票点等设施，并将场站范围内的餐饮零售等服务功能面向社会进行经营权招商，其收益作为场站主体建设资金的组成部分，推进场站建设，实现“以站养站”。

（七）全面落实公共交通路权优先政策。规划、建设、公安交通管理部门要从公共交通专用道、通行信号、交叉口通行限制及管理等方面采取切实有效措施确保公共交通的路权优先。1.整合目前已有的公共交通专用道，编制全市统一的公共交通专用道规划方案，在市区内单向三车道以上（含三车道）、公交车流量大、具备设置公共交通专用道条件的主干道上设置全天候或分时段的城市公共交通专用道，形成合理的专用道网络系统；在城市中心区新建、改建道路时应研究建设公共交通专用道或优先车道；公共交通优先车道要配套设置清晰、直观的标志标线等标识系统，使公共交通流与其他交通流明确区分，确保公共交通车辆的优先或专用路权；允许机场巴士、校车、班车使用公共交通优先车道。2.科学设置和优化城市公共交通优先信号系统，通过合理配置公共交通车辆感应信号系统，调整交叉口信号周期、信号相位，设置公共交通车辆专用信号等措施，减少公共交通车辆在道路交叉口的停留时间，保证道路优先通行权。3.在有条件的路口增设公交车专用导向车道；在道路交叉口，公交线路布设可不受禁左、禁直等交通管制措施限制。4.对具备公交车辆通行条件的道路，允许公交车在社会车辆禁行区域通行；城区道路不对公交车实行单向行驶；城区道路施工时，尽可能不实行全封闭施工，保障公共交通车辆双向通行。5.公安交通管理部门要加强优先车道和优先通行信号系统的监控管理，依法对违反交通法规、擅自占用公交专用道、干扰公共交通车辆优先通行等行为予以处罚。

五、积极稳妥推进城市公共交通行业改革

（一）改革投融资体制。推进公共交通投融资体制改革，进一步发挥市场机制的作用。支持公共交通企业利用优质存量资产，通过特许经营、战略投资、信托投资、股权融资等多种形式，吸引和鼓励社会资金参与公共交通基础设施建设和运营，在市场准入标准和优惠扶持政策方面，对各类投资主体同等对待。公共交通企业可以开展与运输服务主业相关的其他经营业务，改善企业财务状况，增强市场融资能力。统筹考虑公共交通基础设施建设与周边地区用地开发，充分发挥项目建设的综合效益。

（二）推进特许经营改革。交通运输主管部门要加强公共交通市场的监管，推进特许经营制度改革，形成“国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争”的格局。交通运输主管部门应依法对各公共交通企业实施合同监管。鼓励企业现代化改造，严格实行“公车公营”，严禁对车辆实行“大承包”或变相“大承包”等以包代管的经营方式。交通运输主管部门对在经营期内有违反法律、法规、规章和特许经营协议禁止的行为或出现法律、法规、规章和特许经营协议约定应予收回特许经营权的情形的，应当依法解除特许经营协议，收回其特许经营权。

（三）推进公共交通行业整合。建立“一体化、规模化、集约化”的公交行业发展模式，引导企业本着自愿的原则并按照市场化的方式进行整合，可采取挂大靠强、强强联合、兼并重组等方式，将城区公交资源重新整合，形成全市2-3家公交特许经营企业经营全市公交业务的格局。

六、切实提高公共交通行业服务水平

（一）提高公共交通服务品质。交通主管部门要根据居民出行需求特点，加快调整和优化公共交通线网结构，提高线网覆盖率，加强公共交通与其他交通方式的衔接，提高换乘效率，逐步实现零换乘。根据公众多样化的出行需要，积极开展商务快巴、社区接驳公交、高峰通勤班车等多品种、多层次的特色公共交通服务模式。

（二）提升车辆技术装备水平。加快城市公共交通车辆的更新改造和升级步伐，加快老旧车辆和高污染车辆的更新速度，大力推进低能耗、低排放、清洁能源公交车辆的应用，积极开展混合动力、纯电动汽车等新型公交车辆的示范和推广。实施城市公共交通车辆无障碍化改造，完善残疾人、儿童专用座椅等辅助设施。

（三）扩大城市公共交通服务范围。交通运输主管部门要统筹规划城乡客运服务网络和设施建设，积极扩大城市公共交通的服务范围，促进城市公共交通线路向城市周边地区和农村延伸，对符合条件的农村客运进行公交化改造，促进城乡客运资源共享，实行统一的票价和补贴政策，推进城乡公共客运服务均等化。

（四）健全安全管理。强化安全第一、质量为本的理念。市公共客运管理机构、市公安公共交通治安管理机构要切实加强公共交通安全监管，完善安全标准体系，健全安全管理制度，落实监管责任，加大安全投入，制定应急预案，深入开展城市公共交通安全宣传教育，加强安全事故和突发事件的应急处置能力建设，落实安全营运责任制。依法查处侵占、破坏城市公共交通设施、危害城市公共交通运营安全的行为。加强公共交通车辆反盗反扒治安专项工作，严厉打击车上扒窃案件，保护广大乘客利益。

（五）加强服务质量监督管理。交通运输主管部门要按照交通部统一要求，制定城市公共交通运营服务标准，细化城市公共交通服务质量评价指标体系和评价方法，并会同有关部门加强对城市公交企业服务质量的监督考核和评价。要将考核结果作为衡量城市公交企业运营绩效、发放政府补贴、市场准入与退出的重要依据，促进公交线路资源向服务质量高、社会效益显著的企业集中。

（六）加强市场秩序整顿。交通运输主管部门要建立健全公共交通行业市场准入和退出机制，加强对公共交通企业经营和服务质量的监管。依法查处非法营运、违法违规运营、妨碍公共交通正常运行、危害公共交通安全等行为。依法取缔商场、房地产商、社区经营的非法客运车辆以及超范围营运的中巴车。

（七）强化从业资格管理制度。交通运输主管部门应进一步完善公共交通行业的从业人员资格管理制度，对从业人员进行统一培训和考核，合格后方可持证上岗。

（八）建立有效的人才保障机制。建立公共交通行业专业人才的培训基地，鼓励省、市大中专学校和高等职业技术院校设立公共交通管理、运营调度、大客驾驶和汽车修理专业，为我市公共交通行业提供各类高素质的人才。

（九）稳定城市公共交通行业职工队伍。交通运输、劳动保障主管部门要针对行业发展和实际制定城市公共交通行业员工薪酬待遇指导意见。各企业要确保公交企业职工人均收入水平不低于本地区社会平均工资，保持城市公共交通职工队伍稳定。公共交通企业要认真执行国家工时制度和劳动法有关规定，保障职工休假和休息权益，要按时为职工足额缴纳基本养老、医疗、失业、工伤、生育等保险费用和住房公积金，落实各种应有的劳动保护和福利待遇。

七、加强优先发展城市公共交通的组织领导

优先发展城市公共交通是一项复杂的社会系统工程，为保证各项政策的全面落实，扎实推进我市“公交都市”示范工程建设，市人民政府成立以市长为组长，分管副市长为常务副组长，分管副秘书长、市交通运输局局长为副组长，长沙高新区管委会、市发改委、市工业和信息化委、市科技局、市住房城乡建设委、市公安局、市财政局、市国土资源局、市交通运输局、市城管执法局、市规划局、市环保局、市物价局、市安全监管局、市人防办、市市政建设局、市地税局、市金融办、长沙供电公司、市公交投资公司、市轨道交通集团、各区人民政府、长沙县人民政府为成员单位的长沙市优先发展城市公共交通工作领导小组；领导小组办公室设交通运输主管部门，办公室主任由交通运输主管部门的负责人兼任，办公室成员由领导小组成员单位派人参加，负责监督、指导本意见各项政策措施的组织实施，并将各部门落实本意见的情况纳入政府的年度考评，以保障优先发展城市公共交通各项工作目标任务的全面完成。

八、本意见自2014年10月20日起实施。

长沙市人民政府

2014年9月20日

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